失地农民多元风险行动与社会治理精细化研究★

◎冯晓平

一、既有研究及问题的提出

失地农民因失地面临的风险是多方面的，学界对该问题的分析主要有三种视角，首先是社会结构的视角，此视角认为我国长期存在的城乡二元社会结构导致了农民失地后无法就业和获得保障的风险现状；其次是社会政策和社会制度的视角，该视角非常重视分析国家和政府的作为，认为失地农民风险问题产生于国家相关的制度和政策的不完善；第三种是不同主体博弈的视角，该视角认为在多主体的征地利益博弈中，失地农民由于在组织、信息、技术等资源上的弱势地位而成为最大的风险承担者［1］。

以上研究存在两方面的问题，首先，对失地农民主体行动的关注较少，其主体性在这些研究中被抹杀了；其次，现有研究缺乏对失地农民群体内部行动差异性的研究，即使是多主体博弈视角的研究较多地关注了失地农民的行动，但仍把失地农民作为一个利益整体，考察其与相关利益主体之间的博弈状况，并没有深入到失地农民群体内部、细分其行动的类型，这明显不符合现实，征地后农民表现出多元差异化的行动且这种行动中往往暗含着风险的可能，现有研究中缺乏对失地农民多元差异性风险行动的考察，将导致对这些风险的社会治理策略缺乏针对性。

二、理论基础

风险意味着某种可能的威胁，现代社会中风险越来越多的表现出不断新发性和建构性，对此，卢曼的自我再生系统理论曾指出：社会作为一个系统分化为各种功能系统，这个过程就是社会系统持续地创造其自身并循环建构的过程，风险也在这种自生系统中被不断地创造出来；道格拉斯也指出：虽然风险在本质上具有一定的客观依据，但却是社会的产物，是集体文化的建构物［2］；罗杰·E·卡斯帕森也认为灾难事件与心理、社会、制度和文化状态相互作用，反过来行动上的反应也会造成新的社会或经济后果，这些后果远远超出了对人类健康或环境的直接伤害，导致更重要的间接影响［3］，这给予我们两个提示：首先，风险是持续再生地，我们对社会风险的治理就不能寄希望于通过事前一次性的政策投入来解决所有问题，而是要针对风险的不断新发性，持续进行政策上的跟进；其次，风险的状况与人们的主体应对高度相关，所以应研究多种风险行动的具体类型并根据引发不同风险的内在原因制定差异性的对策，以此来更好地应对各种社会风险并有效避免风险的扩大和延伸。

对多样风险的应对，社会治理精细化提供了一条有效的理论路径。随着我国社会结构不断分化，社会利益需求多样化，主体性诉求不断凸显，传统粗放式、经验化的社会管理已经无法满足时代需求，而社会治理精细化就是要根据社会差异化、多元化、复杂化的趋势特点，社会治理主体通过专业化、多样化的治理方式，标准化和科学化的手段，实现社会治理理念、制度、手段和技术的精细化，从而使社会治理能够根据不同群体的需要，有针对性的推进，避免粗放管理存在的治理盲点和真空，实现社会治理的优质化［4］。在风险社会中，社会治理的精细化就是对显在和潜在的社会风险的精细化治理，要求其依据社会风险的具体类型和成因做出针对性的反应，以回应社会多元诉求，其实现路径应着力于三个步骤，首先是社会风险的精细化定位，即社会风险究竟包括哪些具体的类型；其次是对社会风险的精细化研判，即引发各种社会风险产生的真正原因是什么；再次是对社会风险的精细化调控，即对风险做出多样化的应对，以有效的弱化风险和转移风险。

三、定位：失地农民风险行动的类型

本研究以河南省W村 为例进行失地农民行动类型的划分，征地前该村60%以上的居民仍然以农业生产为主要生活来源，人均年收入1500元左右，人均拥有土地八分多。从2005年开始，该村庄的土地被大量征用，征地补偿方式为一次性货币补偿，且没有统一安置，村民全部自谋生路，这为村民展开多样化的主体行动提供了空间。

（一）暴力反抗型行动

征地是村庄资源集中爆发的时期，围绕土地及相关资源的分配，不同利益主体之间发生纠纷就难以避免，面对纠纷，一些村民会选择相对激进的方式表达诉求，这些表达方式常常超出法律规定的范围之外，体现出一定的非理性成分，具体表现为堵路、集体对抗、围攻政府官员等暴力反抗型行动。W村在征地过程中曾经发生过多次暴力反抗事件，最严重的一次“（征地方和村民）僵持了两天，没谈下，他们还是要征地，把地里苗子都碾了……大家把拖拉机、马车堵在政府门口讨说法……”（当地村民对暴力反抗事件的回忆）。暴力反抗行动虽是一种民意的表达，但对社会稳定和秩序的破坏作用是显而易见的，不但会干扰当地社会秩序的良性运行，还会恶化地方官民关系。

