社会资本进入农业领域的政府管理行为规范研究

2018-01-23杨良山龙文军黄河啸李宝值朱奇彪

浙江农业科学 2018年5期

杨良山，龙文军，黄河啸，李宝值，朱奇彪*

(1.浙江省农业科学院农村发展研究所，浙江杭州 310021； 2.农业部农村经济研究中心，北京 100125)

社会资本进入农业领域，进入模式丰富多样，利益主体诉求各不相同[1]。社会资本进入现代农业后其主体的行为特征、目标追求和客观效果不可避免会与我国现代农业发展的本质要求和宗旨存在不同程度偏差[2]。整体上看，社会资本进入农业领域，对于完善农业基础设施、提升农业现代化水平、增加农民现金收入、保障优质农产品供给、提高农产品质量安全水平、促进地区农业发展，起到了积极的促进作用。社会资本投资农业实现机制构建的不完善，可能延缓农业投入的累积步伐，阻碍农业与非农产业间产业结构的协同调整，影响资本投资农业的进程[3]。在不违背市场规律、不影响农业发展稳定性和不挫伤社会资本积极性的前提下通过政府行为进行扶正纠偏，发挥两者在现代农业中的积极作用非常重要[2]。但在实际操作过程中，地方政府特别是部分政府官员，或是政绩观太强，或是为了完成招商引资任务，或是为了迎合投资人，在实际工作中采取一些不合理、不合法、不合规的措施，政府公权力与社会资本合谋，严重侵犯农民的利益，甚至危害农民的生命财产安全。有的项目甚至给当地的生态环境造成极大的破坏，危害地区生态安全，破坏地区生态文明建设。在社会资本进入农业领域的全过程中，必须规范地方政府的行为。

1 社会资本进入农业领域的投资溢出效应分析

1.1 增加当地农业投入，减轻政府财力负担

政府农业投入不足，这是我国各地农业领域的普遍现象。即使在经济发展水平相对较高的浙江，农业投入也一直无法满足现代社会对农业生产发展的要求。社会资本投资农业以及由此形成家庭农场是农业现代化的必然产物之一[4]。社会资本给现代农业发展带来了资金[5]。近年来，浙江各地通过实施土地整理、高标准农田建设、现代农业园区建设、粮食生产功能区[6]建设等一系列措施，不断加大对农业基础设施、公共服务设施等领域的投入，并取得了较好的成效。据有关部门调查，自2010年以来，浙江全省各级政府整合70%以上农口项目资金共计220亿元，投入现代农业综合区和粮食生产功能区建设，吸引社会资本318亿元，其中大部分是主导产业示范区和特色农业精品园建设投资。各地、市(县)也不断加大投入力度，开展市级、市(县)级粮食生产功能区和现代农业园区建设。但整体上，政府的农业财政投入依旧无法满足浙江现代农业发展的需要。据浙江某市有关部门调查，到2013年1月，全市2010—2011年功能区建设投资需求3.77亿元，落实资金1.96亿元，缺口2.62亿元，2012年粮食生产功能区建设投资需求2.62亿元，仅落实了1.84亿元，资金到位率仅70.2%。粮食生产功能区资金到位率低的主要原因，是因为粮食生产效益低下，建设资金来源主要依靠各级政府的财政投入，社会资本主动投入粮食生产功能区的极少。即使是政府财政投入，也由于有些地方政府领导认识不到位，投资积极性不高，财政资金到位率较低。相反，在现代农业园区特别是主导产业示范区和特色农业精品园建设中，由于社会资本投入积极性高，投资完成情况良好。在政府财政资金的引导下，高质量高标准的基础设施建设成效明显，现代化的农业生产设施迅速引进，农业现代化水平显著提升，较好地减轻了政府的财力负担。

