昆山市国土局积极创新措施全力保障特色田园乡村建设用地

■庄社明

昆山市国土资源局围绕“聚力创新求突破，聚焦富民补短板”，积极服务于农村、农业、农民，全力保障特色田园乡村建设试点工作。

一、现状评析

2014年昆山市就完成了镇村布局优化工作，将全市村庄划分为特色村、重点村、一般村和近期动迁村4类，逐步形成31个特色村、189个重点村的规划发展村庄新格局。昆山市国土局在特色田园乡村建设试点工作中，结合全市镇村布局规划，积极履行部门职责，通过农村土地综合整治提高耕地质量，提高农用地生产能力和生态效益；在土地利用总体规划调整完善中充分考虑特色田园乡村建设合理用地需求，统筹基本农田微调和允许建设区安排；充分发挥土地政策的调控作用，鼓励利用空闲农村宅基地发展乡村旅游和民宿经济。

全市特色田园乡村建设试点工作，以张浦、锦溪、周庄三镇为工作范围，以江浦路-通州公路生态廊道串联三个试点村庄，带动整个南部片区。从全市土地利用现状调查结果来看，截至2016年底，工作范围内的三个镇村庄建设用地分别为张浦镇783.25公顷、锦溪镇749.49公顷、周庄镇284.85公顷，合计占全市村庄建设用地的27.5%。

在特色田园乡村建设试点工作中主要面临着两类共性问题：一是规划建设空间布局不尽合理。按照镇村布局规划，工作范围内的部分特色田园乡村建设空间布局现状与土地利用总体规划现状存在矛盾。二是存量空间低效利用问题。工作范围内仍有部分农村建设用地和设施农用地低效利用，但利用现有的低效存量建设用地空间进行特色田园乡村建设又与部分具体项目设计方案存在冲突。

二、工作思路

（一）规划引领，进一步优化空间布局

对于涉及特色田园乡村建设试点并列入重大基础设施和产业项目重点建设项目清单的建设项目，主动服务，全力做好用地保障。在合理利用合理安排乡村旅游、新农村建设等规划启动指标的基础上，充分运用城乡建设用地增减挂钩、废弃工矿用地复垦、“三优三保”等政策，做好特色田园乡村建设项目后续用地空间规划和贮备。

（二）加大整治，进一步提高耕地质量

在高标准农田建设中，综合运用农村土地整治寻资源、挖潜力、增空间。以土地综合整治项目为载体，按照城乡统筹发展的要求，通过田、水、路、林、村综合整治和土壤改良，增加耕地面积，提高耕地质量，立足于保护生态、保障生产、培育特色的目标，提高农用地的综合生产能力和生态效益，塑造赏心悦目的田园乡村景观。

（三）分类处置，进一步盘活存量土地

结合镇村布局规划，对于不同村庄类型的存量建设用地采取分类处置的办法，盘活农村存量资产。将一般村庄中的低效建设用地进行复垦，结合指标调剂政策变资产为资金；对于保留村庄中的低效建设用地，鼓励采用重建、改建的方式兴办乡村旅游项目，改造废弃的低效建设用地建筑，激发存量资源活力。对于保留村庄中的闲置宅基地，鼓励发展具有江南特色的田园风光和水乡风貌的自然村民宿。

三、创新措施

（一）以多规融合为目标科学完善规划

在土地利用总体规划修编过程中，充分考虑特色田园乡村建设和保留村庄农房翻建的用地和布局的需求，定向调出部分基本农田，合理安排建设规划空间周转启动指标，保障项目按时开工建设。但是特色田园乡村建设的用地需求不可能完全依靠安排新增建设用地规划空间和计划来解决，应该通过优化布局、存量挖潜来实现，在与城市总体规划、镇村建设规划、土地利用总体规划、生态建设规划等相关规划紧密结合的前提下，科学严谨做好“三优三保”专项规划，以潜力定规模，按照先复垦后利用的要求落实好后续用地空间和计划。

（二）以市场配置为主导增大土地流量

特色田园乡村建设要准确处理好优质耕地保护与建设用地保障之间的关系，要以农为本，通过建设绿色“田园”带动“乡村”发展。首先通过高标准农田建设、农村土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩、低效用地再开发、耕作层剥离等方式，提高耕地质量。其次是以盘活存量建设用地为主，用足用好现有的农村建设用地和设施农用地，对于无法原地利用的农村建设用地可以通过指标交易平台跨区镇有偿调剂使用，实现资源变资金、资金支持乡村建设的良性互动。尽快做好土地指标交易平台搭建工作。构建以补充耕地指标有偿调剂平台为主，以基本农田保护指标、新增建设用地年度计划指标、土地综合整治建新指标、新增允许建设区指标等四个指标有偿调剂平台为辅的跨区镇流动机制，实现更大范围内的土地资源市场配置。

（三）以再次利用为手段盘活土地存量

根据市委市政府《关于扶持村（社区）集体经济组织“一村二楼宇”建设的实施意见》，以强村富民为核心，以盘活壮大集体资产为内容，切实增强全市村级集体经济组织发展动力。在符合土地利用总体规划、城市总体规划和镇村规划的前提下，根据市委、市政府《关于进一步落实聚焦富民补短板的工作意见》，鼓励利用闲置农村宅基地建设民宿、公共服务设施、乡村旅游载体等，用于发展壮大集体经济，增加农民收入，为发展乡村旅游、建设特色田园乡村、发展民宿经济提供空间平台。

（四）以用足政策为抓手保障项目建设用地

一是用好规划启动指标。充分利用已安排的特色田园乡村建设规划空间启动指标，整体规划，分步有序启动项目建设，有序推进。二是做好农村存量建设用地挖潜。昆山市国土局目前已启动新一轮农村建设用地调查工作，旨在进一步摸清农村建设用地的利用情况、数量、潜力和布局，在调查的基础上，鼓励“团”工作范围内的镇运用城乡建设用地增减挂钩、废弃工矿用地复垦、“三优三保”等政策，进行农村土地综合整治和农村存量建设用地盘活，落实特色田园乡村后续建设规划空间需求。三是“过渡期政策”支持。在符合相关规划的前提下，经市政府批准，鼓励利用现有的低效闲置房屋和土地，兴办文化创意、科技研发、健康养老、工业旅游、众创空间、生产性服务业、互联网+等新业态，可继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策，过渡期为5年，过渡期满后按新用途办理用地手续，符合划拨用地目录的，可依法划拨供地。鼓励在特色田园乡村建设中将过渡期政策与低效闲置用地再利用相结合，培育和传承乡村文化，建设田园特色建筑。四是推进“一村二楼宇”政策落实。通过“一村二楼宇”建设，推动全市村级经济的发展，鼓励农村经济组织依法使用集体建设用地自办或者入股、联营等方式兴办符合特色田园乡村建设要求的企业，为乡村旅游和民宿发展增添活力，拓展特色田园乡村建设的途径。五是鼓励农村空置宅基地利用政策。以张浦镇金华村利用农村闲置宅基地建设特色民宿为典型引路，在市委《关于推进张浦镇金华村利用空置宅基地发展村集体经济专题会议纪要》（昆委办纪[2015]17号）的基础上，探索创新乡村旅游的发展思路和经营载体，形成关于农村空置宅基地利用的指导性意见和规范化流程，解决保留村庄内空置宅基地有效利用问题，综合推进特色田园乡村建设。□