习近平精准扶贫思想的新疆南疆实践——以新疆皮山县为例

郭亚萍 罗 勇

(1 塔里木大学经济与管理学院，新疆 阿拉尔 843300)(2 塔里木大学动物科学学院，新疆 阿拉尔 843300)

中国扶贫工作不论是在贫困人群的识别，抑或扶贫政策的制定实施上，都缺乏精细化的核心思想。在上个世纪80年代到90年代期间，政府扶贫的对象是贫困县，属于区域扶贫；进入2000年开始转向贫困村，仍然属于区域扶贫；2011年扶贫重点开始转向14个集中连片特困地区。扶贫区域开始缩小，但仍然属于区域扶贫，没有扶贫到户。不可否认这种“大水漫灌”式的扶贫模式在一定程度上解决了大部分贫困地区和贫困人口的脱贫问题，也在贫困地区的基础设施建设，社会保障水平提高方面起到了积极的作用，但客观地讲也存在两个问题：贫困地区(区域)内每一个农户的贫困程度是不一样的，甚至有的贫困户根本就不符合贫困标准，但都在享受一样的扶贫优惠政策，这是不公平的；二是每个贫困户的贫困原因不一定一样，而用同样的方式、手段脱贫，脱贫的效果肯定不好。因此2015年10月和11月，习近平总书记在“减贫与发展高层论坛”和“中央扶贫开发工作会议”上提出了精准扶贫的思想。

精准扶贫的核心是精准。习近平多次强调，“扶贫工作贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”[1]。“精准扶贫”的基本方略可以概括为“六个精准”和“五个一批”。其中，“六个精准”是指“扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫见效精准”，“五个一批”是指“通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批”[2]。

1 新疆皮山县基本情况和贫困状况

皮山县隶属于新疆南疆三地州之一的和田地区，位于新疆最南端，与印巴交界区克什米尔接壤，是一个多民族聚居县，总人口28. 18万人，其中维吾尔族占95. 27%，汉族仅占2. 61%，塔吉克族、柯尔克孜族等其他民族占2. 12%。人均耕地面积约为1. 46亩。2017年度城镇居民可支配收入25 860元；农牧民人均纯收入7 192元，人均GDP水平在全疆倒数第二。由于位于沙漠边缘，干燥少雨，水成为制约皮山县经济发展的瓶颈。年均沙尘天气在240天以上，生存环境非常恶劣。由于特殊的自然环境和长期的宗教极端思想的渗透，皮山县贫困面大、贫困程度深，是全疆22个深度贫困县之一，脱贫攻坚任务异常艰巨。截止2017年底，全县贫困人口规模达到32 085户125 024人，贫困发生率44. 37%。三地州是国家14个集中连片特殊困难少数民族地区之一，皮山县属于南疆三地州和田地区，该地区共有8个国家级贫困县，皮山县是其中之一[3]。

皮山县特殊的地理位置使得皮山县的经济发展与新疆的社会稳定息息相关。由于少数民族人口占绝对优势，皮山县的宗教氛围非常浓厚，宗教思想影响了人民的社会生活和经济生产，宗教极端思想影响了社会的稳定，皮山县是暴恐事件发生的重灾区。由于皮山县特殊的地缘政治，探索这个地区的扶贫攻坚途径，不仅具有非常典型的示范意义，而且具有非常重要的政治意义。综合起来说，经济是基础，皮山县不脱贫，南疆的扶贫攻坚目标就不能如期实现，南疆乃至新疆的稳定就没有坚实的基础。

2 新疆皮山县精准扶贫举措

2.1 加强领导

习近平在贵阳召开的座谈会上指出，“要强化扶贫开发工作领导责任制，把中央统筹、省负总责、市(地)县抓落实的管理体制，片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制，党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制，真正落到实处”[4]。和田地委把脱贫攻坚作为“十三五”期间最重要的民生工程来抓，建立了精准扶贫工作领导小组。和田地委领导每人联系一个贫困县，挂点一个村，直到其脱贫摘帽。皮山县政府根据和田地委指示成立了皮山县脱贫攻坚工作领导小组，围绕新疆维吾尔自治区党委书记陈全国同志提出的“十个一批”要求，迅速调整了工作思路，由县委、政府主要领导牵头，并指定2名分管扶贫工作的常委具体负责，组织各乡镇和相关部门统一集中编制脱贫攻坚实施方案。皮山县委班子成员分别联系一个村，每个机关干部联系一户贫困户，不脱贫不脱钩。对于自治区未派驻“访汇聚”工作组的贫困村，选派一名科级干部以上的后备干部任第一书记，专抓脱贫工作。一张精密的扶贫责任网清晰地构建起来，让每一个需要“滴灌”的贫困人员都有人盯，有人管。