1.2 扩大地区农业影响，提升政府农业绩效

社会资本进入农业领域，特别是资金实力雄厚的社会资本进入，是在较短时间内实现农业的产业结构调整，扩大地区农业影响的主要手段之一。有些资金投入比较大的项目，建设过程中经常得到当地政府主要领导的高度关注，建设成功以后，新闻媒体一拨一拨地展开专题报道，上级领导一个一个地前往视察指导，县、市农业部门负责人一批一批地前来考察学习，各地的经营主体满怀期望地前去取经借鉴，广大游客也热情似火地赶去参观游览。浙江绍兴某地社会资本投资成立某生态农业集团公司，建设诸暨米果果小镇，成为绍兴市的精品水果现场采摘基地、浙江省大型火龙果生产基地。以火龙果基地为依托，设有种养废弃物资源利用区、农副产品深加工区、乡村休闲旅游区、农特产品展销区、青少年农业科普馆等，集农业生产、农事体验、农家休闲、农庄度假、观光采摘、科普教育于一体， “商、养、研、闲、情、奇”等“新旅游六要素”融合的综合性功能小镇，成为绍兴农业观光旅游的一个品牌。其在诸暨山下湖镇解放村探索的农民土地整村入股，保底收益加送股加分红的“村企合作、农田入股”的土地流转新模式，使农民变为股东，共享发展成果，较好地改变了土地与资本的关系，被《浙江日报》称为解放村里的“土改”[7]；其农旅融合带来的农业新业态，以特色小镇的建设改变传统“小农经济”格局，赋予农业全新的内涵，被《科技日报》称为是诸暨市探索现代农业发展新的起笔，是一个“农旅融合”的鲜活样本[8]；其已经建成的一期项目，包括儿童乐园、果蔬采摘馆、火龙果文化创意主题馆、青少年农业科普馆、珍珠养殖体验馆、农耕博物馆、婚纱摄影基地、米果果大舞台、米果果广场、民宿、烧烤、生态蔬菜园、瓜果长廊、生态餐厅、陆地水上乐园、食品深加工观光工厂、园区小火车，以及乡村记忆馆、梦幻夜场、超级灯光秀等，被《中国青年报》称为一个农业版的“迪士尼乐园”[9]。2017年清明小长假，短短3天时间吸引了近6万人；2017年国庆节期间，通过举办新生代音乐会、集装箱美食节、万人螃蟹节等活动，吸引游客12万人次。2018年诸暨米果果小镇通过浙江省旅游区(点)质量等级评定委员会验收，成为国家4 A级旅游景区。

1.3 提高农业生产能力，缓减社会治理矛盾

农业是国民经济的基础，提升农业综合能力，包括综合生产能力和增收致富能力，一直是地区政府努力追求的工作目标之一。尽管在唯GDP至上的年代，农业由于极少提供税收，投资规模巨大，投资回收期短，投资直接受益人数少等各种各样的原因而得不到政府财力的大幅度投入。但在“民以食为天、食以安为先”的大背景下，能够提高地区农业的综合生产能力，为地区提供优质安全的农产品，并尽可能地带动当地农民增收致富，一直都是地区政府的重点工作之一。随着国家对农业、农村和农民工作的日益重视，特别是随着我国社会主要矛盾的日益变化，积极吸引和引导社会资本投资农业，成为各界政府开发低效土地资源，大力提高农业综合生产能力，促进农业生产发展，推动农业供给侧结构改革，带动农民增收致富，实现农村繁荣稳定的重要抓手。浙江各地的实践也充分证明，引进社会资本投入农业，对于推动新品种新技术的引进推广，实现农业规模化、品牌化、标准化、全产业链发展，促进农业供给侧结构性调整，保障农产品质量安全，实现农业的多功能，提高农业综合效益，提升农业的现代化水平，带动农民增收致富，促进农村繁荣稳定等方面，效果十分明显和突出。特别是社会资本较强的资金投入能力、较大的要素集聚能力、较大的市场驾驭能力和较高的风险抵抗能力，也有效地缓解了“政府要粮、农民要钱”的矛盾，缓解了“大宗农产品供给有余，优质农产品供给不足”的矛盾，整体上减少了政府与农民之间的利益冲突，减轻了农民与市场之间的对立，缓减了社会治理矛盾。

