商丘产业扶贫问题及对策分析

宋书超

精准扶贫，产业是“根”。打赢脱贫攻坚战，离不开产业支撑。重视抓好产业扶贫，既是习近平总书记提出的“五个一批”首要任务，也是实现脱贫致富奔小康最关键、最根本的内在因素。只有产业发展好了，老百姓才有持续稳定的收入，脱贫致富才有可靠保障。属于黄淮四市的商丘市，是河南省粮食主产区，是典型的农业大市，分析其脱贫攻坚工作的问题与对策，能为河南省打赢脱贫攻坚战提供一定的借鉴意义。

推进产业扶贫存在的问题及原因

从调研的情况来看，目前商丘市产业扶贫还处在起步阶段，力度不大，效果不明显，主要问题有：

产业化扶贫顶层设计不到位。商丘市虽然制定了精准扶贫的三年行动计划，但贫困县均未制定扶贫产业发展规划，产业发展多以项目的方式切入，而忽视对全市、全县、全镇的统筹谋划，这种缺乏总体规划直接的后果就是对产业未来风险估计不足，产业发展容易出现过于乐观，一哄而上、盲目发展，造成“谷贱伤农”。此外，由于缺乏产业总体规划，不同区域之间在产业选择、产业链延伸、市场拓展等方面缺乏系统的分工协调机制，产业发展中的各自为政依然难以消除，造成不同地区扶贫产业的雷同、空间布局不合理的现象。

产业发展的内生动力不足。一是多数贫困村经济结构单一，龙头企业、专业合作社或能人大户带动和辐射作用发挥有限，难以形成产业化发展，产业链不健全，持续发展能力不强。扶贫产业项目零乱，小而散，难以形成支柱产业。二是由于产业项目实施难度大、风险大，致使各县（区）实施产业项目积极性不高。三是农村留守人员受教育程度普遍偏低，初中及以下文化程度占贫困户总数比例高，思想观念陈旧，科技意识不强，生产经营能力较低，缺乏致富能力和发展门路，抵御风险和自我发展能力脆弱，“等、靠、要”思想较为突出。四是市场、技术、信息等制约着产业化发展，贫困地区缺少农技人员，农业技术普及不到位，市场信息不灵，运输成本高，难以推动产业发展。五是产业发展过程中金融服务、营销服务存在短板。贫困群体的这五大内因严重制约了产业化扶贫的推进，影响了产业发展的内生动力。

产业精准度低、带动力不足。县域产业工业增加值占全市的比重低，规模以上工业总产值占全市的比重小，且产业基础较差，结构单一。各县虽然引进了很多项目，但大项目的投资拉动、产业带动和效益支撑不明显。地方政府过于关注产业总量和产出效率，以致出现扶贫资源向农村产业能人集中，扶贫资源跟富人不跟穷人的现象，通过产业发展带动贫困人口脱贫的成效有限，并出现以平均值指标脱贫的假象。扶贫产业精准度低还表现在未能形成与地方特色资源相匹配的完整产业结构和产业体系，若发生市场需求不足，遇到恶劣的自然天气、农业病虫害的情况，都将给贫困地区的产业造成灭顶之灾，使扶贫产业变为致贫产业的现象。

产业化组织模式陈旧，利益分配机制不健全。以“龙头企业+基地+农户”的发展模式是目前贫困地区产业发展的主要形式，这种组织模式对市场环节考虑不足，贫困户认为只要产品种植出来就没有问题，但现实中存在较大的违约风险，在市场波动中，农户和企业抵抗风险的能力有限，违约现象也常发生。此外，该模式在农户和企业之间没有形成利益分配和风险共担机制。

推进产业扶贫的对策与建议

依托优势资源，围绕市场需求，精准发展致富产业。精准扶贫，根本在于发展致富产业，发展致富产业，必须首先选准、选好产业。在探索产业发展的实践中，应依托优势资源，紧紧围绕市场要求，选择并大力发展特色农产品产业、优质粮食产业、养殖产业、乡村旅游、特色加工产业、电商流通产业、设施农业、推动农村一二三产业融合发展等八大产业，催生扶贫开发的内生动力，助推困难群众创业致富。

培育龙头企业，拉长产业链条，精准提升产业化水平。把选准的致富产业做大、做强、做久，使困难群众持续增收，关键是要提升产业化水平，应按照“市场牵龙头、龙头带基地、基地连农户、产加销一体化”的思路，精准培育农产品深加工龙头企业，不断延伸产业链条，提高产品附加值。