2.2 建档立卡

精准扶贫的核心是精准，实现精准扶贫的“六个精准”的基础是建档立卡。就是要对贫困户进行精准识别，了解贫困状况，分析致贫原因，摸清帮扶需求，明确帮扶主体，落实帮扶措施，开展考核问效，实施动态管理，检查帮扶责任人履职情况和贫困对象脱贫情况。建档立卡的基础是贫困认定。根据《中国农村扶贫开发纲要(2011～2020年)》里提出的“两不愁、三保障”，皮山县政府提出了“两愁三没保障”的标准，再加上年收入标准就形成了皮山县的贫困户标准。其中2016年的年收入标准是低于3 026元，2017年的年收入标准是低于3 130元。贫困户的认定要公开、公平、公正，要得到全体村民的认可。贫困认定后为每位贫困户建档立卡。建档立卡工作每年年底进行，以前不符合贫困标准今年符合的增加建档立卡。

2.3 产业扶贫

“通过扶持产业发展一批”。习近平在泾源县大湾乡杨岭村考察时指出“发展产业是实现脱贫的根本之策。要因地制宜，把培育产业作为推动脱贫攻坚的根本出路”。由于独特的光热资源，皮山县具备发展林果业(红枣、核桃、桃子、甜石榴、李杏)和设施农业的资源优势，但由于人均耕地面积小，资源优势没有转化成经济优势。贫困户和丝路生态农业有限公司以“公司+农户”的形式合作，对红枣、核桃、杏子等进行加工(枣泥、枣糕、蜜枣、核桃粉、杏干)，向标准化、精细化的现代农业发展。由于南疆工业不发达，几乎没有什么环境污染，生产出来的产品都是无公害、无硫磺、纯绿色的，内地人非常喜欢，供不应求，销路非常好。林果业的收入占农户收入的70%以上。维吾尔族擅长养殖。青驴饲养成本低，不易生病，繁殖率高，驴奶营养价值高，因此青驴产业成为了皮山县的主导产业。每个乡镇成立一个驴合作社，建立一个奶站，收购牧民的驴奶，运往昆仑绿源有限公司进行加工包装，每公斤驴奶120～200元，经济效益非常好。2017年皮山县通过发展生产一共实现33 377人脱贫。

2.4 科技扶贫

贫困户贫困的原因之一是没有一技之能。2017年3月新疆维吾尔自治区科技厅和新疆维吾尔自治区扶贫办联合实施自治区科技精准扶贫专项行动。这是新疆科技扶贫开发模式的一次创新。专项行动启动于2017年，主要任务是以现代科技手段改造传统农牧业，将现代新型农业组织形式和组织理念引入贫困地区，是一种通过科技来支撑特色高效农业的现代农业经营模式。该行动已在全疆7个国家级及自治区级贫困县市实施，包括喀什市、墨玉县、乌什县、叶城县、洛浦县、皮山县、巴楚县等。每个项目安排财政资金100万元。项目资金投入形成的资产，70%折股量化给贫困户，通过年底分红增加了贫困人口的收入，10%折股量化给村集体经济，20%折股量化给扶贫龙头企业。新疆红杏生态农业有限公司是自治区的重点龙头企业，也是一家高新技术企业，它拥有的杏热风烘干技术就属于该行动的资助项目。这种模式的利益分配机制不仅调动了贫困户的积极性，增强了贫困户的内生动力，也调动了龙头企业的积极性。

2.5 金融扶贫

缺乏资金是很多贫困户的致贫原因。有的贫困户想贷款但是贷不上，银行想发贷款但又怕收不回来。为了解决这个矛盾，皮山县农业银行探索出了一种新型的贷款模式，既降低了农行的风险又解决了贫困户的燃眉之急。皮山县农业银行给每个贫困户建立一个《精准扶贫金融服务档案》，内容包括贫困户生产、生活等情况，贷款需求额度信息，通过让贫困户填写信息档案了解贫困户的资金需求；制定专门针对贫困户的信用评级办法，主要通过诚信度、家庭劳动占比、家庭劳动技能、上年度家庭人均收入等要素进行评级，这个贫困户的评级标准和评定方法与一般农户有所区别。在皮山县农业银行和乡信用社的努力下，建立起了信用评级体系。信用等级由村民民主评议决定。只要符合条件的贫困户都可以享受到无担保、无利息的贷款。贫困户可以享受5 000元～20 000元的无息贷款，贷款期限为3年。另外为了发挥合作社的龙头带动作用，农行和信用社对合作社也提供低息高额贷款。合作社用扶贫贷款给贫困户垫资，贫困户把产品卖给合作社，抵偿欠款。

