关于健全齐齐哈尔市人大常委会讨论决定重大事项制度的思考

孔子为

地方人大及其常委会的重大事项决定权是宪法和法律赋予的重要职权，是人民代表大会制度的重要内容，是人民当家作主、依法管理国家事务的具体体现，对于深入实施依法治国基本方略，保障政治、经济、文化、社会和生态文明建设持续有序健康推进具有重大意义。党中央对于深入推进各级人大常委会讨论决定重大事项制度建设高度重视，党的十八届三中全会提出，要“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”；中共中央办公厅印发了《关于健全人大讨论决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见的通知》。如何深入贯彻落实中央的决策部署，加强黑龙江齐齐哈尔市人大常委会讨论决定重大事项制度建设，已成为本市人大工作面临的一项重大课题。

有位哲学家说过，世界上总共只有四个问题。即什么是？是什么？为什么？怎么样？这四个问题囊括了人类世界的所有疑问。

循着这样的思路，关于人大讨论决定重大事项工作，我也想谈四个层面的问题，即：什么是讨论、决定重大事项决定权？行使讨论、决定重大事项决定权的基本情况和问题是什么？为什么会出现这样一些问题？怎么样加强和改进人大讨论决定重大事项工作？

一、什么是讨论、决定重大事项决定权

一般认为，地方人大及其常委会的讨论、决定重大事项决定权是指地方各级人大及其常委会依照法律法规规定的权限和程序，对本行政区域内各方面工作的重大事项作出决定或决议，并依靠国家强制力保证贯彻实施的一种重要职权。之所以明确提出重大事项决定权是地方各级人大及其常委会的重要职权，是我国国体政体性质决定的。一方面从法理上，从国家宪政体制设计上认为，宪法明确规定，国家一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。县以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论决定本行政区域各方面工作的重大事项。《地方组织法》进一步明确规定，县级以上的各级人大常委会，讨论决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。另一方面，基于宪法法律的规定，认为地方人大及其常委会行使决定权，是代表人民，代表国家，是地方国家意志的体现。因此，这就决定了地方人大及其常委会的决定权是不可让渡、不可放弃的，必须认真行使。

在讨论、决定重大事项决定权中，讨论与决定二者既有不可分割的联系，又有不可混淆的区别。也就是说，有些重大事项需要决定，有些只需要讨论，凡是人大决定的重大事项，都需要讨论，但所有讨论的重大事项不一定都作出决定。所讨论、决定的事项必须是重而大的事项，要符合全局性、根本性、长远性等重大事项的特征。

在此，我们还要区别和理解党委的决策权、人大的决定权、“一府两院”的执行权。党委、人大、“一府两院”各自拥有的权力是不一样的。从国家决策体系上讲，中国共产党作为执政党，起到了领导决定作用，在重大事项的决策中，行使决策的建议权，但党的领导从本质上讲不具有国家性质，其决策的主张具有引导性、指导性、号召性，在党内有约束力，党的决策主张只有通过人大及其常委会依照相关法律程序才能变为国家意志，从而具有强制力和普遍约束力。人大与“一府两院”并非是并列平行的国家机关，而是产生与被产生、监督与被监督，决定与执行的关系。人大常委会的决定是本行政区域内最权威，法律地位最高的决策形式。

二、行使重大事项决定权的基本情况和问题

自2004年11月26日齐齐哈尔市第十三届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过的《齐齐哈尔市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》实施以来，在依法行使重大事项决定权方面进行了有益的探索与实践，取得了一定成效。以市十五屆人大常委会五年的工作为例，常委会共作出决议决定37项。比如《关于批准2014年市本级预算调整方案的决议》《关于批准2014年市本级财政决算的决议》《关于批准齐齐哈尔市与美国纽卡斯尔市缔结友好城市的决定》《关于批准设立齐齐哈尔市和平节的决定》等等。对推动本市民主法制建设，保障和促进经济发展与社会进步起到了积极作用。但在行使重大事项决定权方面仍然面临很多困难和问题，行使重大事项决定权的数量和质量都不尽如人意，还没有完全发挥出重大事项决定的制度功效。与立法权、监督权和人事任免权的行使相比，人大常委会对重大事项决定权的行使还很不充分，存在着缺位、虚化现象，这也是人大工作中亟待加强的一个薄弱环节。