（二）创新或越轨型行动

中国人的社会关系结构本来就是功利取向的［5］，这种功利性的社会关系在征地时就成了一种可加利用的资本，如该村村长利用征地过程中与开发商、地方政府创建的关系获得了征地后建筑工地上水泥和沙子的专供权，一跃成为该村征地后最大的私营业主，家庭年收入超过百万，可见，该村长通过创新社会关系达到了在征地过程中获益的目的。那些不具备可置换资本的失地农民如果想要在征地中获益倾向于采取越轨行动，典型的如骗低保、越级上访、“种房子”要补偿等，在现有制度供给不足、特别是在正式的制度安排不能提供生存和发展的路径时，这些行动可使农民获得一定的额外收益。失地农民的创新和越轨行动在一定程度上弱化了现有相关制度的效力，使得这些制度规范逐步丧失对社会成员的约束力，国家利益和国家政策的执行能力也在此过程中受到损害。

（三）隐退型行动

对W村的调查显示，面对征地纠纷时，18.7%的受访者会不了了之，17.7%的受访者只是私下里抱怨几句了事，这种应对方式也是目前我国失地农民在面对失地风险时的一种典型选择，是一种隐退型行动，斯科特定义的风险厌恶者的东南亚小农、韦伯提出的“传统主义者”小农以及黄宗智的“内卷化”农业活动都指出了农民的这种隐退主义倾向，具有这种倾向的农民不求获得最多，只求损失最少，对他们来说，安于现状被认为是风险最小的应对方式。调查中遇到的大多数失地农民都表达了他们的迷茫，不知道干什么，只能待业在家。这些消极待业的失地农民中有相当一部分正处于青壮年，他们待业在家是对人力资源的巨大浪费，也易引发诸多家庭和社会矛盾，同时，仅靠微薄土地补偿金生活的失地失业农民抵御教育和医疗等风险的能力也十分脆弱，生活具有极大的风险性。

（四）仪式型行动

仪式型行动指的是偏离或脱离某种职位的具体目标而进行的重复性的、程式化的行动。W村村干部群体在履行岗位职责中的仪式性特征非常明显，当前W村在职的村干部均是在征地前后上任的，这一特殊历史时期上任的村干部，在其竞选之初就带有超出职位之外的其他目标，如通过竞选村干部在征地过程中占据更多信息和关系优势，从而为自身的发展提供便利，这显然偏离了村干部职位原有的目标，如W村村长家中经营着当地最大的砂石厂，平时将主要精力放在生意上，对村庄事务关心很少，在被问及征地后作为村干部的主要工作内容时，他表示“叫我去开会，我就去开会；让我发通知，我就发通知，平时就是忙自家的事儿”。作为基层民主选举出的征地后村干部承载着村民发家致富、村庄发展的重任，而W村村干部在其位不谋其职，导致征地后W村村庄事务长期处于瘫痪状态，相应的服务体系欠缺，村内基础设施十分落后，基本不能提供切实的居民服务。

四、研判：失地农民风险行动的动因

（一）整体层面上的研判

从整体层面上研判失地农民风险行动的动因，可以发现：我国土地征用制度在征用、赔偿和安置的设计中仍然相对同质，缺乏对不同种类村庄差异性的认识，首先从是否征用的问题上来看，是否具有城市化的潜质并具备城市化的条件应该成为是否进行土地征用的重要判别标准，如W村征地前本为高度农业化的村庄，村内60%以上的农民务农，自身及周边非农化程度并不高，固并不适宜强行纳入城市化轨道。其次在赔偿标准问题上，农业化程度较高的社区和非农化程度较高的社区在对土地的依赖程度上大为不同，在以农为主的社区中，土地对农民来说发挥着经济、保障、养老等多项社会功能，如若征地，需要更多的补偿和替代性制度的出台，而我国土地征用补偿考虑较多的因素是地段，对土地之于村民的实际意义和价值较少涉及。再次从安置方式上来看，当前我国土地征用基本上不再统一安置工作，而是鼓励农民积极自谋生路，但在一些以农为主的地区，当地非农就业机会本就十分缺乏，能够提供给失地农民的机会就少之又少，在W村，很多农民在征地后都试图外出找过工作，但大部分都因受挫或找不到好的工作而退回到家中。

（二）个体层面上的研判

1. 发展目标缺乏是引发失地农民风险行动的一大动因

目标是个体所希望达到的未来状态，对个体当前的行动具有引导和激发作用，失去目标会导致个体在行动上陷入隐退或仪式化的状况。我国早期的征地法律法规对农民失地后的出路有较为明确的提法：招工安置，即农民被征地后进入工厂、成为产业工人，这种目标的设定有效解决了农民失地后的出路焦虑，因此失地农民表现出的征地不满也是较少的。然而，随着招工安置能力的下降，政府却未能找到较好的替代性目标，近年来相关文件中对农民失地后出路的表述也越来越含糊，土地征用法律法规中对农民离开土地后何去何从以及社会身份如何重新定位等涉及发展目标的方面，表述很少，这极易造成农民失地后的被动和茫然，使其表现出隐退或仪式型的行动，在一些因征地还建而一夜暴富的失地农民社区中，失去土地的农民终日无所事事，打牌、赌博、攀比性消费盛行，这也是另一种形式的因缺乏目标而出现的隐退型行动；仪式型行动更多地体现为担当某种职位者对其职位目标的回避或含混不清，如农村的村干部，征地后的村干部已转变成社区的管理者和引导者，肩负着为现代社区居民提供更为专业和系统服务的重要任务，这是对征地后村庄干部新的目标设定，原村干部如不能把握这种新目标，其行动必然会偏离职位目标，转而表现出不作为或以公谋私的行动。

