精准视阈下贵州省乡村旅游扶贫实践困境及长效机制优化探析

牟秋菊

（贵州理工学院 经济管理学院，贵州 贵阳 550004）

一、引言

乡村旅游扶贫，可以归属于产业扶贫的范畴，是倍受推崇的一种产业扶贫方式，已成为近十年来各地开发式扶贫的重要举措之一。其倍受青睐的原因，是因为其经济带动效应优于一般的单项产业扶贫，它可以整合农业种养产业、农业加工业、民间民族文化技艺等多种业态，带动农村剩余劳动力实现多种就业转换，因此其产业带动效应最大。但是，“乡村旅游扶贫”应区别于“旅游开发”，旅游开发主要依靠市场机制运作，强调经济效率原则，而扶贫的目标定位是贫困人口的脱贫和发展，强调社会效率原则，所以贫困人口如何在旅游产业发展中获益和增加发展机会，应该是乡村旅游扶贫关注的核心问题[1]。乡村旅游扶贫实践中如何有效衔接好市场效益与扶贫效益，衔接好政府、市场、贫困户三者的关系，提升贫困人口发展意愿和能力，实现精准脱贫目标，值得探索。笔者基于对贵州乡村旅游扶贫实践的调研及关注，分析、总结了目前乡村旅游扶贫中面临的主要困境，并提出了进一步优化乡村旅游扶贫长效机制的思路。

二、贵州省乡村旅游扶贫现状

贵州乡村旅游资源大多分布在贫困地区、民族地区、革命老区。近年来贵州省坚持把扶贫开发作为全省“第一民生工程”，重视将扶贫开发与旅游业融合发展，坚持把文化旅游业作为全省“五张名片”之一，把乡村旅游作为守底线、走新路、奔小康的具体实践，作为实施大扶贫战略补足“短板”的重要举措，不断加大乡村旅游扶贫的发展力度，积极探索乡村旅游扶贫新思路。“十二五”时期，贵州省探索出了部分“旅游+扶贫”的典型做法，带动64.7万人脱贫，总结了不少有益经验，形成了多个可复制可推广的特色路径，如“花茂路径”、“杉坪路径”、“梵净山路径”、“娘娘山路径”、“西江路径”、“好花红路径”等。还创建了一批休闲农业和乡村旅游扶贫示范乡村、示范点。目前，全省开展乡村旅游的自然村寨突破3000个。2016年贵州省乡村旅游总投资达54.13亿元，乡村旅游接待游客2.19亿人次，占全省接待游客的45.4%，乡村旅游总收入872.92亿元，占全省旅游总收入的24.1%，全省已建设了131个乡村旅游扶贫示范区（村）、共覆盖1417个贫困村，带动29.4万建档立卡贫困人口就业增收脱贫。

2014年起乡村旅游扶贫就已列入全国十项精准扶贫工程，实践证明，乡村旅游发展正成为减贫的重要途径，但是随着乡村旅游扶贫的进一步推进，各地也凸现出一些新的问题，面临着一些现实的困境，如偏离扶贫目标群体、同质化竞争严重、政府过度主导、市场作用乏力、贫困人口受益不足、各方利益联结机制薄弱等，导致旅游发展成果不能更好的惠及贫困人口，制约着乡村旅游扶贫的健康持续发展。

三、精准视阈下贵州省乡村旅游扶贫实践困境

（一）乡村旅游扶贫项目不能瞄准扶贫对象

乡村旅游扶贫作为产业扶贫的重要方式，是通过发展乡村旅游业带动农村贫困人口就业或获益，并促进相关产业的发展，其实践路径主要是以扶贫项目的方式落地。而在实践中，项目从选择到实施过程却极易偏离扶贫目标群体。主要原因，一是项目目标选择上，不能瞄准最贫困的人群。由于旅游业的发展需要考虑基础设施、资源等各方面的条件，因此项目选择时必然偏向于基础条件较好，如交通便捷、旅游资源丰富、人口素质等较高的村寨；二是项目实施中，获益对象会偏离贫困人口。部分地区虽积极发展旅游产业，但在参与人员上存在引进外来劳力的现象，产业对当地贫困人口的参与带动有限，出现扶贫与旅游开发脱节，贫困人口被排除在旅游产业扶贫的受益范围之外，甚至贫困人口资源被占用，利益受损的情况；三是旅游扶贫中企业与农户的利益联结不牢固。政府偏向于关注产业的规模、企业发展的水平，虽然将一定数量的建档立卡贫困农户脱贫作为发展产业项目的连带责任，但具体指标不明确，贫困户与企业间的利益联结在项目结束后就自动解除，或遇市场风险，贫困户利益亦不能有效保障。

