突发事件中的政府先行赔付研究

2018-01-23梁恒瑜

法制博览 2018年23期

关键词：先行受害者受害人

梁恒瑜

天津工业大学人文与法学院，天津 300387

一、突发事件及政府先行赔付相关概念阐述

(一)突发事件及相近概念的界定

字面意思上突发事件是对猝不及防发生事件的情景描述。在我国学界，有学者将突发事件定义为泛指一切突然发生的危害人民生命财产安全、直接给社会造成严重后果和影响的事件，其他定义也大都围绕此方法所列相关特征进行衍生描述。

我国法学界部分学者在研究时选择从大规模侵权的角度进行解读。大规模侵权，在美国《布莱克法律词典》中被解释为造成多人损害的民事不法行为，我国有学者将此解释进一步细化，总结为“基于一个不法行为或者多个具有同质性的事由，如瑕疵产品，给大量的受害人造成人身损害、财产损害或者同时造成上述两种损害”。

而我国《突发事件应对法》第3条第1款中将突发事件固定于突发性、造成社会严重伤害的可能性以及应急措施的实施几个要点中，这种解释实质上是对公共事件概念的延伸。

笔者认为，公共事件的范围无疑最大，其次为大规模侵权，突发事件为三者的交叉重合点。大规模侵权与公共事件在某些程度上可视为等同，但只有当二者均具有现实紧迫性突发性的时候才与本文所提的突发事件真正挂钩，下文分析均在此基础上展开。

(二)政府先行赔付的定义

“政府在突发事件中的赔偿可视为一种垫资，其正当性要视事件是否为公共事件。“由于先行赔付中的“提前”属性，政府先行赔付行为也被称为政府垫付或财政垫付。主要指政府面对突发事件受害者动用财政资金代替致害者支付赔偿费用的行为，以填平社会损害为目的，弥补受损结果防止进一步恶化，维护社会的稳定。这种垫付行为实际上是行政紧急权的体现，即指在紧急状态下，行政机关基于维护公共利益的目的，在国家法律的授权范围内行使必要的权力集中，和人权克减的权力。然而这种垫付行为在致害者无力支付或有意逃避时不免会产生消极的后续结果，对这种不良现象的分析将在下文中进行论述。

二、突发事件中政府先行赔付的必要性

突发事件本身的性质和影响是政府在其发生时进行先行赔付的原因，该种特性赋予了这一行为充足的科学性与合法性。

(一)公害性

突发事件的受害者的统计是具有不确定性的，尤其是对于潜在受害者而言，由于突发事件往往波及面特别广，且影响较为深远，在事故发生之时，往往会有许多受害人不被发现，这无形中又使受害人的人数陡然增加。发生在数目众多受害者生理上的伤害投射于社会，引起负面舆论风波，打击整体精神环境，并最终影响经济、政治等社会生活的多方面。

(二)救济困境

首先，因果关系难以证明。根据突发事件的公害性可以推算出其发生对卷入其中的受害者在身体、财产等方面的权利均被侵犯，除此之外，上文所述的突发事件与大规模侵权的重合之处可以证明，突发事件的结果无疑是侵权行为的体现，是侵权行为。混乱形势中的举证责任不清、证据收集保存困难与潜在受害人的密切关联性缺失等都是证明过程中的棘手难题。

其次，对受害人的事后救济不够充分。紧急事件中的致害者的经济支付能力是事后救济能否完善解决的重要参考因素。并且，传统的诉讼模式至今未对突发事件所造成的大规模侵权后果进行接纳，导致目前对突发事件责任的分担依然无法做到科学高效的判断，这是对事件受害人的再次侵权。

三、目前突发事件中政府先行赔付的问题所在

(一)立法上的缺位

尽管针对突发事件，我国目前已经制定了《突发事件应对法》来予以解决，各地也纷纷制定地方性办法或条例，然而针对突发事件的综合管理的法律仍然缺少。不仅如此，作为我国现行突发事件应对法建立依据的宪法的“紧急状态”条款仅仅是引入了“紧急状态”这一名词，其内涵和外延仍需要界定，否则将会使国家面对突发事件时无法游刃有余的处理和紧急行政权的滥用。此外，现行立法上最大的缺陷是关于政府先行赔付的问题仅在部分规章及文章中提及，对很多情况下受害者费用的承担并未作出具体规定，缺少法律依据。

(二)行政越权现象——约束力度不足

先行赔付属于给予被害者的生存保证和经济补偿，但是政府财政属于纳税人的出资，没有遭受到突发事件侵害的纳税人在此种情形下间接承担了帮助责任，不公平感自然产生。而政府面临的受害者故意夸大受损状况及责任承担人消极面对的情况成为压力根源，那么明确问责范围，建立相对完备的受害者救助法律体系必须要提上日程。此外，“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义与道德界限的诱惑“。政府亦然。服务型政府肩负沉重的

保障人民权益的任务，注意执行过程中行政权力的非过度适用非常重要。

(三)先行赔付资金的额度

世界上很多国家都采用成立损害赔偿基金的方法来帮助受害者，但是我国目前对于损害赔偿基金的进展仍然为零，于是即使有先行赔付的政府救助行为存在，但可动用的资金仍然捉襟见肘。即使社会上已经存在许多基金组织，但是没有配套法律的前提下关于基金内部管理和救助方面都无法做出具体规定，也导致基金的运作往往偏离愿意走向失灵。

(四)后续追偿问题

现实中突发事件的赔偿由于数目过高，致害者往往无力承担，因而国家在此时会挺身而出，先行垫付。然而，不可否认，现实中对突发事件应付全责或大部分责任的致害者导致事件发生的原因仅是为了自己利益而至公共利益于不顾，那么在政府先行赔付后企图就此逃避责任的无良者自然大大存在。政府赔付资金无法追偿，只会让无辜的纳税人来买单。

四、完善政府先行赔付在突发事件中的建议

(一)完善相关立法

紧急情况综合管理法律文件的长期缺位是实践中执行依据不足与错误频出的根源。通过对政府在突发事件中先行赔付的范围、标准以及程序、机关和受理日期等方面的具体规定，排除不属于先行赔付的事件和侵权人完全有能力支付损失的情况，并严格规范政府先行赔付的审理标准及流程，使政府先行赔付实现正当可行的可能性。

此外，由于紧急事件也属于侵权行为的一种，但我国的《侵权责任法》没有关于此项的具体规定，因此，对现行《侵权责任法》进行更为详细的修改和规制尤为必要。

(二)构建追偿机制

尽管政府先行赔付已经实现了以人为本的维护受害者合法权益的宗旨，然而这并非意味着事件的彻底结束。如果不对此加以重视，那么就如上文所提，政府只是在使用纳税人的钱进行先行垫付，并且会演变为最终垫付，失去先行意味。那么，追偿机制的设立就迫在眉睫了。在主动追偿行动方针的指导下，根据致害人的资金状况、有无隐瞒等决定是否对其财产进行强制追讨和罚款。