（一）被动决定多，主动决定少。从决议决定的提出主体来看，多数是由市委提出建议或者“一府两院”根据工作需要提请，人大常委会被动作出决议决定。人大常委会很少通过调查研究，根据全市人民意愿和经济社会发展需要，主动就市行政区域内某一方面工作的重大事项作出决议决定。

（二）临时动议多，计划性决议决定少。需要对哪些重大事项作出决议决定，缺少前瞻性、计划性、系统性。与立法、监督、代表工作相比，在市人大常委会年度工作要点中，决定重大事项工作内容鲜有提及。政府有时是在某一政府决策因程序不完整无法得到实施后，才临时提请市人大常委会讨论决定。

（三）重程序多，实质性审议少。由于重大事项多由市委和“一府两院”提出，部分重大事项是临时提出的，人大常委会在作出决议决定前没有充分的时间进行调查论证，广泛征求各方意见。人大常委会在审议表决时，往往只能是走程序、走过场，作出的决议决定质量不高，针对性、约束性不强。

（四）重决定、轻落实，跟踪督办力度不大。人大常委会在行使重大事项决定权时，不同程度地存在着重讨论决定、轻跟踪督办的问题。有的决议决定通过之后，便束之高阁，没有下文，致使决议决定未能得到有效落实。

三、行使重大事项决定权方面存在问题的原因分析

（一）认识不到位，导致不想为。社会各方面对党委的决策权与人大常委会的决定权缺乏明确的认识。对人大依法行使重大事项决定权认识不清，还没有形成共识。一些人大常委会组成人员也缺乏认识，缺乏应有的自信和担当，思想上有顾虑，往往瞻前顾后，担心行使重大事项决定权，怕被认为是向党委要权，同政府争权，怕把握不好尺寸会越权，为此就不愿为。endprint

（二）界定不明确，导致不好为。虽然《地方组织法》对人大及其常委会行使重大事项决定权作出了规定，齐齐哈尔市也出台了《齐齐哈尔市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》，但总体上看，《规定》比较笼统，过多地体现的是原则性，缺乏操作性和规范性。加之重大事项本就是一个动态和相对的概念，这也是人大最难把握的标准问题，最不好界定的范围问题，以致出现了法律有规定、现实不好为的状况。

（三）程序不规范，导致不能为。现行法律在行使重大事项决定权的规则程序上也没有明确的规定，比如重大事项议题的提出程序，重大事项议题的会商确定程序，重大事项的调研和论证程序，重大事项决定后的落实程序，重大事项决定后的绩效评估程序等等。这些都没有形成一整套完善的运行程序，没有形成权力运行的一个环形封闭的系统，以致人大对重大事项决定权行使出现了难以操作的问题。

（四）体制机制未理顺，导致不愿为。因为党委领导、人大决定、政府执行的权力运行机制尚未理顺，一些本应由人大常委会决定的重大事项，常常由同级党委直接决定或政府未报请人大审议就决定实施，使人大常委会的决定权被弱化或虚化。当前的政治体制缺乏相关的制度设计和制度管理约束，以致人大常委会不愿为。

（五）能力水平有欠缺，导致不敢为。人大常委会组成人员的结构不够合理，专职委员比例较低，专业素质不高，议政能力不够，也在很大程度上影响和制约了有关重大事项的决议决定的质量。