（二）旅游扶贫项目建设重复度高、难以持续

近几年贵州省虽着力于打造全域旅游，但各地在发展中仍应突出地域、文化等资源特色，差异化发展。许多地区在旅游扶贫项目的选择上存在着盲目模仿其他地区，缺乏前期的科学考察、严密论证和市场调研与分析，项目建设重复，缺乏特色，未结合当地实际，无配套旅游产品等。部分地区大量兴建人造景点，在各类设施上模仿城市建设，丧失乡村特色和民族特色，景区建设人工化、城市化倾向严重，缺乏市场吸引力和竞争力，建成的旅游产品呈现出吸引半径小，重游率低，可持续发展能力弱[2]。而且，由于项目建设的周期短，所以许多项目为使资金及时落地，往往缺乏科学的规划指导，对项目预期发展无远期系统的规划，致使后期发展中面临项目基础设施、食宿设施和商品购物、接待服务等配套不健全的现实困境。部分地区出现“红火”一时后就“销声匿迹”的现象，难以实现乡村旅游扶贫的持续发展。

（三）项目重“投入”、轻“规划”、轻 “扶持”

旅游扶贫项目从申报到评审到立项及实施，主要是政府主导推进，主导作用过于突出，农户主体地位弱化。实践中存在部分村寨的旅游扶贫项目已成为政府部门政绩的重要表现，例如在调研中发现，部分领导的扶贫点通常是倾力投入资金进行打造，将各部门整合的资金大力投入，甚至出现盲目建设，不考虑实际拉动贫困人口参与的情况、贫困人口参与的意愿及受益情况、市场需求情况，造成资源浪费甚至破坏乡村的环境，与精准扶贫目标设计不相符。贫困人口由于自身科学文化素质相对较低、发展先期的基础条件弱，旅游参与能力和参与意识弱，因此在旅游扶贫项目发展中必然处于市场竞争的不利地位[4]。如果政府不注重“扶”而一味的主导推进，必然导致贫困人口被排除在乡村旅游扶贫产业发展的受益群体之外，或只获得旅游扶贫项目的溢出效益，如：只能获得一些临时务工收入或从事一些普通摊贩的买卖收入，难以获得稳定持续的“股权收入”。贫困人口从旅游产业发展中获得的利益过低，也降低和影响了贫困人口参与项目主动脱贫的积极性。

（四）“旅游飞地”降低了乡村旅游扶贫效益

提供优惠政策引入外地投资是为促进当地旅游业的开发，但过度赋予外地投资者政策、物资、资金等方面的优先权易导致贫困地地区发生旅游飞地现象。旅游飞地现象会制约旅游业对贫困地区相关产业的带动效应，会影响旅游收益占当地经济循环系统中的比例，制约旅游产业扶贫绩效水平的提高。贵州省大部分贫困地区产业发展基础薄弱，如产业发展前期的资金投入、市场的把控、产业发展中的一些关键技术及产业发展的规划等相对较弱，难以使乡村旅游业与本地农业实现应有的联系和融合，而外地投资者在资金、管理水平、技术等方面可能优于贫困地区，因此为了推动旅游业发展，大量引入外地投资主体后，至使许多地方出现游客吃、住、行、游、购、娱产业环节的供给非本地化，对贫困地区各类资源形成排挤，降低了旅游业对本地经济及人口的就业带动效应，甚至导致旅游业循环于扶贫地的经济体系之外，景区与社区关系失调，“旅游飞地”现象突出，旅游产业扶贫综合效益差。如黔东南的西江、肇兴等，“旅游飞地”现象突出。