2. 制度化手段缺乏是引发失地农民风险行动的又一动因

制度化手段是指现有制度体系提供的达成一定目标可供选择的方法和措施，如现有制度不能提供给个体实现目标的方法和措施，则会出现手段上的创新、越轨甚至是暴力式反抗行动。就失地农民群体来说，其相关的制度化手段缺乏主要体现在两个方面，首先是失地农民制度化的利益表达手段的缺乏，一些渠道并不畅通，如信访制度中信访的属地管理制度、信访的责任追究制度以及信访部门“转信不办信”的做法合力造成了这样一种事实：上级政府将民众提出的申诉转给案发地政府，有些上访被地方政府认为是对其构成了威胁，进而对上访者进行拦截、收买、欺骗、强制遣送等，下层利益诉求就无法通过正常的信访渠道得以向上传达，只能转而采取暴力反抗行动。其次是制度化的获益手段的缺乏，征地意味着土地及相关资源急速得到货币化的体现，村民面临着从未有过地巨大利益的诱惑，必然为争取利益而努力“奋斗”，而我国现有的征地制度安排比较简单，对很多相关利益的分配没有给出明确的办法，这就造就了一个灰色地带，为村民新创手段提供了可能的操作空间，另外，由于国家相关法律法规的不健全，对征地后可能出现的风险行动没有进行前置式的安排，失地农民在争取利益的过程中极易出现手段选择上的越轨。

五、调控：失地农民风险行动的精细化社会治理

积极回应失地农民的风险行动，根据其各自需求和特点进行相应的调控才是实践社会治理精细化的正确途径，对失地农民风险行动的精细化社会治理可从两个层面上来进行。

（一）整体层面的调控

以征地村庄作为一个整体进行调控，可在考虑村庄特殊性的前提下有效解决村庄面临的共性问题，具体做法有：征地前应对预征用土地的村庄和农民进行精细化评估，包括村庄位置、发展优势、资源状况、非农化潜力等，对于非农发展水平低且不具备非农化条件的村庄和地区，应慎重考虑土地征用，对于基于城市发展需要非征不可的村庄，应预先做好安置工作，特别是应优先进行就业安置，避免征地后出现大面积失业现象和生存型风险，考虑到非农化程度较低的村庄中，土地对农民的多重功能，应适当提高补偿标准和提供相应的制度配套，如构建完善的养老制度替代土地的养老功能、构建完善的农村最低保障制度替代土地的最终保障功能等。征地后要建立完善的农村社区组织和服务体系，为村庄提供更多的专业人员、加大公共物品投入，改善村中的基础设施。

（二）个体层面的调控

1.积极构建农民失地后的新目标。首先，对普通失地农民来说，应明确其发展的目标，特别是对分化程度不高的村庄农民而言，他们更需要一种对征地后目标的设定以寄托理想，在社会日益分化和利益诉求多元化的背景下，可尝试设定更为多元的目标，如进入现代农场做现代职业农民；其次，对征地后的干部群体，必须加强对其的岗位培训和教育，确立其新的岗位职责和目标，同时建立全面完善的岗位考核机制和评价系统，避免在职者操作中的仪式型行动。

2.疏通或丰富相关手段进行风险的调控。首先，对暴力反抗型行动可能引发的风险进行调控，要疏通失地农民表达利益诉求的渠道，如改变现有的利益表达渠道中的不合理设置，特别是要明确地方政府的权力范围，同时也可利用现代网络构建农民表意的渠道，在这方面政府要积极推行实名认证并加强对网络环境的监管。其次，对创新或越轨行为可能引发的风险进行调控，可丰富失地农民实现自身目标的制度化手段，做好“一控一拓”两方面的工作，其中“一控”指的是在相关法律的制订上应更为精确和细化，要进一步明确失地农民的权利和义务、个体可操作的空间和范围，对可能出现的越轨型行为也要进行预防式的控制；“一拓”指的是要拓展失地农民的知识和技能，可尝试在失地农民社区中引进专业社会组织，依据不同失地农民的差异化诉求定制专门的帮扶计划。

［1］冯晓平，江立华. 三种视角下的失地农民权益研究［J］.北京工业大学学报，2011，（4）：5-8.

［2］斯科特·拉什.风险社会与风险文化［J］.马克思主义与现实，2002，（4）：52-63.

［3］谢尔顿.克里姆斯基，多米尼克.戈尔丁编著，徐元玲等译. 风险的社会理论学说［M］. 北京：北京出版社，2005：174.

［4］周晓丽. 论社会治理精细化的逻辑及其实现［J］.理论月刊，2016，（9）：144-147.

［5］周建国. 紧缩圈层结构论—一项中国人际关系的结构和功能分析［J］. 社会科学研究，2002，（2）：98-102.