做大做强龙头企业，持续增强产业化发展的内生动力。一是积极促进龙头企业与扶贫政策资金有机融合。把产业扶贫、科技扶贫、金融扶贫、技术扶贫等扶贫资金与农业产业化龙头企业有机融合起来，既能带动农民增收，又能解决企业扩张所需的资金投入问题。采取“企业＋金融扶贫资金＋合作社＋农户”模式，把企业生产经营和农民直接参与结合起来，把生产链基本单元放到农村，建立稳定的生产基地，从而进一步壮大企业生产经营实力。二是建立现代企业制度。支持龙头企业完善法人治理结构，建立现代企业制度，做到产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学，要充分发挥市场在企业资源配置中的决定性作用，不断健全企业经营体制和内在运营机制。三是创建开放发展格局。支持龙头企业实行招商引资，推进与东部优势企业合作，引进发达地区同质企业进入龙头企业的生产经营环节，扩大龙头企业的规模和经营能力。四是扩大龙头企业的融资能力。支持龙头企业通过发行企业债券间接融资，通过上市直接融资。五是加强品牌建设，提升企业产品市场影响力。积极支持龙头企业申报和推介驰名、著名商标、名牌产品及“三品一标”产品。

延链补链，完善壮大产业化集群机体。一是通过科学论证，进一步细化明晰产业化集群相关配套生产的环节，孵化开放式链条企业，补齐短板，延长链条，实施“壮骨健体”工程。认真分析集群龙头企业上游、中游、下游涉及的环节生产，培育创办开放式链条企业，使其生产的产品在满足本集群龙头企业需要的基础上，为外在市场需求提供有效支撑。二是通过科技创新，提升集群全产业链企业生产经营能力，从而发展壮大产业化集群。三是加强体制机制创新，提高市场化、开放式发展能力，拓展更大发展空间，建立各个环节企业之间的配套联动体系。四是通过配套服务体系建设，建立新型经营服务组织，从而促进龙头企业与链条企业之间、各个链条企业之间的有机链接，形成利益共享和风险共担的经营耦合体。

完善利益联结机制，带动农户增收致富。一是大力发展订单农业。引导企业在平等互利的基础上，与农户、农民专业合作社签订农产品购销合同，协商合理的收购价格，确定合同收购底价，形成稳定的购销关系。二是培育发展农民专业合作社。围绕延伸龙头企业生产链条，积极发展农民专业合作社，解决大市场与小生产的矛盾。三是开展社会化服务。充分发挥龙头企业在构建新型农业社会化服务体系中的重要作用，支持龙头企业围绕产前、产中、产后各环节，为基地农户积极开展农资供应、农机作业、技术指导、疫病防治、市场信息、产品营销等各类服务。

立足优势产业基础，推进产业区域化布局，形成各具特色的产业板块。一是着力打造特色产业板块。每个县（区）要突出自身特色和优势，抓住1～2个产业进行重点突破，大力发展特色经济作物。引导林产品、果蔬等龙头企业建立特色农产品生产基地。二是大力发展优质专用粮食生产。各地针对粮食产业，要着力构建粮食增产增效的长效机制，大力发展优质专用粮食生产，将商丘市建设成为重要的优质粮食生产加工基地。同时，引导面粉加工龙头企业参与高标准粮田、千亿斤粮食项目建设，形成“企业＋基地”模式，建立企业所需的原料生产基地。三是大力发展优质畜产品生产。各地针对畜牧产业，要大力发展优质生猪、牛羊、家禽养殖及黄河故道为中心的奶牛养殖，将商丘市建设成为重要的优质畜产品生产加工基地。同时，鼓励畜牧业龙头企业在尊重农户自主自愿前提下，通过土地租赁、土地承包经营权入股和组建土地合作社等形式，发展集中连片的畜产品养殖基地。

强化扶持引导，推动30个农业产业化重点项目有序落地。农业产业化龙头企业是否能发展壮大，企业是否新上项目是关键。各县（区）要积极帮助龙头企业解决困难和问题，推动30个农业产业化重点项目有序落地。

落实惠农政策，整合涉农资金，精准输送产业“血液”

资金是产业发展的“血液”。没有资金保障，产业发展就会落空。资金是产业发展的基本要素，因此要立足实际，充分发挥政策在扶贫开发工作中的支持和引导作用，多方破解资金难题，为产业发展注入强劲动力。

强化财政支撑。政策是欠发达地区加快发展和扶贫对象脱贫致富的重要保障。坚持一项产业一套扶持政策、一个牵头单位、一笔专项资金推进机制，出台落实加快推进现代农业发展、强化精准扶贫打赢脱贫攻坚战的实施意见等一系列精准扶贫配套扶持政策文件，集中财力对设施农业、名优品牌创建、新品种引进、标准化生产和乡村旅游产业等方面给予资金支持，集中投向扶贫产业。

建立金融扶贫引导机制。引导金融资源向贫困地区倾斜，通过开展农业风险补偿贷款等形式加大对贫困户的信贷支持，推动小额信用贷款向贫困户倾斜，简化扶贫贷款手续，为贫困户提供免抵押、免担保的小额信贷，着力解决贫困户发展资金紧缺难题。

