浅析开发区的法律地位与开发区的政区化

徐 颖

安徽铜陵金桥经济开发区管理委员会，安徽 铜陵 244000

一、开发区法律地位不明确

目前我国已经有一批发展成熟的开发区，在国家的支持下开发区的种类也从一开始的经济特区扩大到技术产业区、出口加工区等。另外，国家打算发展一批省级的开发区。我国的开发区已从沿海扩展到内地，取得了很好的成果，有效发挥出示范、带动作用，对内地开发区的发展有促进作用。但是，目前大部分开发区的法律地位不够明确，导致开发区中存在种种问题。

开发区由于法律地位的不明确，导致开发区没有明确的法律规定。目前涉及开发区的法律只有中央立法和地方立法。而两者都没有明确的法律规定。比如说《促进国家经济技术开发区进一步提高发展水平若干意见的通知》、《国家高新技术产业开发区若干政策的暂时规定》等，这些政策只涉及到开发区的批准和发展，并没有明确开发区的法律地位。

目前我国的大部分省以及市都设立开发区，提高区域的经济效益。根据区域的特色和经济发展情况制定相应的地方性开发区政区和职权条例。但是通过对这些条例的研究，这些条例都缺乏对开发区的定义，针对开发区所给出的界定也只有六个，比如说《河南省开发区条例》中“本条例所称开发区，是指按规定批准设立的，有明确的地域界限，具备相应的基础设施，实行国家和省赋予的优惠政策，相对独立的经济区域。条例中所提出的“经济区域”并没有表示明确的法律地位，而我国的宪法明确指出区域的定义是一定面积的地域、人口有宪法所明确授权建立的一级政权，目前其中所包含的区域并没有开发区。普通行政区和民族自治区可以具体划分为省、自治区以及直辖区等，在具有明确的法律地位的地方性政权中并没有开发区。因此在我国的法律中开发区缺乏明确的法律定义。

正是由于开发区没有宪法地位和明确的法律地位，所以管理开发区的机构也缺乏相应的法律地位。一般，管理开发区的管理机构称之为管委会。地方政府为了提高当地的经济效益，开放对开发区管委会的全面授权。导致开发区管委会机构像一级政府，实际过程中一直行使的权力也是一级政府的权力，但是在法律上并没有规定开发区是一级政府，通过对条例的研究，地方政府将开发区的管委会称为派出机构。

地方政府针对区域开展相应的派出机构，以便加强对行政区域的行政机构进行有效地管理，维持行政区域的正常运行。在地方政府的条例上派出机构拥有行政职能，但是在行政法中的地位还是不够明确，其法律是除国家机构组织法以外的法律和规定，导致目前派出机构缺乏一部完整、高位阶的法律进行管理。因此，缺乏明确的法律，我国出现各种形式的派出机构，但是从整体上看，我国的派出机构能够直接针对行政区域的行政机构进行直接的管理，实际中拥有相应的行政职能，有效管理其他行政机构。比如说派出所。正是由于派出机构的类型复杂、多样化，很难对它的法律地位进行明确的判断。

二、开发区因法律地位不明确而产生的问题

我国是以宪法为主的国家，在各种复杂的法律关系中行政法律是媒介，有效结合其他法律。而开发区符合宪法的三要素，能够以宪法为行政法律基础。但是由于开发区缺乏明确的法律地位，在管理中存在很多的问题。

开发区没有行政区代化码。在之前的民政部所发布的《行政区代化码编制规则》中明确指出开发区没有在行政区区域中，不能编制开发区的代化码。

开发区法律地位的不明确导致管委会缺乏相应的行政管理权力，其中最重要的土地使用权也受到相应的限制。而很多条例中赋予开发区一级政府的权力以及相应派出机构的土地使用权。但是根据《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的司法解释》中提出开发区管委会只是作为出让方与受让方订立的土地使用权，因此，开发区没有土地使用权。

开发区管委会没有行政执法主体的资格，根据《关于国家高新区管理体制的调研报告》中提出的“大部分高新区仍缺少行政执法的主体资格”，根据对开发区的实地考察可以发现，目前的开发区都没有完整、有效的行政执法体系，这对开发区的经济建设、合法管理、工作效率以及保护高新区的合法效益上都有所不利。

我国目前所设立的开发区中都有相应的行政管理机构，比如说法院、检察院等。但是根据我国的宪法条例，开发区缺乏相应的行政区划。因此开发区没有合法的法律权力建立行政机构。所以开发区在法律规定上来说建立行政机构是不合法的。因此，开发区所建立的行政机构缺乏法律效应，不属于我国法律管辖的行政机构。

管委会的行政主体地位不明确。管委会本身上存在主体法律地位的不明确性，导致管委会缺乏明确的行政权力。比如高新区管委会变更政府的文件是否有法律效力就是常见的问题。很多开发区用户由于没有户籍，导致商品房销售不佳。居住在开发区商品房的用户由于没有稳定的开发区户口或者无法办理开发区户口，通常不会选择废除以往的户籍，导致居住在开发区的用户一般使用的户口都是城区户口，这对公安部门的工作有所不利。

三、政区化是开发区发展的方向

我国的开发区都是从经济十分落后的村庄所发展起来的，通过政府对开发区开发的优惠政策、资金投入以及分配基础设施，鼓励企业落户，才让这些开发区得到有效的发展，提高当地的经济水平。目前开发区都已经具备完整的城市基础设施以及大量的人口。但是开发区在很多人看来是过渡性的策略，开发区法律地位的不明确与开发区的过渡性有很大的联系，而开发区进入成熟的阶段，将会出现很多问题。因此，针对开发区法律地位不明确的问题，应该先解决开发区的地位问题，解决自身的尴尬地位。将开发区通过宪法程序转变为一级行政区，并赋予相应的宪法地位，才能让这些行政机构真正合理化。从宪法的角度来看，开发区建立政权组织，才能让法院、检察院等行政机构行使真正的权力，从而达到依宪治国的根本要求。同时很多开发区的发展也需要摆脱特殊经济区域的地位，拥有法律效力。我国也有少数的国家级开发区在政区化的道路上行走，尤其是广州开发区。由于广州开发区在发展过程中由于法律地位不明确出现种种问题，最终广州市将单纯的经济功能区转变为新城区。因此，为了快速提高开发区的发展，加强开发区的合法行政管理。我们应该朝着开发区政区化的方向进行研究，通过对开发区的结构和行政行为调查，由于开发区缺乏明确的法律地位，在发展中遇到很多的法律问题。因此，开发区的政区化可以有效缓解这些现象。我们应该进一步明确开发区的法律地位，让开发区更加合理化。