关于我国电子文件管理体制的思考

文/杨亦丰

随着电子文件的大量生成、普遍应用以及指数级的增长，电子文件已然成为现代社会的基本信息支撑，在各方面均有重要作用，是关系我国政治、经济、文化发展的重要的战略资源。

行政主管部门、文件形成单位和国家档案馆、系统供应商、研究与教育组织以及协作组织五类机构，共同构成了我国的电子文件管理组织系统。其中，在行政主管部门通过政策、标准、法规等的指导下，文件形成单位形成相关文件，之后归档于档案部门，最后移交于国家档案馆，其均是电子文件的管理者。这便是我国的电子文件管理流程。

我国电子文件管理体制建立于既有的档案管理体制之上，既有优势，也有劣势。要提升国家对电子文件资源的掌控力，应着力改革和完善电子文件管理体制：一是拓展档案部门职权，坚持集中统一管理原则；二是理顺各部门间的职责划分，建立跨部门的协调机构；三是立足整体规划，规范地方行动；四是建立和完善电子文件管理审计制度，开展绩效考核。同时，为了保障文件得以及时归档以及移交，我国构建了包括档案部门、各业务兼职档案员在内的机构内部的档案组织网络，这也是我国电子文件管理体制的一大特点。就我国的电子文件管理体系而言，最突出的特点便是“条块结合、分级管理”。这表现在我国的档案行政管理机构上，横向在每个行政区域中都分门别类地设立了众多档案机构，纵向上，在每一个行业都设立了各级档案机构。而处于横纵交错的档案管理网络中央的则是国家档案馆，统领全国的档案事业。

整体而言，我国电子文件管理体制建立于既有的档案管理体制之上，有着不容磨灭的优势，但也有着阻碍电子文件管理，掌控电子文件资源的劣势。

一、我国电子文件管理体制的经验

（一）档案机构全面覆盖、组织形式完备

“条块结合、分级管理”的档案管理体系覆盖了全国，横纵结合的档案管理队伍为电子文件管理工作的开展和深化提供了巨大支撑。

（二）行政指导拥有巨大影响力

在我国的电子文件管理组织系统中，档案行政主管部门处于指导地位，拥有强大的行政影响力：通过制定政策、标准，引导档案工作的完善与发展；确定发展前景，推动关键项目，实现各方面的协调互动。对于我国的电子文件管理而言，因为起步较晚，所以较发达国家难免会有差距，而强大行政指导影响力可以促进电子文件管理政策、法规以及标准的顺利落实。

（三）基层及地方档案部门积极开展相关工作

这主要体现在国家政策标准出台前，众多基层及地方档案部门或是积极开展试点工作，或是积极先行探索电子文件管理的方法和标准，这些试点工作为我国前期的电子文件的良好管理积累了宝贵经验。

二、完善我国电子文件管理体制的对策

（一）拓展档案部门职权，坚持集中统一管理原则

为摆脱我国对文件、档案长期实行的分段多部门管理，建立电子文件的全程管理模式是最好出路，而其落脚点正是档案部门。档案部门应由原先对于档案的统一管理扩大至对于整个电子文件管理过程的统一管理。这不仅是电子文件生命周期理论和文件连续体理论强调电子文件运动过程与电子文件管理过程的整体性、连续性以及集成性要求的体现，更是业务流程优化精神的体现。因为档案部门的职能工作位于整个文件管理流程的后端，因此，为保证电子文件的真实、完整、可靠、可用，档案部门的专业要求理应贯穿于整个文件管理过程。

笔者认为，切实让档案部门全程管理落地，应从行政和立法两方面入手。在行政层面，正如“大部制”改革的思想，国家应将在电子文件管理领域中职能相近、业务范围趋同的事项集中，由档案部门统一管理，从而避免职权分割，提高行政效率。同时，正如冯惠玲等学者的构想，将“档案局”更名为“文件与档案局”，从而避免名分上的尴尬。在立法层面，国家应当通过修订《中华人民档案法》或者颁布相关法规等，明确赋予档案部门对于电子文件的全程管理和前端控制的权利，从而使档案部门对于电子文件的集中统一管理既合情也合法。

（二）加强各有关部门间的合作协调

首先，理顺各部门间的职责划分。在整个电子文件管理过程中，档案部门应及时指导、监督各业务部门的电子文件相关工作，并对于具有永久保存价值的电子文件集中保管并且向社会提供利用服务；各业务部门则要在档案部门的指导下保质保量地完成电子文件的移交工作；信息部门则要指导和落实档案部门的相关技术问题和要求。各部门各司其职，从而得以保障电子文件的真实性、完整性、可靠性以及可用性。

其次，“建立跨部门的协调机构，这也是许多国家在面对多领域共同问题时的常用手段”。就国家层面而言，以国家电子文件管理部际联席会议为代表的跨部门协调机构可以作为电子文件管理领域的最高级协调机构，对电子文件管理领域中国家层面的规划、政策等进行各有关部门间的沟通协调，促进其合作；而就地方和基层而言，跨部门的协调机构可以打破宏观政策落实过程中的职权壁垒，促进国家有关标准、政策的落实，提升国家整体的电子文件管理水平。

（三）立足整体规划，规范地方行动

为了解决电子文件管理项目的低水平重复、信息资源分布不均匀等情况，国家层面必须首先做好整体规划，制定全国电子文件管理战略，宏观统筹安排全国的电子文件管理项目。其次，国家应结合各地方电子文件工作实际情况以及信息化建设情况，全面规划各地区的试点及探索活动，避免一哄而上情况的发生。最后，要加强基层及地方档案部门的教育及培训，积极普及国家关于电子文件管理的宏观理念，提升基层档案工作人员的电子文件管理水平。

（四）建立和完善电子文件管理审计制度，开展绩效考核

审计工作在电子文件管理领域的扩展，在国外已然屡见不鲜，并且在促进电子文件管理水平方面广受好评。澳大利亚国家审计办公室的《包括电子文件管理的文件管理绩效审计》和美国审计总署对国家档案馆以及档案与文件管理署的电子文件管理建议，均包括了审计活动。其实践经验证明，定期的审计活动可以客观评估电子文件管理的真实情况，从而发现问题，解决问题。

除审计制度外，电子文件管理体制中还应引入绩效考核制度用以鞭策相关部门和工作人员，提升其执行力。即我国应定期监督、检查各单位电子文件管理情况，同时开展电子文件管理绩效专门考核，并且将电子文件管理绩效纳入相关工作人员的考核指标体系之中。