动员社会力量参与。发动宣传力量，发扬乐善好施精神，将贫困村、贫困户的需求信息与社会各界的扶贫资源、帮扶意愿进行有效对接、互联互通，动员社会乡贤、能人志士等社会力量，带着真情实感、用担当精神真抓实干，真金白银参与扶贫开发。

盘活资产资源。积极探索农村土地承包经营权、村民住房财产权、集体建设用地使用权、林权等抵押担保形式，提高农村资源资产市场化程度，有效盘活存量资源，不断推动农村资源向股权、资金向股金、农民向股民转变。

创新扶贫模式，提高扶贫实效，精准发力脱贫攻坚

各地区因地制宜、因业施策，抓好产业扶贫路径设计，每一个产业都有一套精准“施工方案”和“作战路线图”。

直接帮扶模式。对有劳动力、有能力、有土地，但是缺资金、缺技术的贫困对象发展脱贫产业的，给予一定额度资金帮扶，具体额度和方式由各县根据实际情况确定。落实创业担保贷款政策，对符合条件的返乡创业人员，可按规定给予创业担保贷款，财政部门按规定安排贷款贴息所需资金。

托管帮扶模式。对无劳动能力或劳动力不足、无法转移就业的贫困户，可采取经营性托管、承包式托管、租赁式托管等方式，将土地等生产要素托管给种养大户、农民专业合作社、家庭农场等经营主体，实行统一开发、统一管理、统一经营、统一核算，项目收益按比例分成。

合作帮扶模式。支持以贫困村为单位组建专业合作社，可将贫困户享受的到户增收补贴、小额贷款等资金进社入股分红。

社会帮扶模式。鼓励和支持企事业单位、社会组织和个人等社会力量，与贫困村合作发展产业，采取“单位+农户”、吸纳贫困人口就业、订购农产品、提供技术培训、贷款担保等多种形式带动贫困户增收。

股份帮扶模式。鼓励探索将脱贫对象的土地、林地和水面等生产要素折价入股，或将参与股份合作的建档立卡贫困户给予项目资金补助，补助资金以现金入股，由农业企业、农民专业合作社、家庭农场统一管理和生产经营，结成联股、联利的共同体，实现股份到户、利益到户。

劳务输出帮扶模式。对适合外出务工的农民进行技术培训，由政府提供学费，学习各种专业技术，学校和企业结合，建立企业劳务人才输出基地，提供就业机会，增加贫困户的收入。

代种代养帮扶模式。对采用借母还犊、寄养付酬、反租倒包等模式带动贫困户的企业和专业大户，在品种引进和改良、标准化养殖场建设等方面给予项目支持。

土地流转模式。采用出租、托管、入股、互换土地等土地流转方式将贫困村和贫困户土地流转到龙头企业、家庭农场、农民合作社、种养大户、创业能人手中，发展产业生产。农民不仅可以获取租金和分红，还可就地就近就业，获得工资、分红收入，有效实现脱贫。

搭建扶持平台，引领产业扶贫，精准助推扩面增效

搭建融资平台。支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点。从省财政支持建立农业信贷担保体系资金中，安排一定比例设立专项基金，支持重点扶持脱贫产业发展。鼓励和引导各类金融机构提供“助农贷”“助保贷”等信贷新产品，以及“风险补偿基金+经营主体+银行”“担保基金+脱贫互助社+银行”“产业脱贫担保贷款”等融资业务。

搭建服务平台。支持贫困县组建脱贫技术服务团，每个贫困村至少有一名专家、一名驻村干部、一个帮扶单位提供技术支撑、指导产业发展等，定期为每个贫困村开展技术培训，每个发展产业的贫困户每年至少接受一次技术培训。推行“科研实验基地+区域示范基地+基层推广服务体系+农户”的链条式农技推广服务新模式，定期组织科技人员对贫困村开展农技推广和技术服务。

搭建营销平台。支持商业服务网点、农资交易配送网点、农畜产品交易网点建设，大力发展农超对接、直销直供、连锁经营等新型流通业态，支持贫困地区与大型超市和城市社区合作，拓展生鲜农产品、特色产品“农超对接”“基地+社区直供”等多种形式，实现贫困地区优质农产品与城镇消费群体对接。

搭建项目平台。指导贫困县编制产业扶持脱贫规划，建立产业扶持脱贫项目库，按年度动态调整，滚动实施。根据贫困原因和产业需求，逐步确定贫困户产业扶持脱贫项目，建立产业精准脱贫工作台账，落实帮扶责任人、扶持基金、扶持项目和工作进度。对列入省级以上产业脱贫示范项目的，省财政给予适当补助。