地方政府性债务问题浅析

吕海东

一、地方政府性债务涵义

地方政府性债务,是指地方政府作为债务人,按照合同或协议约定,依法向债权人偿付资金的经济活动表现形式。从地方政府层级来看,主要包括省、市、县、乡四级政府负债,债务可分为直接债务和或有债务,直接债务是指能预测和控制的债务,是确定性的债务,属既定债务,无论在什么情况下都需要偿付的债务。或有债务是指由某一或有事项引发的债务,能否能转为确定性债务须由未来事项发生或不发生来决定,但我国或者债务额度大,隐蔽性强。

2013年12月30日,国家审计署公布全国各级政府性债务审计结果,截至2013年6月底,全国各级政府债务余额30.26亿元,其中:具有偿还责任的债务20.69万亿元,具有担保责任的债务2.92万亿,可能承担一定救助责任的债务6.65亿元。直接偿付债务占比68.37%。负有偿还责任债务中,中央债务9.81亿元,地方债务10.88亿元,地方占比52.58%。地方债务是一把“双刃剑”,适度的地方政府债务,可以促进当地经济发展,提高政府综合服务能力水平,但是,政府过度举债,可能会降低其执行力,诱发不隐定现象发生,直接影响政府机构的正常运转。所以,我们必须要清醒认识我国当前的地方债务规模,偿债风险,积极制定政策,合理控制债务规模,保障地方经济快速发展和社会和谐稳定。

二、地方政府性债务现状

（一）债务规模大

据统计,截至2017年末,我国政府债务余额29.95万亿元,其中:中央国债余额13.48万亿元,地方政府债务余额16.47万亿元,地方政府债务占比55%,地方政府负债率36.2%,比上年下降0.5个百分点,资产负债率虽略有下降,但地方政府性债务总体规模,占比却增长较大。在我国省、地(市)、县、乡四级政府中,处于末端的基层政府债务压力较大,基层政府为维持政府机构运行支出形成的收支“硬缺口”和用于改善民生,投到城镇基础设施建设和公益性项目等方面的投资形成的“软缺口”,一手抓服务,一手抓建设,使地方政府预算入不敷出,资金缺口严重。

（二）政绩观操纵

一些地方政府官员为追求GDP的快速增长,为提拔重用、仕途晋升铺路,一些地方领导在任期内大量举债建设政绩工程,“面子”工程,离任时一走了之,债务留给下届政府。对于地方政府官员而言,谁借的越多,干的事越多,谁的政绩就越大,尤其在各级政府换届选举前一、二年,这种比、超现象相当浓厚。

（三）隐性债务多

隐性债务特点是隐蔽性强,透明度差。一些地方政府巧借名目,投机取巧,以公司、企业或项目的名义进行举债融资,由政府向债权人提供担保,间接借债用于项目投资,有的项目盲目投资,前期论证不足,影响投资收益回报率的因素考虑不充分等原因,造成投资失败,不能偿还到期债务,除项目投资外,地方金融机构的呆坏账、社保基金缺口等债务也直接或间接地体现在政府债务之中。由于隐性债务数额大,种类多,形成复杂,风险度高,一些地方政府难以准确统计出债务总额。

（四）政府公信力降低

一些地方政府举债后,由于资金紧张,经常被债权人围堵,银行账户被查封,一些政府的办公秩序不稳定,社会矛盾突出。个别政府举债建造豪华办公楼,购置超标小汽车,社会矛盾突出,一些地方政府成了“赖账政府”,地方经济发展受到严重影响。

（五）经济落后，偿债能力低

一些地方政府经济基础薄弱,税收收入有限,还债缺乏产业支撑,偿债能力低,违约情况严重。一些基层政府未能如期偿债,本息额不断累积,资产负债率攀升,经营活动现金流量不佳,融资能力下降,偿债能力恶化。

（六）管理松懈，偿债责任不清

一些地方政府债务资金多部门融资,管理分散,一些债务融资的决策主体、偿还主体、投资失误责任主体不明确,例如一些地方政府通过发改委、农业局等部门申请的项目,需要一定的配套资金,筹资自然由财政等相关部门去融资来解决资金问题,融资担保一般由各级地方政府主管部门来负责,绩效由相关部门来考核,从项目申请到资金落实,到后期偿债,绩效考评,基本上由不同的部门来管理,多部门管理,极易造成部门间的权责利不统一,缺乏有效衔接和沟通,一些借贷资金缺乏有效的管理,偿付责任主体模糊不清。

三、地方政府债务形成的原因

（一）财税体制不完善

1994年国家分税制改革,2016年度我国营改增全面实施,由于财权与事权的不对等,导致地方财政吃紧。据调查,1994年至2002年期间,中央与地方财权收缴比为52∶48,而中央与地方的事权比则为30∶70,由于地方政府还要承担城市基础设施、公益性建设等资金投入,地方政府产业拉动慢,经济效益不景气,税收增收滞后,地方财力匮乏,地方政府钱少事多,庞大的事权与有限的财权之间的碰撞,产生了巨大的资金缺口,为完成各项经济指标,地方政府只能靠举债度日。

（二）财政转移支付不平衡

目前,国家实施积极的财政政策,必要时发行一定数量的国债来拉动经济增长,国债资金主要用于投向基础设施建设,由于基础设施建设项目时间长,见效慢,而且国债项目需要一定的地方资金配套,一些地方政府财力有限,只好通过融资来解决。我国地域广阔,地区间发展不平衡,一些资金向经济落后地区倾斜,一些转移支付是靠专项补助进行的,补助额度、标准没有严格的事权为依据,资金分配不透明,拨款随意,有的资金没有得到合理利用,由于专项补肋,无法串项使用,一些地方政府最基本服务所需的财政资金难以得到保障,由于项目间资金无法进行弥补,加之,转移支付制度的滞后,区域间财力分配不均,导致一些地方政府举债现象发生。

