户籍制度演变与城乡劳动力的流动

2018-01-23黄可人

农业经济 2018年1期

◎黄可人

一、引言

农村劳动力向城市转移是当代中国最重要的经济社会现象。每年农历新年前后，都会再现大规模的农民工回乡和返城景象，中国当前农村劳动力在城乡之间的流动不仅在经济方面，同时也在社会层面产生了深刻的影响。中国当前的农村劳动力向城市流动是由于城乡之间的收入差距所触动的。在城乡二元经济结构中，农村存在大量过剩的劳动力，农村人口所能获得的生存工资远低于城镇生产部门的生产工资，在显著的收入差距之下，引致农村劳动力向城镇地区流动或迁移。在中国，长期以来劳动力流动深受户籍制度的制约。在户籍制度的形成或演变过程中，农村劳动力向城镇转移由最初的严禁流动到逐渐放开经历了较长的时间。本文将在对我国户籍制度的演变过程进行追溯的同时，进一步分析户籍制度强化了城乡相对分离的二元经济结构以及劳动力市场的城乡分割状态，以及劳动力市场的分割对劳动力的乡城流动产生的影响，最后对当前户籍制度改革如何有效促进农村劳动力的乡城流动以及常住城市农民工市民化进行探讨，以期从我国自建国以后户籍制度的演变过程中揭示其对劳动力在乡城之间的流动迁移所产生的深刻影响。

二、工业化、户籍制度与城乡二元结构的形成

新中国建立后，为了便于对居民基本状况进行登记与管理，开始在全国范围内逐步建立和实施户籍制度。经过几十年的发展演变，户籍制度已经从最初的人口管理、提供人口统计资料以及维护社会治安的职能衍生并承载了包含升学就业、福利保障等一系列隐形职能，而且在城乡之间存在巨大鸿沟的制度体系。户籍制度的实行，以及在长期演变过程中推行的与之配套的具有歧视性的劳动就业制度、基本消费品供给的票证制度、城市偏向的社会保障制度和排他性的城市社会福利体制等，在城市和农村之间构筑了一道壁垒，阻碍劳动力在乡城的不同部门间、地域间和所有制之间的自由流动。

我国户籍制度首先在城市确立，之后向农村地区推广并形成覆盖全国的制度体系。作为发展中国家，中国存在典型的二元经济结构，城乡之间的差距明显。在新中国建立之初，对于人口的自由流动未施加任何约束，从经济规律来看，作为生产要素的劳动力的空间流动自然表现为从经济落后的农村地区流入经济状况相对较好的城镇地区。与此同时，经过多年的抗日战争以及国共内战，到1949年新中国建立之时，农村的生产基本处于停滞状态，大量农村民众在战乱中流离失所、四处逃荒，在城市聚集了大量的无业或失业人口，城市秩序混乱，给社会的稳定发展带来了诸多隐患。对于新建立的人民政府而言，其政治工作重心由农村向城市转移，工作重点转变为快速恢复城市正常的公共秩序、控制、消灭残余敌对势力，因此亟需对城市居民登记和管理进行规范和强化。公安部于1950年公布的《关于特种人口管理的暂行办法（草案）》，对城镇特定人群进行户口的登记和管理，开启了新中国户籍制度的发展进程。

对于新政府而言，恢复生产、重整和发展经济是执政之后的重要任务。受到苏联建设社会主义经验的影响，中央政府将发展重工业作为经济发展的重点，推行重化工业优先发展和经济上的“赶超”战略。然而，重工业具有资本密集的特征，在其发展过程中需要投入大量资本、对劳动力的吸纳能力不强。为了向重工业发展积累资本，中央政府采取内向型资本积累方式，通过对农产品实行“剪刀差”方法将包含于农业内部的利润转移到城镇的工业部门，导致经济体制的扭曲，资本大规模从农业向工业转移，抑制了农业的发展。城乡之间的发展差距不断拉大，城乡二元经济结构特征更加凸显。另一方面，农业发展滞后、农业存在的大量过剩人口在城乡经济差距的引导下流向城镇，但是城镇重工业部门发展对农村过剩劳动力的吸纳能力有限，劳动力流入必然会给城镇居民就业带来冲击。为了保障城市居民充分就业以及其他福利的对外溢出，需要实施严格限制农业劳动力流入城市的法律法规。回顾我国户籍制度的形成和发展过程，从城市户籍登记和管理制度的建立，到1958年全国人大发布《中华人民共和国户口登记条例》，以国家法律的形式确定在全国城乡统一实行户籍管理制度并维系至今。户籍制度的建立和维系，为城乡二元经济社会结构的形成和固化提供了制度性的保障。户籍制度中，延续至今的“农业户口”和“非农户口”户籍属性的划分，在户口上附加了教育、医疗卫生、社会保障等几乎所有公民利益密切相关的城乡差异。两类户口衍生出具有不同等级的社会身份，城乡之间因为不同的户籍属性在经济基础上，政治、文化呈现出全面不平等，构筑并不断拉大二元社会结构下城市市民的“一等公民”与农业人口的“二等公民”的社会地位，制约了我国城镇化进程的推进以及城乡二元经济的融合。