2 社会资本进入农业领域的政府管理行为规范

2.1 规范政府对社会资本的支持政策

规范政府对社会资本的支持政策，其核心是要对直接进入农业领域的社会资本，只要其单位土地投资额度能够满足土地高效利用的要求，不管其规模有多大，背景有多深，不管是兴办企业、合作社还是家庭农场、大户，在各种政策法规的享受和遵循上，都应该一视同仁，不能搞政策特殊化。投入农业的社会资本，不管其规模有多大，背景有多深，其实质都是私人资本。即便是与社会资本组团进入农业领域的国有资本，由于当前多种所有制形式共同存在的所有制度，国有资本在总量上并不占主导地位，也不是完全意义上的国家所有或集体所有资本，有的甚至仅仅是借用国有资本的名头，打着国有资本的旗号而已。我国多地的实践中，地方政府偏好背景雄厚、资金实力强、意向资金规模大的社会资本，对这些社会资本进入农业领域，往往在土地利用、资金扶持等方面，给予特殊优惠政策。在设施农业用地及配套设施用地上开绿灯，有的还专门安排建设用地指标，通过一系列政策措施转变标准农田性质，通过完成招拍挂等程序，允许社会资本建设餐饮、住宿等设施，有的甚至允许建设高档酒店、会所等，提升项目形象，保障项目顺利实现一二三产融合发展。而对于小规模的社会资本或者是当地农民扩大生产经营规模，多严格执行有关政策规定，特别是在设施农业用地及配套设施用地方面，程序繁多、手续复杂，且从严控制；在资金扶持上，除少数能得到当地的项目扶持外，多数均得不到及时有效的扶持。政府扶持行为的偏好，在很大程度上影响了社会资本进入农业领域的积极性。

2.2 以维护当地农民合法利益为己任

社会资本进入农业领域，最大的问题就是如何处理与农民的利益关系[10]。社会资本进入农业领域，区域内依赖土地谋生的农民和涉及土地流转的农民是直接的利害关系者。社会资本进入农业领域后，所带来的积极影响或消极影响，都将直接影响到进入地农民的生产、生活甚至是生存。在单个弱小的小农和雄厚的社会资本之间，政府和政府工作人员必须树立以农民为本的意识，应该以维护农民特别是流转土地的小农的合法权益为己任，不仅不能倚仗手中的权力协助社会资本侵害农民的权益，而且要充分发挥自身在法律法规、政策规章以及信息等各方面的优势，主动做农民利益的捍卫者和维护者。进入农业领域的社会资本，特别是大规模的社会资本，往往投资规模大，土地需求量大，涉及的范围广，对农民的影响程度比较大。而涉及的农民也由于能力各不相同，追求千差万别，往往迥异。有的农民由于劳动素质低、就业能力差，家庭主要收入来源往往就来自于所承包的土地，对土地依赖程度高，土地流转意愿低；有的农民受教育程度较高，综合素质较好，就业能力较强，对土地的依赖程度就相对较低，具有较强的土地流转意愿，但对其自身的土地经济收入也就是土地流转收益比较敏感，要求比较高，有的农民依靠自身家庭的各种资源，再加上自身较高的综合素质，离开本土甚至本乡就业或创业，其不仅对土地的依赖程度低，而且对土地流转的经济收入也不敏感，土地的流转费用相对于他们自身的收入水平来说甚至可以忽略不计，其流转意愿完全取决于其本身对待项目的认识或者是对当地村两委、流入方或者其他相关机构的认可程度。对于前两者来说，土地在其家庭生活中，依旧有着举足轻重的作用，是其生计的重要来源或者是主要来源，由于信息不充分、分析判断能力、发展预测能力有限等因素的影响，这部分农民对有关宏观规划、政策的知晓和理解、经济社会发展趋势预测等方面，都十分弱势，在与社会资本的谈判和协商过程中，往往处于十分不利的地位。在有关土地转包等重大事项上，尽管理性成熟的市场主体要为自己的决策负责，但以上各方面因素的影响，农民特别需要当地政府和政府部门有关专业人员提供全方位的指导和服务，才能清楚地知道其自身的权利以及该采取何种措施更好地维护其自身的利益，合理分享未来的土地增值收益。实际工作中，迫于来自上级或其他方面的压力，地方政府部门或有关工作人员往往采取一边倒，为了加快完成土地流转和有关前期工作，有意或无意地采取隐瞒、欺骗、胁迫甚至是强制等手段，迫使农民不得不或者不经意间放弃自身的权利，一方面给农民带来直接的经济上、精神上或其他方面的损失，另一方面恶化了地区干群关系，影响地区社会稳定，有的也为项目后期的正常生产经营埋下隐患。要通过发布农民土地租赁标准化格式合同、及时多渠道发布有关政府规划等，为农民维护自身合法权益提供技术和信息支撑。

