论我国行政处罚法中一事不再罚原则

张 源 王 妍

河北大学政法学院，河北 保定 071000

一、一事不再罚原则的理论基础

(一)理论概述

法无规定即自由是公认的定理，因为即使是圣人也无法预料未知事情的变化，因此如果以之前未写入法条的规定约束发生过的违法行为，人们将随时处于不确定感之中，那么法的价值也无法得到体现，但如果建立了符合人们预期的规则，使公民在行为前能够预先得知法律和社会对行为的评价，那么对社会生活将受益无穷，也符合法律的秩序价值。因此行政机关在执法中，必须坚持有法可依与执法必严，必须依照法律治理国家，依照法律的规定处理违法行为，即使损害了道德，为民众所不耻，但只要符合法律的要求，都必须严格执法。如此，我们可以展望，人们的生活将更有保障，一切更加符合秩序规则，避免个人利益受到出乎意料地攻击。

由此，笔者认为，一事不再罚基于法的安定性原则，在承认国家机关可以根据具体情况，在法的限度内适当地处罚违法者，但此种处罚权只能适用一次，并且只能根据已有的法律规范作出处罚。不能适用新规定对之前行为进行处罚，即不能溯及既往。如果国家进行过相应的处罚，并符合合法的程序，进行了细致的审查，那么即使事后发现原先处罚结果过轻，基于法的安定性原则，亦不得对该行为加重处罚或做出重新审理的决定。违法者既已受到处罚，等于其已经为其过错付出了代价，那么国家就不应该再对其进行处罚，否则便是暗无天日的继续。但是这样导致了法律所追求的实质正义与程序正义之间的矛盾。实质正义也是追求最终的结果正义，有错必改是其核心要义，但是法的安定性原则恰恰相反，它追求的是现有秩序的稳定，也就是结果的最小变更，如果之前受到过处罚，那么既往不咎，无论后来如何变化如何不合理。我们在协调原则的平衡中能够思索到价值的取向，是更加注重实体正义还是兼顾程序正义呢？笔者认为，当国家决定对公民进行处罚时，其实体正义已经得到了最大化的体现，因为他已经是对公民权的限制，以及对违法行为的制裁，那么之后的处罚行为中就必须按照法安定性原则，使其在行为时处于优先地位，否则会出现今天罚一百，明天罚两百的混乱局面，秩序的建立也是遥遥无期的。

(二)原则基础

1.比例原则。在行政法领域，“比例原则”是一大特色，究其目的，在于强调国家采取处罚行为时的手段和达成目的之间应当具有相应程度的比例关系，尤其是在侵犯公民权利的情况时，更要兼顾效率与公平，不能过分追求行政目标的实现而忽略公民权的保障，如果侵犯了公民权，所获得的利益相比较于受侵犯的部分处于较小比例时，我们可以认定该行为至少是不合理的。由于行政处罚行为与我们的生活息息相关，无论是闯了红灯，还是街头可见的地摊，处罚行为都可能伴我们左右，那么将比例原则置于如此高的位阶，使其如同贯穿于所有民法领域的诚信原则一般还有和意义？西方有法谚：警察不可以用大炮轰击麻雀，这意味着国家所采取的限制人民权利的措施时，应有一定的限度考量，不能够为达到目的而不择手段。因此，若遭违反该原则是要受到否定评价，承担相应的责任，而另一方面它反映出了行政行为的合理性，变为一种审查工具或者手段，为执法者进行制裁提供理由。在强调依法治国的社会，任何带有公权力色彩的措施都应当受到比例原则的约束，一事不再罚是对比例原则的体现。如果公民因某一单一行为而受到双重处罚，那么从比例上看，行为和处罚之间是不成比例的，因为对于行为人来说，其实施了一次违法行为，行政机关也已经对该行为进行了处罚，行为人已经受到了教育，对行政机关来讲，其职责已经履行，教育惩罚目的已经到达。此时如果再次针对同一行为进行处罚，将在原有处罚基础上，超过达到处罚目的的必要的限度。

2.信赖保护原则。现在的新闻报道中，时常会看到对政府不信任等词汇的出现，上访便是对政府不信任的典型行为。然而笔者认为，在行政处罚领域中，我们谈论的信赖包含两个方面，一个是国家基于其权威性的地位与违法者所发生的关系，违法者服从国家对公益的追求，且自愿将自己的违法行为处于法律和国家机关的监督之下，那么此时，对自己所受到的行政处罚有着信赖，一方面信赖其处罚的公正合法性，另一方面是为了祈求内心的安宁，为了弥补过错行为的安宁，以及使得今后不再受该行为困扰的安宁，相信国家不会因同一行为无尽的追溯。另一方面是，广大公民基于对国家公权力的信任，对法安定性原则的信赖，相信国家对违法者的处罚是公正合法的，是能够达到对社会公益的补偿以及社会秩序的恢复的目的的。因此，一事不再罚更倾向于第一种信赖保护，使人们可以基于此原则来安排自己的生活，做出合理的预期。比如当一小贩在未取得营业执照下销售食品，被工商部门罚款之后，商贩基于信赖保护原则交了罚款，并补办了相关手续，那么之前的违法行为可谓是一笔勾销，今后在合法经营下，不需要有后顾之忧，那么公民在见证了相应的处罚后，可以放心的购买其提供的商品，而不用担心会购买到假货而损害自己私利，但是如果工商部门一次次地进行处罚，小贩是无法安心经营的，这就使得小贩丧失了对处罚的信赖利益，小贩又如何能够反省自己的错误，配合处罚工作的进行呢？民众又如何能够放心的购买该商贩提供的商品呢？因此，即使一事不再罚原则与信赖利益是紧密相连的。

