关于现阶段中国农村发展存在问题的思考★

◎王思博

农村经济社会发展是当前我国经济工作的重点，近年来国家层面提出了诸多农村政策尝试，例如“三权分置”、农业供给侧改革、精准扶贫等，经过陕西、甘肃、河南、河北等多地区调研发现，我国农村经济社会发展普遍存在“三类八项”问题，即民生类问题、生态类问题、乡村建设治理类问题。

一、中国农村现阶段存在主要现实问题

（一）民生类问题

1.农业三项补贴政策。2002年我国开始种粮补贴试点，到目前已经形成的较为完善的农业补贴体系，即农业“三项补贴”，包括农作物良种补贴、种粮农民直接补贴、农资综合补贴。但补贴制度尚未完善，存在数额小、发放形式单一等问题。朱信凯曾［1］表示，美国农民收入中40%来自政府补贴，中国补贴收入仅占农民收入的4%，农业补贴数额较小，加之农业补贴发放方式较为简单，根据陕西、甘肃、河南、河北等省份调研数据显示，现阶段主要依据农作物耕种面积发放，各地区补贴大概在90-100元/亩·年不等，部分地区存在农业补贴腐败现象，农业补贴难以对农业产业自发完善形成良性激励。农民的农业保险意识不强，部分地区乡、村政府利用财政资金隐瞒农民为其上缴农业保险，自然灾害一旦发生，损失相应赔偿金额被利益相关人非法取得，农民得不到相应赔偿，加之国际粮价波动较大、农业产业风险较大，农业的自发完善激励较弱。

2.扶贫与低保。扶贫与低保是辩证的统一整体，两者相互补充、相互完善，它们是共同保证农村长治久安的重要基础，同时是在人道层面对弱势群体关怀的具体体现。现阶段我国付扶贫与低保主要是通过转移支付、直接补贴等形式进行，这是“表面上”的扶贫，只适合一部分致贫群体利益，扶贫工作中混淆两个群体，会严重扭曲扶贫目的及扶贫效果。对于扶贫及扶贫群体的辨析应该分“鱼和渔”两个层次：“鱼”即指直接通过补贴形式进行扶贫层面，其主要针对没有劳动能力的农村群体，该群体主要包括符合要求的老年人、残疾人和未成年人。该群体特征是无劳动能力、无生活来源、无法定赡养扶养义务人或虽有法定赡养扶养义务人，但无赡养扶养能力的老年人、残疾人和未成年人等“五保户”；“渔”即指通过短期培训、小额贷款等激励措施，引导有能力无条件致贫群体进行有效率的生产劳动，充分发挥其自身的生产能力，激励其自发的脱贫过程。摩擦致贫群体主要包括有劳动能力但因家庭、自身、宗族、信仰等复杂因素，无法充分发挥其自身生产能力的致贫群体。例如，有患病亲人需要照料，只能在本村或离家较近地域工作，但无充分就业、生产机会的人群。脱贫不仅以家庭为单位，更应该具体到个人。现阶段我国扶贫误区在于只关注“鱼”，而忽视了“渔”，扶贫方法与重点过于单一，扶贫的目的不仅是让家庭能够达到温饱水平，更应该充分关注、发挥每个劳动力的生产潜力。