三、劳动力市场分割背景下的乡城劳动力迁移

我国工业化进程的推进与户籍制度的建立，资本流向以及政府政策的城市化偏向，不断强化城乡之间发展的不平衡程度，城乡经济结构的二元化特征日益突出。户籍制度和城乡二元结构促使劳动力市场在城镇和农村地区出现了相应的分化，呈现出城乡分割的市场结构特征，深刻影响了劳动力资源的配置。

我国城乡劳动力市场分割主要体现为制度性分割。在建国后一直到1958年户籍制度初建阶段，户口登记和管理制度的建立，其目的更多在于提供相关的人口资料，维护正常的社会秩序，控制、消灭残余敌对势力。在与户籍相关的法律法规及政府发布的文件的条文中，尽管对盲目流向城市的农民采取了一定的控制和限制，但是在方式上主要采取说服劝阻方式，劝说和鼓励他们回归农村从事农业生产，农村政府部门同时动员当地居民安于农业生产，不要盲目进城。在1954年制定的《中华人民共和国宪法》作为国家的根本法，明确赋予公民享有自由流动和迁徙的权利。户籍制度在形成阶段，从最初的针对少数人群（反革命分子或可疑人员）波及到全体居民，户籍登记和管理则是从城镇地区拓展到农村地区，在该阶段，劳动力在城乡之间的自由流动和迁徙受到一定的约束，但是劳动力市场并未呈现城乡之间的分化对立。据统计，1949年至1953年间，由于农村人口流入城市，我国城镇人口从建国时的5765万上升至7725万人，同期的城镇人口占全国总人口的比例从10.6%上升到13.3%。在第一个五年计划期间，从农村自由流向城市的人口也达到了两千多万，人口大量流入城市给城市经济和社会发展带来了诸多压力。1958年大跃进和人民公社运动的开展，产业布局的城市偏向以及重工业优先发展战略的施行，政府提取农业剩余积累作为工业发展所需资本，造成了城乡差距不断扩大，二元结构特征明显，加之城市重工业发展具有的“资本排斥劳动”特征，缺乏创造就业岗位的动力，因此户籍制度不断强化控制农村人口向城镇地区的流动与迁徙。在新修订的宪法中，取消了公民具有自由迁徙权利的条文。文化大革命的10年间，户籍制度承袭以往框架，但是户籍登记和管理工作受政治运动冲击基本处于瘫痪状态，对乡城之间人口流动的限制性有所弱化，部分农村居民流入城市，但此时人口的流动主要以城镇流向农村为主，通过知识青年“上山下乡”、知识分子和机关干部下放等与经济社会正常发展逆向而行的途径实现。审视这些非正常有悖于经济发展规律的乡城之间人口的逆向流动，其背后所蕴含的恰恰是我国的片面强调重工业化战略，户籍类别和城乡“二元”关系逐步走向严重的对立而新政府治理失效的事实。

1978年实行改革开放政策后，在经济快速发展同时，逐步放松了人口在城乡之间的流动限制。然而长期以来户籍制度的存在，在城镇和农村居民之间形成了一种身份的确认制度。这种身份标志仍然在影响农村人口向城镇流动和迁徙，劳动力城乡之间的市场分割并未因经济发展而出现弥合，劳动力市场的分割依旧制约着农村人口流入城镇地区。对于那些流入城市的农村劳动力，也要承受劳动力市场分割所带来的诸多不平等。与改革开放前劳动力市场所呈现的城镇与农村之间的分割对立特征不同，改革开放后劳动力市场分割更突出体现为农村劳动力（农民工）流入城镇后形成的劳动力市场与城镇户籍人口劳动力市场同时并存的现象。改革开放后，对农村人口流向城镇的约束逐步放松，1994年分税制改革的实施，进一步推动农业和农村劳动力向城镇和工业部门转移。与此同时，经济的市场化转换激发了长期被压抑的经济活力，所有制也由过去单一的公有制向多种所有制经济转变，多种所有制经济的发展以及劳动密集型企业的大量涌现，创造了大量的就业岗位，吸引农村过剩劳动力向城镇转移，但是，户籍制度产生的障碍性因素在城市流动人口与城市户籍人口之间构筑了新的屏障。流入城镇的农村劳动力在就业机会、薪酬待遇、医疗与社会保障与具有城市户籍的劳动者之间存在明显的区别。户籍制度对城市劳动力就业起到了一定保护作用，对农村劳动力则具有排斥作用。由于农业户口的身份标记，流入城镇的农业户籍人口不能获得与城镇户籍人口平等的就业机会和岗位，同工不同酬，难以享受城市的医疗、教育等公共服务，城镇社会保障体系也未能覆盖这一群体。在城镇内部，流入城镇的农业户籍劳动力与城镇户籍就业者之间形成次一级分割的劳动力市场，农业户籍劳动者即使迁入城市，也难以完全融入城镇劳动力市场。劳动力市场的分割状态形成的无形屏障，阻碍了城乡劳动力的有效转移，制约了农村和农业的发展，对中国当前的二元经济向一元化转换带来不利影响。