二、认定“一事”的不同学说

行政机关在适用“一事不再罚”原则时的关键因素在于对“一事”的认定。很遗憾，立法者并没有对“一事”进行过多的解释，仅仅规定了当事人的同一违法行为。这一问题在我国学术界也存在着诸多争议，笔者综合各种学说将其归纳为以下三种：

第一种学说主要考察行为的目的和动机，行为人只要是基于同一个目的或者动机而施行的行为，并且该行为是一个完整的违法过程，不能够单独拆分规制。此种意见结合了目的和动机进行考量，以及行为过程，具有一定的合理性，但是违法行为主要还应看最后造成的结果，过多的考虑主观并没有太大的意义，因为如果一个食品经营者自身是希望卖真正的进口食品，但是因为货源的问题而卖成了假货，那么也是应该给予行政处罚的。

第二种学说在认定“一事”时以存在的违法事实为依据，将违法事实与违法行为进行混同，认为同一违法行为必然导致同一违法事实。并且还会存在法条竞合的情形出现。笔者并不赞同这种观点，该观点看起来将行为的内涵扩大，但是实际上，违反了多个法律法规基本上就属于不同的违法行为，如上述案例中的食品经营者，在贩卖假货的情况下还偷税漏税，这必然就触犯了税法和食品安全法，那么自然会有食品安全部门和税务部门进行查处，事实上这就是一个事实，但是却包含了两个不同的违法行为。

第三种学说则认为对“一事”的判断应该对行为的本质进行研究，即分析违法行为的实质构成要件，只要符合构成要件，即为违法行为。对于广义上法律规定的违法行为同时符合几种违法行为的构成要件就构成几个违法行为笔者认同此种观点，因为该观点更加直观，在判断行为的性质时更加便捷，同时也符合法律法规的要求。具体而言，在认定是否属于同一违法行为时，需要看是否具备了一下三个要件：其一是必须是违法主体相同；其二必须是只有一个违法行为；其三是存在的不同行为是否具有同质性，具有同质性的行为应当视为统一违法行为。

法条对违法行为的界定并没有考虑后果和违法根据，那么基于同一违法行为造成的不同结果可否适用该原则呢？不同的行政机关所享有的职权是不同的，履行的管理社会事务的职责也是不同的，不同行政机关从各自的管辖事务范围来认定违法行为所依据的法律和得到的结果也是不同的，如一个违规占道摆摊的食品销售者，工商、食品药品管理局、税务局等看到的问题并非同一，那么，在此情形下，行政机关是否应当受一事不再罚原则的约束呢？笔者认为，对于“一事”的认定应当把握行为和理由两个关键要素，保持行为理由的同一性。简单的来说只要是同一人所为的，基于同一违法行为得到的违法结果都应涵盖在一事之中，尽管他实施的违法行为在不同的职能部门看来有着不同的处理方式，但是只要符合同一违法行为的特征，即可认为是同一行为，不同的职能部门就不能以同一理由多次处罚。对同一行为的认定体现了罚其当罚的精神，不能一罚到底，因为行政法本身就是强调限制公权力的无度膨胀，保护公民权，因此对上述商贩一次又一次的处罚，对其谋生造成的影响超出执法带来的正面效果时，就会产生新的社会矛盾，对社会安定带来隐形伤害，因此就会出现上访甚至被仇恨蒙蔽双眼的报复事件，这是我们都不愿看到的。

三、“罚”之辨析

我国《行政处罚法》规定了很多种类的行政处罚手段，而“一事不再罚”原则中的“罚”则特指罚款。需要明确的是，该原则的适用并不当然的排除其他机关依据不同法律在其职权范围内对违法主体处以不同的处罚。也就是说不能排除其他的法律责任，包括行政责任与刑事责任。理论依据在于我国对行政处罚和刑事处罚所采取的并行适用原则。在该原则下，首先要辨析不同处罚的性质。对于行政处罚内部而言，不同性质的处罚，应当同时适用和执行，不能够相互代替，对行政处罚和刑事处罚而言，如果二者属于相同性质的处罚手段，则根据吸收主义，只执行刑事处罚而不执行行政处罚；如果二者性质不同，则采取合并处罚的方式即执行刑事处罚也执行行政处罚。毕竟二者的性质不同，处罚时所依据的法律也不相同，保护的法益和维持的社会秩序也不相同。从处罚效果上来看，刑事处罚的手段及范围相对较小，对于既违反《刑法》又违反《行政法》的违法行为，单一处罚并不能达到预设目的，因此需要行政与刑事相结合的处罚方式来弥补这一缺陷。