2.6 就业扶贫

“通过就业发展一批”。就业扶贫包括劳动力转移扶贫和就地就业扶贫。皮山县人地矛盾非常突出，劳动力转移是脱贫的一个主要措施。劳动力转移的关键是要有就业单位。皮山县脱贫攻坚工作领导小组通过利用各种政策帮助贫困户脱贫。包括通过自治区制定的到北疆国有企业就业的政策，比如在南方航空公司就业脱贫一批；通过援疆省市(安徽省)相关帮扶政策脱贫一批；通过县政府主动到别的省市联系务工企业脱贫一批，如到江苏建工集团，北晨集团就业脱贫一批。劳动力转移的另一个关键是劳动力的培训。由皮山县人社局培训中心对要转移的劳动力进行“订单式”培训，按照接受劳动力的企业的要求进行培训，培训的内容主要有国语(汉语的听说能力)、法律(劳动者权益保护法等)、所需技能等等。就地就业扶贫就是依靠本地劳动密集型企业，依托固定资产投资项目和工业园区、小微企业等实现就近就业扶贫。这方面的培训主要是围绕一些简单技能、特色民族产业所需技能进行(烹饪、缝纫、汽车维修、玉石加工、服装加工)。对贫困户实行完全免费培训，尽可能让每个贫困户都掌握一项技能。

2.7 易地搬迁扶贫

“通过易地搬迁安置一批”。针对部分因为环境恶劣、资源匮乏而无法脱贫的贫困户，由政府组织而进行的有计划的搬迁，将居住地搬到生产和生活条件好一点的地方，并由政府继续给予支持的扶贫。就是在深入摸底的基础上，从没有修建“两居房”的建档立卡贫困户中，选出有劳动能力但无土地等生产资料或人均占有土地资源较少的，按照搬出原址——易地安置——产业脱贫的程序进行扶贫。皮山县政府确定金山河和阿扎吾江两个区域为脱贫攻坚易地搬迁点，用作3 000户深度贫困户安置点。金山河搬迁点位于皮山县藏桂乡境内，占地总面积5万亩，该点规划以种植杏李和发展驴产业为主。具体实施方案为：每户贫困户分15亩土地，用于种植杏李和间作饲草，每户饲养3～5头毛驴，并引入昆仑绿源农业发展有限公司，辐射带动驴产业，前三年通过发展驴产业脱贫，三年后依靠杏李产业脱贫致富；阿扎吾江搬迁点位于皮山县城、木奎拉乡和皮山农场交界区域，规划面积3. 4万亩。计划搬迁贫困户1 000户。该搬迁点主要用来发展设施农业。

2.8 对口帮扶扶贫

1996年10月，中央召开扶贫开发工作会议，在《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》中确定了对口帮扶政策，在扶贫援助、经济技术合作和人才交流等方面展开多层次、全方位的协作[5]。和田地委给皮山县共安排中央企业1家，自治区单位13家，地区单位6家，县直单位113家定点帮扶单位。县委、县政府积极完善各类制度措施，充分发挥了各级帮扶单位的作用，促使帮扶措施落实。

第一、省级领导定点帮扶。自治区党委常委××同志先后两次亲临皮山县协调推进帮扶工作，积极落实乌市经济技术开发区定期选派优秀干部和专业技术人才支援皮山县工作，以及开发区相关企业“一对一”对口帮扶皮山县部分村，实现了帮扶全覆盖。

第二、驻村干部(“访汇聚”工作组)帮扶。自治区督促各级驻村力量落实帮扶职责，自筹和协调引进帮扶资金、项目。

第三、企业帮扶。县委、县政府积极动员全县效益好、实力较强的企业，帮扶2017年计划退出的贫困村及深度贫困村，鼓励企业依托自身优势，在劳动力转移就业、产业发展、基础设施建设等方面给予力所能及的扶持，以防止脱贫户返贫。