2.3 对投资农业的社会资本分类施策

社会资本的本质是私有资本，不论规模大小，其实质是一样的。根据社会资本的投入规模甚至是意向投入规模而偏好施策的实际操作，存在着诸多的弊端。首先是纵容了社会资本成为当地公共资源和政府权力的吸收器。由于政府采取的倾斜政策，加上大规模社会资本在投入力、影响力等方面明显的优势，大规模社会资本通过争取和实施各级政府项目，肆意吸聚当地政府和上级政府给予地方农业发展的财力支持，在一定程度上，掠夺了众多中小规模社会资本或者是当地农户获得政府扶持的机会。其次是地方政府给予社会资本的特殊政策，可能导致出现畸形的竞争态势。这进一步压缩了中小规模社会资本和小农户的生存空间。政府对待同一性质的社会资本，不宜根据投资规模的大小制定政策，而是应该根据社会资本的社会贡献进行分类施策，保证政策的公平、稳定。我国经济社会发展的实际情况，是中小规模的社会资本队伍越来越庞大，其进入农业领域的社会基础更加广泛，发展农业的积极性也更高。政府在给予社会资本支持和鼓励政策时，不仅需要根据投入的规模采取相应的政策，而且也需要对进入农业领域的社会资本所从事的行业进行适当的引导和控制。对从事粮食生产、食物生产等关系国计民生的社会资本，应该加大扶持力度。对于大规模的社会资本，主要从土地政策、贷款等非资金政策方面，给予优惠和支持，而不是把有限的财力也注入资金实力本来就比较雄厚的社会资本。对于中小规模的社会资本，特别是农民扩大生产规模的社会资本，则更多的是应该从财力上给予支持，除必要的项目扶持外，贷款贴息、低息贷款等项目，也应该向这一类社会资本倾斜。