综上所述，一事不再罚原则并非当然导致处罚的单一，不同性质的处罚亦可以并用。如上述案例中的小贩，可因其贩卖假货后既吊销营业执照，又进行罚款，虽然听起来非常残忍，因为这毕竟剥夺了其谋生的手段，又增加了个人的生活负担，但从法律上是完全行得通的。

四、问题分析与完善建议

(一)一事不再罚原则适用的问题分析

行政执法要严格遵守一事不再罚原则，但是在现实执法中，该原则的适用确存在诸多问题，笔者将其归纳为两个方面：第一个就是执法体制不顺，越权行为较多；第二个就是法律适用不准确。

1.执法体制不顺。执法体制不顺与我国的行政机构设置有关系，目前的行政机关存在着职权分散、全责不清、执法空白、交叉执法等诸多问题，这也是我国今年进行国务院机构改革的原因之一。上述问题就对执法造成了两个十分尴尬的局面：一是同级行政机关之间的交叉执法、权责不清；二是上下级之间重复执法。这是造成罚出多门的主要原因，如果不尽早解决该问题，也就无法真实达到一事不再罚原则的要求。在行政执法过程中，经常会出现越权问题，本来没有执法处罚权的机关对违法者作出处罚行为，这也是造成一事再罚的重要原因。

由于执法体制的不顺，导致行政越权问题的出现，最终导致了我国行政执法出现了“一事再罚”的现象产生。这一现象不仅不利于推进法治社会，也使行政机关在公民心中的形象大打折扣，这一问题必须得到解决。

2.法律适用不准确。任何行政行为的作出必须严格按照行政相关法律法规，正如李克强总理提出的要求那样，要推进政务公开，制作权利清单，将权力关进制度的笼子中去，严格按照法律行政法规的授权以及权力清单行使管理社会的职责。换句话说，也就是，“法无明文规定既禁止。”

法律适用是权利行使的正当性的最主要体现。法律适用的准确与否也是衡量行政机关执法正确与否以及行政相对人提起行政复议和行政诉讼的重要原因。现实中行政机关执法适用法律的不准确问题与我国现行法律体系不健全是有关系的。因此，就更需要严格执行一事不再罚原则来保障行政相对人的权利。

(二)一事不再罚原则适用的完善建议

基于上文论述，针对我国现行执法中存在的执法体制不顺与法律适用不准确的原因，结合产生此问题的原因，结合一事不再罚原则的根本理念，笔者拟对一事不再罚原则在行政执法中的适用提出以下建议：

1.顺应国务院机构改革，厘清各行政机关权责，严格依照法律行政法规的授权依法行政。中央政府顺利社会发展，对国务院机构进行了大幅度改革，其目的之一就是更好的发挥各行政机关的管理社会事务的能力，提高社会运行效率，避免以前在行政机关之间出现的互相推诿、交叉执法、权责不清等问题。行政机关执法要严格依照法律行政法规的规定，立法机关充分调研考证，对于现行法律体系中存在的不合时宜的法律法规及早删除或者修订，避免各规定之间存在的冲突与矛盾。在法律层面厘清各行政机关的职责权限，明确各行政机关的执法对象与范围，避免出现重复执法的问题。

2.通过法律的具体规定，明确一事不再罚原则中“一事”的认定。行政处罚的前提是存在违法行为，违法行为的认定便是对“一事”的认定，针对我国目前对认定“一事”存在的诸多争议，以及行政执法中由此引发的诸多问题，通过法律确认“一事”的认定对于一事不再罚原则的适用至关重要。

3.扩大一事不再罚原则在行政处罚中的适用。目前法条规定中，罚仅处于罚款的阶段，并不涉及限制人身自由、吊销营业执照等领域，可想而知该范围的限定也过于窄了。然而实践中，所有的行政处罚种类都要遵循该原则。

在进行处罚时，我们必须兼顾实体法与程序法的有关规定，然而对城管行为的抨击主要源于其执法行为重实体而轻程序，执法人员对何种行为进行处罚以及进行何种处罚烂熟于心，但是如何进行处罚，处罚有哪些程序却充耳不闻、熟视无睹，暴力执法等现象的时有发生，轻则财物散落一地，重则出现轻伤重伤事件，甚至侵害公民的生命利益。在执法中，不仅要追求实体正义，还要兼顾程序正义。程序正义是实现实体正义的过程，程序也是行政机关的外在形象体现。民众通过程序正义直观的对行政机关进行了解。因此，执法不能仅追求实体正义而忽视了程序正义，这既不符合行政机关的执法理念，也不利于维护社会的稳定。

4.完善监督救济机制。阳光是最好的防腐剂，将行政执法过程置于公众的监督制约下，才能更好的实现程序正义，才能更好的推进行政机关对社会事务的高效管理，同时也能给行政相对人提供更行之有效的救济。完善监督救济制度，不仅可以制约行政机关滥用权力进行行政处罚，也能有效保护公民的合法权益不受侵害，并且赋予公民在受到处罚时救济的权利。