从新公共管理到新公共服务的理论逻辑与实践

杨娇妍 朱昕晔

摘 要：新公共管理理论和新公共服务理论是两种不同的管理模式，新公共管理理论强调以市场机制调节，认为政府是一个企业家，为顾客服务，强调效率优先。而随着社会发展，不少公共管理学者认为这种模式的管理是不正确的。在这种情况下，公共管理学者们提出了新公共服务理论，认为政府的主要职能在于服务，政府不能认为是一种企业家模式，政府最主要的服务对象是公众而非顾客，强调公众的民主性，而非之前的效率优先。

关键词：新公共管理理论；新公共服务理论；公众

新公共管理的理论逻辑与实践

新公共管理理论主张将市场机制引入到政府当中，发挥市场力量和市场作用。其与公共选择理论有很大的相似之处，但二者之间不同的是：公共选择强调的是政府与社会之间的关系，强调充分发挥市场作用的同时减少政府对社会的干预；而新公共管理理论强调的则是政府内部的协调控制，其将市场机制运用在政府之中，在政府内部进行协调控制。

新公共管理理论基础来源于私营企业的管理模式和经济学原理，与传统的古德诺所认为的政治与行政二分法的理论基础不同，新公共管理理论强调私营企业的一整套成功的管理理论与方法，完全可以用在政府的管理当中。其以市场或顾客为导向，强调合同制，想以这种契约的方式来提高效率。新公共管理理论的很多理论基础是来自于经济学的，例如其所认为的“理性人”概念就首先来自经济学。

总体来说，新公共管理的理论特点主要有以下几个方面：

政府是掌舵，并不是划桨

就是政府的角色应是“掌舵”而不是“划桨”。新公共管理理论要求政府做把控工作，而并不是要以亲自做好服务于公众的工作为目标。政府做好把控工作即可，把任务分下去，总体控制工作的流程。他们认为传统的政府管理模式效率低下的原因是政府忙于划桨，而没有做到整体把控地去掌舵，导致很多事情不尽如人意。

新公共管理以顾客为导向

其将政府视为一个企业家，而社会公众为企业的顾客，政府要积极为自己的顾客服务，积极地以顾客的目标为导向，做好服务顾客的工作。

新公共管理中引入竞争机制

传统的公共管理认为政府是权威和不容置疑的，着重注意行政干预。竞争机制的引入使得新公共管理可以通过市场竞争的方式让很多私营企业参与到政府的服务中来，通过竞争提高政府部门的服务，同时实现成本的节省，强调市场调控的积极作用，强调通过竞争提高效率，强调通过竞争提高工作效果。

新公共管理实施明确的绩效目标控制

新公共管理主张实施明确的绩效目标控制，组织事先与组织内部的工作人员签订考核目标，对工作人员进行一段时间是否达标的考核，以考核的方式施予工作人员压力，以此提高公共部门的服务质量，同时提高公共部门的行政效率。

新公共管理重视效率

新公共管理理论对效率是十分重视的，效率追求是新公共管理理论的目的。它对引入的市场机制进行调节，利用市场带来的竞争确定绩效目标来提高政府的行政效率。

追求效率的提高主要靠以下三个方面：实施明确的绩效目标控制；重视结果；采用私营部门成功的管理手段。

新公共管理改善公务员的制度

传统的公务员制度是所谓的“铁饭碗”。而新公共管理理论对公务员采取了合同制的录取方式。新公共管理改善公务员制度主要通过两种方法：用合同制和临时制的方式来取代传统的公务员“铁饭碗”制度；要摒弃公务员传统的中庸为政思想，要用正确的政治态度和似火般的热情来服务人民群众。

新公共管理向新公共服务的转变

新公共管理理论在不断完善发展的过程中，一些公共管理学者们对新公共管理理论提出质疑，认为它是不正确的，并在此基础上提出了新公共服务理论。主要体现在以下几个方面：

新公共服务理论认为不应该将公共管理者视为企业家

新公共管理理论认为政府是类似于企业家的地位，其服务对象为顾客，而新公共服务理论认为原有理论对政府和企业家地位的判断是不正确的，政府是为公众服务的伟大组织，而并非企业家。