现阶段低保制度难以避免制度刚性与例外，同时在执行过程中存在腐败和违规现象，骗保现象大量存在，“不应保有保，应保无保”现象屡禁不止，据新华网报道河北省仅2016年就清退农村低保对象24.7万人。造成该现象有两个主要原因，其一为裙带关系，其二为制度的刚性，裙带关系案例无需过多阐释，调研过程中发现制度刚性造成“应保无保”的案例多种，用一则典型案例进行说明。河北邯郸市大名县龙王庙镇西范堤村某户为例，该户共4口人，两个中年夫妇和两个正在上学子女，丈夫工地出事故及妻子患病前，由于打工，家庭收入良好，家庭房屋建造较好，且子女教育方面选择交择校费去县城接受良好教育。2013年丈夫工地不慎坠落，2014年妻子又罹患甲状腺肿瘤，丈夫失智仅能自理，妻子基本无劳动能力，全家四口收入来源仅靠6亩花生地，政府未为该户落实低保。通过分析当地低保认定相关文件及询问相关当事人，该户未领到低保的主要原因是家庭住房条件超标、子女交择校费在县城接受教育，但经查明子女上学费用由父母姊妹承担、房屋是未发生事故前修建的，该家庭若想享受低保，必须将房屋拆掉并且让子女退学。现阶段低保认定制度，存在过多条条框框，过于僵硬，制度的刚性使部分突发事件致贫群体享受低保的成本过高。低保群体识别不应该设置过多的刚性条件，应将重心转移至贫困群体现期劳动、收入能力。

3.农村合作医疗及医疗救助。2002年10月，中国明确提出各级政府要积极引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。新农村合作医疗制度的实行效果显著，有效减少了农民因病致贫的现象。随着城市务工农民数量的增多，新农村合作医疗制度面临新的挑战。首先，新型农村合作医疗指定报销医院为本省、市、县定点医院，尚未形成针对外省务工人员突发疾病、事故等需要省外就医的具体条款。其次，新型农村合作医疗仅针对大病救助，对于减轻抵抗力低、年纪较大的易感人群的看病经济压力效果甚微。

（二）生态类问题

1.沼气池。我国农村沼气事业被大力推广于20 世纪80年代初［4］，调研发现，现阶段沼气池户均拥有率较低，沼气池废弃现象较为普遍，沼气池使用效率并不高。沼气难以推广、使用主要原因为：（1）沼气池前期投入较多，政府补贴较少。经调研发现，沼气池建造费用与配套进行“一池三改”所需要投资，共计7000元左右，每口沼气池中央预算内投资补贴仅1500-2000元，沼气池前期投入负担较重，村民积极性不高。（2）后期管理成本较高，废渣清理缺乏相应的技术支撑与培训。（3）沼气池相应配套设备检修缺失，相应零部件损坏后难以购买。沼气灶台相应零部件损害后难以购买，缺少对相应管道设施检修服务，制约沼气池的使用与普及。（4）沼气池建设使用分散，粪便原料无法及时供应，难以形成规模效益。

2. 农业水价综合性改革制度。目前我国农业水资源浪费、污染现象较为严重，水资源是农业生产中必不可少的资本之一，农业水价综合性改革目的在于缓解水资源紧缺现象，实现农村经济社会的可持续发展。2016年国务院颁布《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》，明确农业水价综合性改革目标、任务、意义。农业水价综合性改革目的在于通过价格机制，建立完善的水权交易市场，促进农业水资源的高效利用，改善农水领域浪费现象，最终达到生态和效益共赢的目的。现阶段调研发现，农业灌溉水源主要为地下水、河流湖泊、污水，农业用水成本来自电费，费用大约为25元/亩·次，水资源使用价格尚未形成有效可行的政策，多地区调研发现，河北、河南、陕西、甘肃等地尚未对水资源使用进行征费，仅甘肃张掖存在水权交易的雏形，农业水资源浪费现象较为常见。

（三）乡村建设、治理方类问题

1.美丽乡村建设。美丽乡村应该兼修两个层次，即村美、民富。美丽乡村、特色小镇建设水平地区差异较大。例如，江浙地区美丽乡村依附实体产业，内外兼修，实现“富民村美”的目标。而某些省份、地区，盲目跟风，美丽乡村建设外强中干，成为了官员宣传、炫耀政绩的工具，只有“美丽”外壳，缺乏富民的实质。以河北某县“美丽乡村”建设为例，该县为省级贫困县，区位优势差、自然禀赋欠佳、文化底蕴贫乏，不具备美丽乡村建设的条件，然而其投入大量资金建成十几个特色小镇，将本地区农村经济发展寄希望予乡村旅游，调研发现特色小镇即使在寒暑假期间，游客稀少，产业基础薄弱，吸引企业资金能力差，村民生活质量未得到根本性的改善。