（三）政府职能定位不清晰

一些地方政府承担市场、企业应该做的事,地方政府与市场存在边界,未完全理顺。例如黑龙江农垦总局既要承担粮食生产经营,还要承担区域的行政管理和公共服务职能,可以说一定程度上行使政府职能,具有一手抓企业经济发展,一手抓社会微观事务活动的双重职能。由于政府职能定位模糊,机制,体制不畅,导致政府不像政府,企业不像企业,存在诸多方面存在先天不足。一些地方政府靠举债形成的投资的项目由于投资回报率低,造成负债累累、举步为艰,存在政府关门窘迫境地。

（四）行政运行成本过高

我国行政架构包含五个层级,基本上上下一般粗,有的成金字塔形,一般县市常设办公机构近40个,不含非常设机构,基层乡镇五大班子领导岗位配置到位,可谓一应俱有,有的地方行政管理费高出当地财政支出近20倍,行政机构繁杂,层级过多,人浮于事,导致工作效率低下,财政负担过重。

（五）追逐政绩观

一些地方官员为了“形象工程”和“政绩工程”,不惜举借外债,盲目上项目,造“政绩”。一些政府官员只顾借钱,不计成本、效益和风险。政府绩效评价和监督体系不完善,一些地方人大对财务预算调整往往流于形式,走过场,一些调整项目,如额度小基本上不上会讨论研究,借款收支事项,也未列入政府预算管理。政务、财务等信息披露机制不完善,缺乏对地方政府的信用评估和项目社会经济效益综合评价。

四、地方政府债务解决的对策

（一）完善财税政策，适当扩大地方财权

国家要不断完善财税管理体制改革,要从法律上明确各级政府之间的事权和财权划分。明晰中央、地方职权范围,健全财税政策,适当扩大地方财权范围,适当扩大地方财税收入来源,基本实现自给自足。加强地方政府财政风险防范能力建设,扩大税收分享中地方财政分享的比例。实行决策责任与筹资责任一致性原则,对于中央和地方共有的职能,属地方管辖的事务,由地方负责,超出部分事务,由中央政府出面协调解决,并予以资金支持,做到中央与地方政府、地方政府之间事权、财权划分的明确化、法制化。

（二）健全政府间转移支付制度，实现公共服务能力均等化

国家要不断加大对经济不发达地区转移支付的力度,满足政府公共服务所需资金的最基低需求。由于我国财源分布不均衡,行政区域范围大,一些地区拥有高税基,我国税收体系相对统一,但财政支出成本由于地域不同,会存在一定的差异,有些地区支出成本较高,有些地区支出成本相对较低,不同地区提供相同水平的公共服务需要不同的财政支出,为了实现公共服务均等化,需要通过转移支付的方式来保证经济发展水平相对落后或支出成本较高的地区政府资金需求。国家要加大省级转移资金支付力度,促进地区间经济协调发展,保障基层政府高效运转。

（三）减少行政管理层级，降低政府运行成本

目前,我国五级财政体制,严重影响了财政体制正常运行,导致地方财政吃紧,层次过多造成效率低下,机构臃肿,体制成本庞大。国家可以适当尝试“撤乡并镇”、取消市级(地级市)财政对县级财政的管理,变“市管县”为“市县分治”,减少层级管理。地方政府还应当根据市场经济的发展需要,减少本级地方政府行政机构和人员数量,减少行政运行成本。

（四）厘清政府职能，加大政府职能转变

2018年3月,中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》,方案以职能优化、协同高效为出发点,改革机构设置,优化职能配置,深化职能转变,提高效率效能,加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等方面职能,把政府曾承担的应由企业、市场调节作用担负的事权分离出来,地方政府只担负起有限的公共管理和服务职能,将经济发展与经济建设任务更多地让渡给市场,使其投资围绕基础设施、环境保护等能够对地方经济建设的持续发展创造条件的公益性投资项目,还原政府服务本质,减轻地方政府债务压力。

（五）加强预算管理，合理控制债务增长

各级地方政府要加强财务预算管理,预算编审机构要负起责任,严禁编制赤字预算,细化预算支出项目,提高预算的透明度,控制预算外资金流动。建立权责对等的考核机制,积极建立权责发生制政府综合财务报告制度,并将该报告制度作为实现财政管理能力现代化的重要手段。建立规范的信息披露制度,尤其政府债务信息公开披露制度,增强地方债务的公开透明度。建立健全或有负债的统计与核算体系,认真清查间接债务和隐性债务,准确把握地方政府债务规模,根据债务偿还期限和种类制订合理的偿付计划,积极筹措资金,避免债务支付风险。

（六）树立正确的政绩观，合理确定考核指标

各级地方政府应建立完善的行政管理体制,合理确定领导任期内的考核指标,改革地方政府领导干部任用制度,将地方政府债务增长指标纳入地方政府领导政绩考核指标范畴,避免盲目追求政绩搞短期行为,重大项目选取要注重考评项目的投入产出效应,严禁为追逐个人晋升,违背人民受托责任要求和道德约束,搞个人主义行为。政府要积极寻求最优的的资债资金结构,合理举借债务。要充分发挥人民群众在经济社会中的监督作用,不断加强市场、社会对地方政府债务规模、债务风险的监督和约束。