四、户籍制度改革与乡城劳动力市场的融合

改革开放以后，农村家庭联产承包责任制的推行激发了农民的生产积极性，劳动生产率水平不断提升。与此同时，城市经济也由于多种所有制企业特别是私营企业与外资企业的大量涌现焕发新的活力。农村的发展释放出的过剩劳动力增加，而城市经济的发展亟需注入劳动力，客观上要求作为生产要素的劳动力通过乡城流动实现最佳配置。公众对业已形成的户籍制度在制约和限制劳动力流动等方面存在的问题进行改革的呼声渐长。

从城乡劳动力流动以及户籍制度所造成的城乡居民权益不平等现状来看，户籍制度改革重点在于突破和弥合劳动力市场的分割状态。在户籍制度的影响下，建立在“农业户口”与“非农业户口”户籍属性和身份标识基础上的城镇劳动力市场与农村劳动力市场的割裂对立，农村过剩劳动力不能有效转移到城镇工业企业，在流入城镇后，由于“农业户口”的户籍属性，在劳动力市场求职过程中，容易遭受户籍歧视。20世纪80年代初期，在城乡经济发展差距持续扩大的同时，大批农村劳动力流入城市就业或经商，政府遵循经济规律，着手开展户籍登记和管理的改革问题，国务院在1984年发布《关于农民进集镇落户问题的通知》，规定凡申请到集镇务工、经商和经营服务业的农民及其家属，有经营能力，并在城镇有固定住所，或在乡镇企事业单位长期务工的情况下，可在城镇登记成为常住户口。公安部等政府机构就开始对劳动力在城乡间流动以及户籍属性进行转化调整，放松对农民迁移的限制，同时对与户籍联系紧密的资源配置和劳动者权益进行调整。

城乡劳动力市场融合的最终目标是促成对立分割的城镇和农村劳动力市场向一体化迈进。在城镇和农村分割的劳动力市场中，市场的融合意味着由于户籍造成的流动约束以及由农村的农业户口和城镇的非农业户口的户籍属性所导致的不平等完全消除，所有居民不因为家庭出身、户籍属性都能获得公平的发展机会、享受同样的社会保障和社会福利。户籍制度理应回归人口登记管理功能，户籍不应成为农业劳动力流入城镇的屏障。目前在浙江、河南、黑龙江和河北等省份的户籍制度改革中，取消了农业户口与非农户口户籍属性的划分，统一更改为居民户口并建立城乡统一的户口登记制度，但是对城乡户籍制度所衍生出的城乡不平等的教育、医疗卫生等公共资源的公平配置仍然有待进一步的改革。国务院2014年发布《进一步推进户籍制度改革的意见》，要求户籍制度改革需要与统一城乡户口登记制度以及与之相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。对于城镇内部由于流入就业的农业户籍劳动力与城镇户籍劳动力所形成的次一级的分割的劳动力市场，市场融合亟需消除户籍属性带来的职业歧视、就业歧视以及工资歧视，对农业户籍流入城镇的农业转移人口及其他常住人口，切实保障其合法权益，将进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系，采取多种方式保障农业转移人口基本住房需求。同时扩大基本公共服务覆盖面，将农业转移人口及其他常住人口纳入各级政府部门的教育发展规划和财政保障范畴以及医疗卫生服务体系，切实保障农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利以及城镇内部提供基本医疗卫生服务；为农业转移人口及其他常住人口提供职业技能培训服务促进农村转移劳动力在城镇内部的就业以及创业扶持；构建涵盖农业转移人口及其他常住人口的城镇社保体系，整合城乡居民基本医疗保险制度，加快实施统一的城乡医疗救助制度；户籍制度改革在于弥合当前劳动力市场的分割状态，促进劳动力在乡城间的自由流动，同时防止由于劳动力市场分割所带来的不平等的代际传承。