2.返乡下乡人员创业。西奥多·W·舒尔茨在《改造传统农业》［2］强调人力资本投资是提高农业生产效率、保障农村可持续发展的关键。2016年国务院办公厅发布《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》，强调“三农工作”战略目标是“让农村成为引人入胜的天地、农业成为令人向往的产业、农民成为令人羡慕的职业”。陕西、河南、河北、甘肃等地调研发现，现阶段我国农村产业结构单一，以农业初级产品出售为主。人力资本结构严重失调，以老、弱、病、残为主，农业合作社的普及程度不高，多为自给自足的小农经济，农村经济社会发展缺乏对人力资本积累的内生动力。

3.承包土地调整制度僵化。土地是生产的必要资本，大卫·李嘉图［3］曾形象的描述“劳动是财富之父，土地是财富之母”，土地相关政策的制定、实施关系到农业生产者的切身利益，更关系到农村经济社会发展活力。20世纪80年代我国开始大范围推广家庭联产责任承包制，至今尚未进行新一轮的承包地调整，社会各界对承包地调整的周期、方法存在争议。河北邯郸市大名县、馆陶县调研数据显示，家庭人均耕地拥有量存在较大差异，0.5-2亩不等。人均拥有量较少的农户急切期待承包地调整，人均拥有量较大的农户希望承包地永远不调整。承包地调整相关政策制定、实施，面临的问题复杂而多面，兼顾公平、效率，实现帕累托最优是农村经济社会发展过程中亟待解决的关键问题。

二、关于中国农村发展存在问题的思考及破解路径

基于上述研究，针对中国农村经济社会发展过程中现存民生类、生态类、乡村建设、治理类三个类别亟待解决的问题，提出相应的思考及破解路径。

（一）民生类问题

1.创新农业补贴机制，完善农业补贴制度。合理农业补贴政策是激励农业产业自发完善的关键，提高农业生产利润能够有效激励农业生产环境、设施的自我完善，同时改善人力资本结构。激发农业补贴政策对农业生产的正向乘数扩大效应，应保持农业补贴政策连续性和稳定性，调整改进“黄箱”支持政策，逐步扩大“绿箱”支持政策实施规模和范围，提高农业补贴政策效能。第一，推行市场定价、价补分离政策。在使玉米价格反映市场供求关系的同时，综合考虑农民合理收益、财政承受能力、产业链协调发展等因素，建立玉米生产者补贴制度。政府相关部门农产品市场下滑时，应给予农业从业人员适度补贴，从而保障农业生产者利益。第二，应依据农作物产量进行补贴发放，制定合理的单位农产品补贴金额。同时设置累进补贴机制，建立新型农业经营主体专项补贴基金，从而激励农业规模化生产。第三，提高农民农业保险意识，普及农业保险政策，保证农民合法权益。第四，加强农业补贴资金的监管力度，防止腐败贪污。

2.厘清扶贫层次，保障低保认定公平。贫困问题专家阿马蒂亚森曾阐释，贫困是道德哲学范畴的问题，争议起源于功利主义，扶贫是社会稳定与繁荣的基石。辨析扶贫问题中“鱼”与“渔”两大群体，针对老、弱、病、残群体应基于人道主义，给予合理的转移支付；针对摩擦性贫困群体，应通过培训、完善本地区产业结构等方式，保障劳动力就业机会，充分发挥摩擦性失业人群的劳动能力。低保认定过程中应以申请低保对象的现期收入能力为准，适度放宽低保认定的刚性条款，对低保资格严格审查，对骗保现象进行追责，有效减少“不应保有保，应保无保”不公平现象，增强扶贫财政支出的使用效率。

3.尽快制定、完善省外农村合作医疗实施方案，针对特殊群体增强农村医疗合作与医疗救助扶持力度。推进农村合作医疗在全国范围形成合作机制，放宽新农村合作医疗定点医院范围，为外出务工人员提供必要的医疗保障。改变农村合作医疗报销制度“一刀切”的现状，针对不同群体，制定分层次医疗扶持政策，加强对老人、儿童、慢性病患者、残障人士等特殊群体的医疗扶持力度，有效控制因病致贫的现象发生。