（五）乡村旅游扶贫项目的参与机制不健全

旅游扶贫项目作为一种产业发展的扶持方式，其参与主体主要包括了政府、企业、社区、贫困农户等，而且其利益各方的经济行为受市场导向的作用，因此要保障贫困者受益目标的实现，则应对参与行为加以规范引导，但目前贵州旅游扶贫项目参与机制仍不完善。一是企业参与旅游扶贫中的责、权、利等不明确，旅游扶贫招商与项目选择并非基于社区和贫困人口利益诉求，贫困人口在旅游发展过程中并未给予区别对待；二是社区参与缺失。在以政府为主导推进的旅游扶贫项目中，关于社区参与的方式及途径等关注较少，忽视社区因素及当地居民尤其是贫困农户的要求，没有与社区建立起合作伙伴关系[5]；三是贫困主体的参与能力弱。按照市场机制的原则，贫困人口无论从资金、资源还是人力来说，都处于弱势地位，在旅游扶贫项目的决策、实施过程中，贫困人口以何种方式参与、如何受益等决策均以政府主导决定，收益评判也主要是站在政府的视角，贫困人口往往等待“被参与”、“被扶贫”。

（六）旅游扶贫产业链中的利益联结关系不牢固

如何使旅游发展的成果更好的惠及贫困人口，是目前各地旅游扶贫探索的重点之一。贵州省部分地区正积极探索用“三变”理念整合政府、村社、企业、社会资源发展旅游，推动旅游资源变资产、资金变股金、农民变股民，实现农旅融合，有效整合农村资源、农民资产、政府资金等投入旅游扶贫，建立利益联结有效机制，也取得了部分成功的经验，但总体看在利益联结上至少还存在两个方面的问题，一是旅游扶贫中农村资产评估机制不健全，易导致利益联结解体。由于缺乏权威的价值评估机构和评估制度，在资产的价值确定上，人为主观判定的成分较大，导致农户、村集体以农用地经营权入股，各地占股差异较大，农户和村集体资源入股的占股比例普遍偏低，如最低的仅5%，利益联结随市场的波动或条件的改变可能解体或出现纠纷；二是利益联结保障机制不健全，由于贫困农户自身维权能力较低，实际运行中财政性资金形成的资产的占用、使用、收益、处分权等不够明确，存在村集体资产及国家扶贫集体的资金入股形成的股权，以及用支农资金、扶贫资金形成的股权，被少数农户、非贫困户占用的情况，农户对生产经营的知情权、参与决策权难以保障，容易出现“大户”套“散户”的现象，一旦企业出现市场风险，农户权益难以保障。

四、精准视阈下贵州省乡村旅游扶贫长效机制优化思路

通过对贵州省多地乡村旅游扶贫的案例观察，总结各地的成功经验及问题，结合理论的探索，笔者认为乡村旅游扶贫要实现精准扶贫的目标，需要进一步优化瞄准机制、参与机制、资金投入机制、利益分配机制、监督机制等。

（一）优化乡村旅游扶贫瞄准机制

旅游扶贫需要明确其本身具有“扶困济弱”的任务，因此在以精准目标为导向的产业扶贫中，旅游扶贫不仅需要精准定位当地的资源优势及市场，同时要做到旅游扶贫成效到村、到户、到人，因此优化乡村旅游精准扶贫瞄准机制至少需要从两个方面着手。一是要建立准确判断当地旅游资源优势的选择机制。在已建立的贫困村、贫困户、贫困人口档案的基础上，进一步核实和分析致贫原因，因地制宜，精准施策。根据地区自然条件、社会经济发展状况、家庭劳动力数量素质等综合因素，确定家庭产业，并将家庭产业的发展与村、镇及一个自然片区的农业产业化建设紧密结合，健康有序地发展农旅融合的特色乡村旅游扶贫产业；二是要建立稳定的贫困人口瞄准和带动机制。在推进旅游扶贫产业项目中应事先设计好贫困人口参与的环节、参与的方式、分配利益的标准及实现的最终目标等，明确企业带动覆盖的贫困人口数量、收入增幅范围等，并以法律法规保障贫困人口在旅游扶贫产业中能直接受益。