2.4 加强对社会资本的投资绩效监管

浙江各地在引导和鼓励社会资本进入农业领域的过程中，通过一系列的政策、资金等切实有效的措施，吸引了一大批社会资本投资低效土地资源开发、新兴产业培育、新品种新技术推广、新模式创新、新市场开拓，取得了十分明显的成效，全省农业产业结构日趋优化，农产品供应更加充分，农产品质量安全得到更加有效的保障，农业生态环境不断得到改善，农业和农村经济持续稳定发展，农民人均可支配收入连续多年位居全国各省首位，农业现代化水平全面提升。社会资本在进入浙江农业领域的同时，也得到了国家、浙江以及地方政府各级财政资金的大力扶持。近几年来，有关部门也加强了对投入农业的财政资金的使用监管，有的也加强了财政资金使用绩效的考评，逐步建立了相应的考评办法，推动了财政资金的规范化使用，更好地发挥了财政资金的作用。但同时，对于没有财政资金参与的社会资本投资项目，监督管理的力度不够大，手段不够强，有的甚至根本就无法实施正常的监督和检查，项目的前期规划、项目建设过程中的管理、项目建成后的管理和生产经营，都没有列入政府部门的日常工作而得不到来自政府部门的有效监督。随着国家一系列改革措施的不断落实，政府部门对社会资本投资项目的资金到位情况失去了有效的控制。社会资本的本质是获得利润。资本获得利润的手段是多种多样的，有的甚至花样百出，挖空心思想尽一切办法以获得最大超额利润。有些项目，往往在前期夸大投资额，以获得更多的政府支持，在项目建设中，又往往压缩投资，尽最大努力减少资本沉淀，以实现轻资产运营。特别是有些投机性的社会资本，以大项目大投资为诱饵，诱导地方政府部门开展项目前期工作，待土地等相关手续完成，土地到位后，就千方百计向政府提各种条件，想尽一切办法套取政府财政资金和优惠政策，以农业投资为名，行非粮非农之实。有的甚至欠交农民土地租金，要挟政府财政买单，恶化基层干群关系。加强对社会资本投资绩效的监管，一是要加强对社会资本到位率的监管，通过规范化的合同、押金等形式，约束社会资本项目资金及时足额到位；二是要加强对项目规划的指导和有效监管，确保项目立足当地实际，具有可操作性和可行性，为项目的永续经营和持续赢利提供前提条件；三是加强项目建设过程中的监管，主要监督项目建设过程中有没有严格遵循有关规划设计方案，有没有发生严重破坏生态环境的行为和事件，确保项目对当地生态的不利影响能控制在最低水平。

2.5 加强对有关政策的调整优化创新

我国对社会资本进入农业领域，整体上是积极引导、大力支持，但是近年来，随着大量的大规模的社会资本全面进入农村承包大量的土地，带来了一系列的矛盾和冲突，有的地方甚至出现了强征、强拆等严重侵害农民利益的现象，更多的是导致了农用地非粮、非农，严重危害国家粮食安全战略。国家有关部门先后出台了有关政策文件，一方面支持和鼓励社会资本进入农业领域，从事农业资源开发和发展现代农业，另一方面也约束社会资本大规模的圈占农用地，妨碍正常的农业生产经营。特别是为了确保十八亿亩耕地红线，我国采取了十分严格的土地用途管制政策，为了保障必要的粮食生产能力，严格禁止农用地非农化，禁止基本农田转向粮食以外的其他产业发展。事实上，随着新品种、新技术、新装备的不断涌现，单位土地的粮食生产能力整体上不断提升，特别是水果、蔬菜、水产、畜禽等食物类生产，由于其产量高、生产周期短、占地规模小，在某种程度上提供了更加充分的食物来源。管子《立政篇》认为，“六畜育于家，瓜瓠荤菜百果备具，国之富也”，我国民间也有“菜好半年粮”的说法，水果、蔬菜、水产、畜禽等食物产量的不断增加，一定程度上也减轻了粮食的需求压力，加上粮食本身由于品种、技术、设施、人才等要素的不断进步和有机融合，单位播种面积和单位耕地面积的粮食生产能力也在不断地提升。对于租用土地面积较大的社会资本，必须把完成一定规模的粮食种植面积或者是一定数量的粮食产量作为考核其是否合理利用土地的重要标准之一，而不是死守土地不得转用这一条红线。土地是保障粮食安全的重要要素，但不是唯一要素。社会资本投资粮食生产，与普通农户主导的粮食规模生产经营主体相比，具有技术和管理方面的优势，可以在很大程度上提高粮食的产量和品质，实现规模经济[11]。社会资本投资农业，必须通过改良土壤，降低农业污染、生产优质农产品、发展品牌农业等途径，走优质、安全、高效的品牌农业发展之路，来提高农产品附加值[12]。土地只有与科技、品种、人才、设施设备等现代化水平较高的要素充分融合，才能确保其拥有不断提升的持续的综合生产能力。

