关于促进河南自贸区法治财税建设的思考

摘 要 法治是经济的保障，有完备的法治，才可能会有健康发展的经济。税收制度是涉及自贸区经济发展一项非常关键的制度，作为促进资源有效配置的宏观调控手段，在新的历史时期应当理性看待税收优惠等政策红利带来的短期迅速发展，着眼税收制度创新，为改革输出制度红利，以自贸区发展带动中原经济区腾飞。

关键词 法治财税 制度红利 财税制度 创新

作者简介：朱文新，郑州大学法学院2015级硕士研究生，研究方向：经济法。

中图分类号：D922.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.070

国家主席习近平于2013 年 9 月第一次提出共同建设“丝绸之路经济带”的伟大战略构想。總书记来到河南视察工作时明确提出，要求河南加强“一带一路”的建设，尽我们最大的努力把郑州建设成为一个物流通道辐射全国的新河南。2016年8月31日，河南自贸区顺利建成，由网内网外相结合、一区多片分层推进。

道路决定命运，完备的法治建设才能为经济的健康发展保驾护航，河南自贸区建立的历史意义不仅在于流通国际化和投资贸易便利化，在财税领域“理财治国”同样应该大有作为。法治化的财税制度是自贸区建设的基础，也是经济长远发展的突破口。重大改革于法有据，河南自贸区的税收制度应纳入法治框架中，大力推进财税制度性创新，推进法治税收改革的全面深化。

一、 认识自贸区税收法治的特殊性

自由贸易区是主权国家开放的一个特殊的功能区，可以吸引外国资本来建立工厂，鼓励外资企业投资，发展出口加工企业，大型金融机构提高区域综合经济发展建立。 历史上最早的自贸区是1888 年德国建立的汉堡自由港，积极发挥着对外贸易、出口加工等综合作用。据统计，目前世界上有 1200 多个自由贸易区 ，而且大多都是经济发达国家，例如美国就拥有 250 个自贸区。

作为新兴的经济增长点，自由贸易区在迅速拉动经济的同时，也面临着很多新问题，其中最突出的就是税收问题。中央曾鲜明的指出“不要税收优惠，而要制度创新”。学界将依靠大量税收优惠政策带来经济发展方式称为“政策洼地”，固然见效快，但存在着合法性、稳定性、公平性等多方面的质疑，有可能本身存在着不公平，再加上出台程序不规范、制定主体不适格，优惠政策往往饱受诟病。

在自贸区的发展建设中，税收优惠是一把双刃剑。一方面，优惠政策能直接吸引投资、促进贸易、扩张市场，另一方面，优惠政策造成“税收洼地”效应，引发区域间恶性竞争，而且必然破坏正常市场秩序。在今天的中国，需要的不是一个单纯的依赖政策优惠的“特区”，而是通过深刻体制改革和制度创新形成的一个税收法治的“改革窗口”。作为中部大省的河南，必须发挥优势，审时度势，找准定位，积极创新，从长远来看，也只有通过这样，自贸区才能更好的发展。

二、河南自贸区税收优惠的合理边界

税收是国家对市场经济进行有效调控的“有形之手”，其核心在于以市场有效配置资源机制为理论前提的，促进资源有效配置，不能破坏正常的市场秩序。税收优惠的本质其实是利用税法上的特别规定，减轻甚至免除特定纳税人的纳税义务，以达到国家特定的经济目的。在自贸区推行税收优惠，其根本目的是用这种减轻税负的方式吸引市场主体，最终促进自贸区经济发展。

税收优惠其实就是给某些人一定的税收特权，使这部分人得益。显而易见，政策红利在及时应对市场变化、带来迅速发展的同时，与税法的公平原则、法治原则存在着天然的冲突。

1.税收优惠是否违背税法的公平原则。从市场经济的角度思考，无节制的税收特权极大的破坏了税法公平，影响正常的市场秩序。但是，在市场资源配置无效率时，税收优惠却又可以有效缓解资源配置低效的情况，那么此时，税收优惠不仅没有违反税收公平，而且是促进市场经济发展合理有效的正当手段。

2.税收优惠是否违背税收法定原则。在税法中，由税法明确规定纳税主体、主体的权利义务、以及各类构成要素；没有法律依据，任何主体的税收数额不应该发生变动。税收法定能够有效制约公权力，保护国民财产安全。但与此同时必须承认，用法律的形式固定所有税收优惠难以及时灵活的调控市场经济。也是因为这一现实原因，才开始出现大量行政政策或是授权立法。推行税收优惠如果只是依靠一些效力层级有限的规范性文件，难免会加剧与税收法定的矛盾。

改革开放以来，我国有效的利用外资实现了快速发展，但是大多是由于税收优惠政策。实际上，税收优惠力度只是影响外国投资者决策的诸多因素之一，在综合考虑投资决策时，会考察投资环境，例如政府政策的稳定性、市场容量、资源等，税收优惠并不一定是他们最关心的因素。

改革开放的初级阶段，对外商投资企业给予税收优惠，可以在短时间内引进外资、提升技术，也在短期内取得了巨大的发展。而现如今，我们的经济发展不仅追求快，而且要更全面的健康发展，要求更有深度的综合发展，要求更高质量的长远发展。河南自贸区放弃税收优惠驱动的建设模式，除了因为税收优惠的作用越来越小，也是在当前世界局势下结合河南自贸区的战略定位做出的必然选择。