（二）优化乡村旅游扶贫的参与机制

乡村旅游扶贫需要多主体共同参与，因此需要进一步创新参与机制，政府应制定相应的政策引导旅游企业、村寨社区、贫困农户、农村合作经济组织参与进来。首先要将参与旅游扶贫的资源盘活。明晰农村资源产权，以公开、公平、科学的方式，推动农村各类资产的确权登记、颁证工作，为农户以产权入股发展产业做好权利保障基础。同时应建立农村资源流转服务体系，将农村土地、房屋、各类旅游资源等，纳入股权范围，并规范股权量化[6]；其次是要引导和培育市场主体参与。立足于贫困地区资源禀赋，外引内扶培育经营主体，引进具有生产经营能力的龙头企业落户贫困村，同时进一步扶持农村合作经济组织、村寨社区参与，通过试点示范总结推广成功典型案例，发挥好农村合作经济组织、村寨社区在旅游扶贫中的主体能动作用[7]；最后是要带动贫困农户就近就业。以“围绕产业搞培训，依托公司保就业”的思路，结合旅游产业发展、乡村提级改造、农民脱贫致富的需要，按照“三变+就业培训+扶贫”的模式，对有发展意愿、有就业能力的贫困人口、致富带头人等群体开展以增加职业技能为主的就业培训，促进形成贫困人口就近就业格局，切实提升贫困农户参与旅游扶贫发展的内生动力和能力。

（三）优化乡村旅游扶贫投入机制

乡村旅游扶贫项目虽是以政府为主导实施项目，但只以政府扶贫部门的资金投入力度难以满足旅游扶贫发展各阶段的资金投入需求。因此在资金投入上，一是要整合政策资金投入乡村旅游扶贫景区建设。以旅游扶贫发展规划来统揽其他规划，将扶贫资金和各类涉农资金整合使用，提升资金使用功效、提高旅游扶贫项目建设效率，系统完善配套旅游基础设施，对农户房屋进行立面改造，全面优化乡村旅游发展环境；二是要引入市场多方的投入。市场投入包括了企业的投入和金融机构的投入。政府需要完善相关财税优惠政策、激励政策等，对企业及金融机构参与金融扶贫给予政策激励，进一步加大与金融机构的合作，与国家开发银行、农商行合作，为旅游企业、农户贷款发展乡村旅游提供金融支持。

（四）优化乡村旅游扶贫分配机制

旅游扶贫收益的分配能否实现到村、到户、到人，分配多少，是精准扶贫要解决的关键问题，保障旅游扶贫中贫困农户获得持续利益、提升贫困农户参与的能力是旅游产业扶贫的终极目的。因此乡村旅游扶贫分配机制的构建，一是要设计好产业扶贫效益到户、带动到人的分配机制。用好财政扶贫资金、金融扶贫政策等，将扶龙头企业与扶贫困农户对接，形成“政府扶企业－企业建基地－基地带农户”的产业扶贫体系，推动市场主体、贫困农户双赢；二是要不断探索以股份制为基础的旅游精准扶贫利益分配方式。按照“无物不股”和“灵活多变”的思路，引导村集体和农户以土地、林权、资金等所有可经营的资源、资产、资金、技艺入股经营主体，将各类资源量化为股本参与旅游扶贫开发，采取按股分红与按劳分红相结合。将各利益主体的责、权、利有机结合，按照股权平等、利益共享、风险共担的原则，明确企业、合作社或社区、农户的分配比例及分配模式。

（五）优化乡村旅游扶贫监督机制

在乡村旅游扶贫的推进过程中，保障贫困农户的利益，需要政府进一步发挥主导作用。做到事前、事中、事后各环节的监督，一是事前坚持和完善公示公告制度。做好项目实施前的各项宣传工作，对参与产业发展的相关市场主体、贫困户享受的扶贫资金补助政策、项目实施规划、帮扶和带动贫困农户情况等进行公示公告，接受贫困农户和社会各界的监督；二是事中确保各项政策落实到位。以县级政府为主导推动建立事中监督机制，确保资金按国家相关政策规定及时投入，按照明晰产权、多形势参股、量化股权、确保分配的思路逐一落实项目实施中农户的有效参与或收益保障；三是建立有效的事后考评机制。按照国家及省有关政策对乡村旅游扶贫取得的成效进行量化考评，对带动脱贫的人口数、贫困户收入增长幅度、贫困发生率的降低比率、贫困人口退出率、贫困人口满意度、农户发展能力提升情况等方面进行验收、考评，确保乡村旅游精准扶贫目标最终落地。