新公共管理理论认为效率优先是不正确的

民主与公平同效率产生冲突时，新公共管理是会选择效率优先的，新公共服务理论对这种选择是否定的，在新公共服务理论中民主优先。

新公共管理理论缺少了人对公平的要求

新公共服务认为新公共管理理论中没有满足人们对公平的愿望诉求，只是以企业家的身份，以效率为导向，在效率面前忽视了人对民主、对公平的追求。

新公共服务理论并不赞成新公共管理理论中的“顾客”说法

新公共服务理论认为公民是公共部门的服务对象；同样，在对于公共服务消费者来说，应该由公民所组成，而不是顾客。

新公共服务的理论逻辑与实践

新公共服务理论认为，公共管理者在进行公共事务时既不应该是具体的活动者，同时也不应该是公共管理理论中所说的管理者，而应该是以服务于公众为中心，主动承担为公民服务的责任。所建立的服务机构应该对公众的意见给予充分的重视。

新公共服务的理论特点主要体现在以下几个方面：

政府的职能是服务，而不是掌舵

这是被登哈特所认为的公共服务理论应该具有的很重要的一项原则。政府的职能并不是新公共管理理论中所说的决策，也不是一般性的参与，公共管理者的重要作用并不是体现在对社会的操控力，而是为人民服务，为万千人民做好服务工作，政府要以服务为中心，倾听民众的声音，致力于实现他们的共同利益。

公共利益是目標，而非副产品

新公共管理理论中认为，公共利益是实现政府目标的副产品；而新公共服务理论认为，公共利益是政府的主要目标，政府的一部分职能就是维护公众的公共利益。

在思想上保持战略性，在行动上保有民主性

新公共服务理论要求政府在履行职能时要在思想上保持战略性，在进行行政职能时要保持行动上的民主性，强调以公众的民主性为导向。

为公民服务，而不是为顾客服务

新公共服务理论反对新公共管理中所说的为顾客服务，新公共服务理论认为政府最主要的消费者不仅仅是顾客，更重要的是公民。所以新公共服务理论强调公共部门的中心为服务公众，而不是服务顾客。

责任并不简单

新公共服务理论认为公共组织工作人员既要管理公共资源，又要行使好监督，要致力于促进公共权力和民主对话的交流，服务人员还应该积极参与社区做好基层领导的带头作用，呕心沥血地为老百姓服务。

重视人，而不只是重视生产率

新公共管理理论中过分强调效率，重视生产率。而在新公共服务理论上认为效率优先原则在民主原则面前是次要的，强调人的重要性，重视人的公平性和民主性。

公民民主和公共服务是首要条件

新公共管理理论认为政府发挥的职能应是企业家职能，政府的管理手段主要是靠市场机制调节。而新公共服务理论认为公民的民主和公共服务在政府职能中更为重要，而非企业家职能。

结语

新公共管理模式有它的产生背景与优势存在，随着社会的发展，不少学者对其提出了批判性，这就产生了新公共服务理论。新公共服务理论认为，公共管理者在进行公共事务时既不应该是划桨，也不应该是公共管理理论中所说的掌舵，而是以服务于公众为中心，主动承担为公民服务的责任。所建立的服务机构也应该对公众的意见给予充分重视。显然，在新的时代背景下，新公共服务理论是更适应社会的，能更好地保证公众的利益，为社会公众服务。

（作者单位：云南民族大学政治与公共管理学院）

【参考文献】

[1]刘静.新公共管理理论评析[J].湖南税务高等专科学校学报，2017（03）.

[2]刘凯.社区公共服务发展对策研究[D].青岛大学，2015.

[3]李猛.我国政府公共服务市场化问题研究[D].吉林财经大学，2014.