第四、援疆帮扶。安徽省充分发挥援疆资金集中和产业项目优势，把精准扶贫作为援疆工作重点。重点在安居富民、游牧民定居、农村安全饮水等民生工程方面改善贫困户的生活条件。立足皮山资源和产业基础，有序引导安徽产业梯度转移到和田地区皮山县投资兴业，吸纳当地各族群众就近就业、就地就业，着力提升皮山县产业“造血”功能。以“市结对帮扶乡、县结对帮扶村”的创新方式开展结对帮扶工作。

第五、募集帮扶。动员社会各界力量广泛参与扶贫济困、定点帮扶活动，各级定点帮扶单位、各乡镇、企业、个体户、富裕户等募集款物。

第六、“消费式”帮扶。“访惠聚工作组”利用自己的社会资源，以市场价购买贫困户或“亲戚”家滞销的红枣、核桃等农产品。比如以发福利的形式卖给自己原单位。

2.9 其它扶贫

第一、教育扶贫。“通过教育扶贫脱贫一批”。将所有建档立卡贫困户家庭中有就读高中、中专、大学的子女纳入补助范围，对在内地上学的大学生第一次的交通费进行补助，绝不让一个贫困家庭学生因贫失学。笔者所在的学校就有皮山县的大学生在享受此类补助。目前贫困户家庭的大学生每年可以得到1 500元的地方补助。

第二、生态扶贫。“通过生态保护脱贫一批”。通过将部分贫困人口招聘为护林员，落实稳定的工资补贴待遇报酬来解决脱贫问题。现有护林员330人，每人每年10 000工资补贴；计划3年内再新增500名护林员。

第三、护边员补助扶贫。重点在三个边境乡招聘一批贫困人口为护边员，按照一线每人每月2 600元、二线每人每月2 000元的工资标准，确保脱贫。

第四、医疗救助扶贫。贫困户参保人员由政府和医保基金出资为其参加大病保险，以及通过民政大病救助，实现贫困户大病治疗费用全部报销，缓解因病致贫，防止因病返贫。

第五、社会兜底扶贫。“通过低保政策兜底一批”。围绕“两线合一”，将社会兜底保障贫困对象优先纳入农村最低生活保障范畴，实现全户数、全人口的保障，做到保全、保到位，保证每年每人达到保障线标准。

3 新疆皮山县精准扶贫经验

皮山县委县政府精准扶贫政策实施后，取得了一定的成果。2014年建档立卡贫困户21 263户，贫困人口数78 012人，当年贫困发生率33%。2014年、2015年、2016年累计脱贫6 787户，27 129人。2017年计划实现8个贫困村退出，2 390户、8 941人贫困人口实现脱贫。关键在于制定的“五个抓好”的精准扶贫工作思路。

3.1 抓好组织领导

党政主要领导高度重视脱贫攻坚工作，县委书记、县长亲自安排部署并推动落实。安排4名县级领导分管扶贫工作，分区划片，包干落实。加强县乡两级工作力量，解决办公场所等硬件设施。配齐了乡镇扶贫办工作人员，并做到专职专用。县委县政府主要领导逐村宣讲全县的脱贫攻坚思路和产业发展规划，通过算账对比，与贫困户一起讲过去、谈现在、畅未来；组织贫困户集中宣讲，请致富能手现身说教，持续向贫困群众传递明确的政策导向，即扶贫政策只支持勤劳致富，兜底保障只保障基本生活，彻底消除“趟在扶贫政策上等扶贫”的依赖思想。通过广泛的思想发动，使全县的脱贫攻坚思路深入民心，极大提高了贫困户参与脱贫攻坚的积极性。

3.2 抓好基础设施

为了突破制约皮山县农村农业发展的瓶颈，皮山县与安徽建工集团合作，共同投资实施了建设水库、输水管道、节水管网、灌区节水改造、防洪堤、病险水闸维修加固和除险加固等工程。这些工程可以节约水资源、扩大灌溉面积，提高农业产出效益。

3.3 抓好项目进村入户

皮山县委、县政府高度重视财政扶贫资金项目的实施，把项目实施作为脱贫攻坚工作的重要抓手，推动贫困群众脱贫。皮山县2017年财政专项扶贫(生产发展)项目共53个、资金13 320万元。在项目安排上，重点倾向于产业发展及民生改善。比如林果产业的发展、棚圈的维修、大中专院校贫困生资助、贫困户安居住房、安全饮水管道建设、贫困户自来水管道建设，贫困户饮水安全、贫困户生活用电、庭院改造、禽舍建设、技能培训等等。同时，还针对一些贫困对象的实际情况，为贫困户购置大工器械、缝纫机，建设打馕场所以及发展传统手工业(玉石加工、民族乐器生产、旅游纪念品生产)的项目。这些项目的落实，使得“两不愁，三保障”的脱贫目标得到了实现[6]，支撑脱贫增收的支柱产业也已落地生根，贫困劳动力素质不断提升，脱贫致富的信心不断增强。