农业环境主要由几大要素构成，一是居住空间的建筑物和宅第；二是生产空间的农田、山林；三是交通空间的道路、桥梁等。农业活动与空间联结，使农业文化具有空间依存性，大多数的建筑、景观、古迹、遗址等均伴随农业而出现，和农业有天然密切联系。规范有序富有特色的农业建筑，既是农业文化的重要组成部分，也是农业生产者完整家庭生活的基本保障。现代农业要素资源中，最需引入、最具潜力、最可依靠的是人才。在现有土地政策条件下，社会资本可以对农业生产基地生产条件不断地优化改善，但是办公条件、生活条件、接待条件等跟管理者、生产者、来访者有关的生活、工作条件，无法满足现代农业从业人员对生活条件的基本需求。吸引更多优秀的人才与社会资本一同进入农业领域，必须满足优秀人才基本家庭生活对餐饮、住宿、休养等硬件条件的需求。要出台家庭农场或农庄等生产经营型农业生产基地的建设标准，明确农业生产用地与农业建设用地的空间范围、总量比例，规范农业建设用地的建筑标准、投资强度、使用程序等，规范新型农业经营主体的农业用地和农业建设用地的使用，把必要的一定比例的农业建设用地，作为社会资本进入农业领域，发展现代农业的保障和激励措施之一。对于经过连续考核以后能够完成粮食生产任务的社会资本，应该允许其在明确的标准和规范的指导下，科学合理地使用农业用地。允许社会资本与村集体经济组织、流转土地的村民共享农业生产必需的农业建设用地收益。对于满足完整家庭生活必需的投资者的家庭生活用房、员工的生活用房，必要的办公、生产管理用房，以及一二三产融合发展的其他必需的建筑，应该允许其在与村集体经济组织、村民等利益相关方充分协商的前提下，在不占用优质农田、不超标准占用、高效节约利用的基础上，开展符合标准要求的建筑物建设，同时要鼓励社会资本充分利用土地资源，鼓励其开发利用乡村地下空间，鼓励建筑往地下和天空发展。以尽可能少的占地面积，获得尽可能多的建筑体量。对于那些大规模租用农地，却基本上不从事粮食生产，甚至是不从事水果、蔬菜、水产、畜禽等食物生产的社会资本，则要严格纠正其项目规划设计和建设思路，加强督促。不能因为任何公共政策之外的原因而放纵其为所欲为，把大量的优质粮田或优质耕地用来从事休闲旅游或其他与粮食(或食物)生产无关的活动。

参考文献：

[1] 张红宇，禤燕庆，王斯烈.如何发挥工商资本引领现代农业的示范作用[J].农业经济问题，2014(11):4-9.

[2] 张华，李全新.社会资本进入现代农业的动力及政府行为的协调分析[J].改革与战略，2013(8):43-47.

[3] 蒋永穆，张尊帅.浅析工商资本投资农业实现机制的构建[J].福建论坛(人文社会科学版)，2014(10):25-30.

[4] 邵科.关注正能量正视隐风险：如何看待社会资本进入农业与家庭农场[J].农村工作通讯，2013(17):17-19.

[5] 李全新.社会资本进入现代农业的条件和难点分析[J].农村工作通讯，2013(17):12-14.

[6] 王岳钧，王月星，吴早贵.浙江省粮食生产功能区建设的实践与思考[J].浙江农业科学，2013(1):1-4.

[7] 王庆丽，翁均飞.解放村里的“土改”[N].浙江日报，2016-05-10(17).

[8] 宦建新，俞燕.米果果小镇：一个“农旅融合”的鲜活样本[N].科技日报，2017-04-24(07).

[9] 董碧水.“米果果”：农业版“迪士尼乐园”[N].中国青年报，2017-04-10(3).

[10] 贺军伟，王忠海，张锦林.关于工商资本进农业的思考和建议[J].中国发展观察，2013(7):47-50.

[11] 穆娜娜，孔祥智.工商资本下乡种粮的增收机制[J].农业现代化研究，2017(17):23-30.