三、自贸区法治税收的域外经验及理论指导

域外自贸区的税收优惠设置：

（一）促进投资的税收优惠

国家利用税收优惠吸引境外的各类投资者，并通过跨境资源流动和管理，增强整个自由贸易区的发展势头，主要包括企业所得税优惠、个人所得税优惠以及地方税优惠。比如，在新加坡，企业的研发费用可扣除200%；为吸引人才及劳动力，自贸区针对个人所得税也有较大力度的优惠政策，土耳其为吸引大量劳动力，对自贸区内的收入免征个人所得税；地方税收优惠主要体现在征收财产税上，美国自由贸易区内的货物免征地方税，韩国规定企业可以在设立的前2年免缴财产税和购置税。

（二）促进贸易的税收优惠endprint

各国采取关税豁免、增值税优惠、营业税优惠、消费税优惠等税收优惠的制度设计激励贸易发展。打破自贸区“关税壁垒”的关税豁免政策，不仅关税延期，而且有非常大力度的减免关税；在消费税优惠方面，凡在韩国济州岛自贸区地旅游的韩国人都可以在免税商店购物，购货金额单次最高为300美元。

四、 坚持发展改革的法治财税之路，为河南自贸区发展保驾护航

中共十九大报告指出，法治是治国理政的根本方式。法治是改革的目标，改革应当以法治方式推进，而改革的成果也最终由法治来体现和保障。经济的发展，制度的创新只有通过法治的方式，才是可持續的，在国际竞争中也才能获得法治话语权。

（一）以对法治税收的正确认识保障河南自贸区投资环境

鉴于上海自由贸易区暂停实施法律，有的人想当然的以为“自由”就是完全不受法律制约，不得不这是一个巨大的误解。但恰好是由于政府对市场干预的少，才更需要管得更规范更有效。所以自贸区内更要强调法治，用法律才能理顺政府与市场的关系。例如，上海自贸区的最大亮点之一就是实行“负面清单”制度，这一管理方式改变了传统的行政审批模式，一方面，它为投资者带来了更大的自由和较强的可预期性，有利于扩大开放；另一方面，为政府权力划定了明确的边界，推进法治政府建设。

然而我国的外贸法律制度普遍存在供给不足的问题，不仅立法层级不高、标准不清，执法机构与技术手段也不发达，涉外司法机构及高素质专业人才更是相当匮乏。我国自贸区内实施的税收制度同样缺乏中央立法支持，在实践中难免引发各种问题。

当然，我国刚开始着手建立自贸区，法律制度暂时不完善是完全可以理解的。但从长远计，应当及时总结自贸区改革的经验成果，将其上升为法律规范。目前，应当在已有自贸区经验的基础上，制定统一的《自由贸易区法》。

（二）建设现代化的、规范的税制

实现税收公平就必须促进规则的明确，当务之急是应该增强适用税法的确定性。市场经济本质上是法治经济，市场主体关注的竞争规则，也关注规则的确定性和稳定性，因为随时变动的规制带来不可事先量化的风险。在河南自贸区的深度建设中，不仅要提高税制本身的合理性、科学性，也要使制度更加稳定、规范、值得信赖，满足市场主体对统一规则的要求。对区内企业所得税制也应该进行适当优化。不过，应充分考虑依法定程序完善先征后返、费用扣除等间接优惠，而不是直接降低税率。

（三）优化税收征管

首先，税务机关应该树立为纳税人服务的理念，顺应自“由强制到服务”的国际趋势，逐步实现职能转变，从征税管理转向纳税服务；其次，必须保护纳税人权利，落实到法治实践中，充分维护纳税人权利；再次，可以考虑重造税收征管模式，建立自行申报为主、税务稽查为保障的新型征管模式，改变以代扣代缴的制度；此外，稳步推进“信息管税”，有利于建立完善的纳税人涉税信息共享平台。

在税法的执行上，政府解决纠纷、化解矛盾应自觉通过税务复议或税务诉讼等法治方式，提高社会的税法遵从度。河南自贸区开放程度的逐步扩大，涉税纠纷必然大幅增加，但是因为涉税案件往往具有复杂性、专业性和同质性等特点，普通法院审理的效率并不理想。所以，可以考虑将来在自贸区设立专门法院，受理自贸区国际案件或其他法律规则相关的案件。

五、结语

只有把税收优惠控制在合理限度内，才会对国家调控发挥正面的影响。过于复杂的税收优惠破坏市场秩序，而且随着国际税制的日益完善，可调控的税收优惠空间也越来越小。所以，建立以“公平”为原则，合理设计税收优惠制度，才能促成更大的经济发展。用最少的税收优惠实现最大程度的公共利益，推动区域经济稳步发展。河南自贸区积极探索财税制度的改革，根本目标在于理顺中央与地方、政府与市场、国家与纳税人各自之间的关系，从而为我国走向市场经济、良性社会与法治政府发挥建设性作用。

注释：

全球著名的六大自由贸易区有：欧盟、欧盟与墨西哥自由贸易区、北美自由贸易区、美洲自由贸易区、中国-东盟自由贸易区、巴拿马科隆自由贸易区。

参考文献：

[1]翟继光.税收立宪的主要研究课题与研究方法.北京：法律出版社.2004.

[2]安晶秋.过程分析模型之税收立法应用——以自贸区改革为契机.杭州：杭州师范学院学报（社会科学版）.2016（2）.

[3]张守文.论税收法定主义.法学研究.1996（6）.

[4]安晨曦.国民待遇余负面清单——郑州申请自贸区.郑州：行政与法.2015.

[5]王士如.试论我国自贸区建设的积极效应与国际接轨策略.政法论坛.2009.endprint