3.4 抓好资金监管

实行扶贫资金项目公示制；扶贫资金使用报账制；扶贫项目管理责任制；纪检审计跟踪制。防止扶贫资金被贪污、挤占、挪用、截留。

3.5 抓好督查问责

建立扶贫工作责任清单，选择重点部门和重点乡镇村进行联合督查。实行验收制，将验收结果与绩效考评、评优评先、干部选拔相结合。对于验收不合格的单位实行约谈、函询或诫勉谈话。

4 新疆皮山县精准扶贫中存在的问题及改进的措施

精准扶贫三年来，皮山县虽然取得了一定的成就，但精准扶贫是一个复杂的系统工程，需要包括贫困户在内的各方面的努力，需要建立健全各方面团结合作的协调机制。皮山县在精准扶贫的实施过程中，不可避免存在许多问题。

4.1 贫困户的退出机制不健全

一些贫困户经过1～2年的扶贫帮扶后，已经不具备贫困户的标准，就应该合理退出。贫困户脱贫要和本县的脱贫攻坚总要求、总目标一致，科学规划、精确计划每个村的脱贫目标。每年到年底要严格核查和验收，防止不愿摘帽，坐享精准扶贫的红利的现象。

4.2 贫困户的内生动力不强

封闭的环境，语言的障碍、技能的缺乏阻碍了贫困户与外界的交流，使得他们脱贫致富的积极性并不高，“等靠要”思想严重。一些贫困户长期企盼工作队送温暖，相互攀比谁的帮扶者官最大、谁送的最多。所送的财物不是用来发展经济，提高自我发展能力，而是很快消费掉。比如工作队送的公羊母羊不是用来繁殖，而是公羊很快被吃掉、母羊很快被卖掉。工作对送的化肥不是用到农田里，而是偷偷藏起来或者拿出去卖掉。可怕的不是经济上的贫困，而是观念上的贫困。观念一旦转变了，脱贫的热情和办法自然就有了，扶贫的目标也才可能真正实现。大力发展少数民族教育，职业技术教育；大力宣传扶贫政策的好处；通过能人带动、邻居示范，打消他们的畏难情绪，增强贫困户的信心；通过工作队的脱贫对策的细致分析，帮助贫困户找到脱贫的途径。用特殊方式引导贫困户勤劳致富，比如，先每天给不愿意劳动的贫困户一定数额的补助，等到贫困户对这些补助产生依赖性的时候，用停止补助的办法倒闭贫困户劳动，最终形成劳动的习惯，根除“等靠要”的思想。

4.3 个别定点帮扶单位帮扶作用不明显

一是个别帮扶单位思想认识不到位，没有制定相应的帮扶方案和计划，措施不明确，工作无抓手，将定点帮扶工作一般化。应该建立对定点帮扶单位的考核机制,要进一步强化督查。要加大考核评估和明察暗访力度，用考核的指挥棒倒逼各地抓落实、见实效，坚决防止作秀、搞花架子，坚决防止弄虚作假搞数字扶贫，坚决防止形式主义搞形象工程，让脱贫工作真正成为民心工程；二是定点帮扶人员离开农村时期较长，对现在的农村的状况不十分了解，农村工作经验也比较缺乏。有些年轻的定点帮扶人员刚刚走出校园，对于边远地区农村的贫困状况更是不清楚。这些因素都在一定程度上制约着精准扶贫的有效实施。

5 结语

习近平精准扶贫思想在中国取得了巨大成就，得到了国际社会的深度赞誉，是对世界扶贫理论的贡献，充分体现和发挥了中国的社会主义制度的优势；习近平精准扶贫思想是以习近平同志为核心的党中央治疆方略的重要内容，是对共产党治疆理论的创新与发展。南疆的特殊区情决定了南疆精准扶贫的复杂性和艰巨性。南疆精准扶贫虽然取得了显著的成效，但由于历史的欠帐太多，南疆精准扶贫的道路仍然漫长而艰巨。