（二）生态类问题

1.推广“一池三改”，加快沼气池公共服务建设。第一，加强沼气池最新技术推广，借助传统媒体和新媒体对沼气综合效益进行科普、宣传，加深村民对沼气池的科学认识。第二，政府部门应积极制定相应的惠农政策，严格落实“一池三改”等新技术改造的特惠贷款及相关补贴措施，减轻农户建设、改造沼气工程的资金短缺压力。第三，加快相关公共服务组织、建设，指导、服务村民对沼气池进行正确地使用与管理，保障使用安全。第四，创新沼气池多户联合使用模式，从而保障沼气池粪便原料供应，充分发挥沼气池使用的规模效益。

2.尽快制定农业水价综合改革试行方案，建立完善的水权交易市场。第一，制度层面，在国家农业水价综合改革的顶层设计基础上，立足于中国实际，结合经济运行基本理论和控制系统的优化原理深入分析农业水价形成机制，建立完备的水权交易市场。第二，硬件设施层面，加快农田水利公共设施建设，可采取先建后补、以奖代补以及村民自建等方式，提高对农户、村组集体、农民专业合作组织等新型农业经营主体对实施项目的积极性，同时亦可按规定采用政府和社会资本合作（PPP）模式开展农田水利基础设施建设，推广节水设施使用，提高农业用水效率。

（三）乡村建设、治理类问题

1.美丽乡村的推广与建设应该是渐进性的过程，我国尚处于探索阶段，不能急于求成。建设美丽乡村应因地制宜，秉承“村美、民富”的基本原则，缺一不可，美丽乡村建设的实质不仅在于改善村容村貌，根本目的在于发掘农村生产潜力，释放农村经济社会发展活力，从而带动农村产业结构升级，提升村民生活质量。美丽乡村的建设切忌“空壳化”、“概念化”，其重点不是丰富富裕阶级消费途径，而是为村民创造增加收入的有效路径，提高村民生活质量。应及时制止不适宜的美丽乡村建设，完善美丽乡村建设资质认定制度，保障广大农民的切身利益，确保农村经济社会健康、稳定发展。

2.营造良好的制度环境，加快农村产业结构优化、调整，增强返乡下乡人员创业内生动力。第一，加强农村通讯基础设施建设，普及“互联网+农业”营销方式的相关知识、技术，充分发挥互联网优势，搭建供需高效沟通平台，同时巩固“农超结合”、“农校结合”等营销模式，减少农产品市场信息不对称性，提高农产品市场要素配置效率。第二，推动P2P融资平台建设与推广，根据地方实际情况完善小额贷款制度建设，缩小农业信贷金缺口。第三，为下乡反乡创业人员提供必要的技能培训，在税收、补贴方面应给予一定的激励与支持。第四，推进农村产业建设，丰富农村产业结构，通过PPP等途径，完善公共设施服务建设。

3.创新承包耕地调整模式，合理配置土地资源。承包耕地调整应采用国家宏观规划为主，村民自治局部微调为辅的模式，有效弥补宏观规划存在的难度较大、成本较高、调整不及时等不足。尽快规范、完善村民自治承包地调整法规，对出生、死亡、外迁、分家等关系人口变动情况做出及时的调整，公平、合理分配土地资源，充分调动农村经济社会发展活力。

［1］朱信凯. 现代农业发展视野下的国家粮食安全战略［J］. 中国人大，2012，（15）：36-43.

［2］奥多·W·舒尔茨.改造传统农业［M］. 梁小民，译，北京：商务印书馆，1999年.

［3］李嘉图（D·Ricardo）.政治经济学及赋税原理［M］.商务印书馆，1962年.

［4］王效华，高树铭. 中国农村能源可持续发展：现状、挑战与对策［J］. 中国沼气，2003，（04）：41-43.