四、对新形势下完善重大事项决定权制度的思考

完善重大事项决定权制度要在重大事项如何界定、程序如何制定、保障和监督机制如何建立这三个核心内容上加以研究和探索。

（一）科学界定、明晰重大事项决定权的范围内容。主要是把握好以下几点。

一是把握好重大事项的八个特点。即：全局性，根本性，民生性，长远性，可行性，相对性，区域性，动态性。

二是要界定重大事项的六大范围。即法律规定的重要方面，市委的重大决策，“一府两院”的重要请求，社会关切的重大问题，全市发展的重大需要，群众反映的重大事项。

三是具体细化的九大方面。即有关全市经济社会发展的重大改革方案；国民经济和社会发展年度计划外的重大建议项目；财政决算支出的重大调整；政府机构改革，行政区域划分和变更的重大方案；同国内外城市缔结友好城市的重大关系；法律法规规定和“一府两院”认为需要提请决定的重大事项；全市发展的重大债务；全市国有资本经营的重大情况；人民群众关心的其他重大问题等等。

四是把重大事项划分为三类。议而必决的重大事项，议而可决的重大事项，议而不决（备案）的重大事项。

五是在确定重大事项时，要做到定性与定量相结合，原则定义、条款列举和兜底办法相结合，党委认可、政府关心、群众关切和人大可为相结合。

六是人大常委会在行使重大事项决定权时，要把握好分寸，掌握好尺度。一方面要有作为，该决定的事项必须决定，不能虚化。另一方面，不能错为，不能过度强调重大事项决定权，把小事也拿来决定。

（二）完善规则，规范重大事项决定权的决策程序。人大常委会决定重大事项必须建立一套完整的规则程序和运行机制，确保重大事项决定权的规范运行。从制定和设计决定权的规范流程和运行程序看，要重点把握和执行好五个程序。

一是明确重大事项的提出程序。要明确提出重大事项议事的主体，即人大常委会主任会议、“一府两院”、人大专门委员会、组成人员联名六个主体。要建立提出重大事项议案时间的确定机制，实行“重大事项年度清单制度”和临时提请相结合的办法。

二是明确重大事项调研论证程序。提出议案后，常委会相关工作机构要组织相关人员对议案进行调研论证。按照法律规定交由主任会议初审，最后提交常委会表决，确保议案科学严谨和科学化民主化。

三是明确重大事项的会商确定程序。经调研论证后，常委会应与提出议案的主体进行会商研究并作为是否确定该议案。

四是明确重大事项的请示报告程序。对讨论决定重大事项的意见、拟讨论的重大事项和讨论中的重要分歧意见，人大常委会党组应当及时向市委请示报告。

五是明确重大事项的决策程序。一旦确定议题后，应依法作出相应的决议。

六是明确重大事项决定后的绩效评估程序。对于人大作出的重大事项决议决定，“一府两院”必须贯彻执行，人大常委会要建立重大事项决定的追踪落实机制，建立对执行重大事项决定情况的绩效评估机制。

（三）健全制度，确保重大事项决定权落到实处。如何科学制定重大事项决定权的运行制度，如何将人民群众的强烈愿望和重大诉求列为重大事项，如何借助社会事业机构和专家参与重大决策论证，如何保障人民群众有序参与决策等等，都是人大在完善重大事项决定权制度方面需要重点思考的内容。为此，人大常委会要围绕落实重大事项决定权，重点建立健全八项配套制度。即：建立重大事项决定的调研论证制度；建立重大事项决定的专家论证制度；建立重大事项决定的群众参与制度；建立重大事项决定的追踪督办制度；建立重大事项决定落实情况的绩效评估制度；建立对重大事项决定落实不力的质询制度；建立对重大事项决定的责任追究制度；建立重大事项决定的信息公开制度。

制度的生命在于执行，执行离不开责任担当。在全面深入实施依法治国基本方略的时代背景下，我们要认真研究，積极探索，从健全人大常委会讨论决定重大事项制度入手，强化人大法定职能，推动地方政治、经济、文化、社会建设持续稳定健康发展。

（作者系黑龙江省齐齐哈尔市人大常委会办公室主任）endprint