我国预算绩效的发展述评

李 昕

21世纪以来，我国部分省市逐步开展绩效评价试点探索。2003年，党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”后，我国开始逐步发展具有完整意义的、以绩效为导向的预算绩效管理。我国预算绩效管理的发展进程总体上分为三个阶段：试点阶段（2003-2010年）、全过程预算绩效管理确立阶段（2011-2012年）与预算绩效管理全面推进阶段（2012年至今）。近两年来，我国推行预算绩效管理取得显著成效，在机关事业单位初步树立了绩效理念与责任意识，提高了财政资金的使用效益，促进了公共财政管理体系的完善，提升了政府的公信力和执行力。但是，应该看到，我国预算绩效管理工作还处在起步探索阶段，管理机制不健全、推进不平衡、层次不深、质量不高、应用不足等几个方面的问题仍比较突出。

一、我国预算绩效取得的成效

预算绩效管理改革以来，我国各地各部门在预算绩效管理工作上主要取得了树立绩效理念和责任意识，提高财政资金的使用效益，促进公共财政管理体系的完善和提升政府的公信力及执行力等四个方面的成效。

（一）树立了绩效理念和责任意识

从中央部门到地方部门，初步树立了绩效理念和责任意识：①各级政府部门都将绩效理念融合到实际工作之中；②各级政府部门加强了关于预算绩效管理的培训宣传，营造良好的绩效管理改革氛围；③各级政府部门通过强化督导考核、建立目标责任考核机制与探索建立绩效问责机制等多种手段，大大提高了绩效管理责任意识。

（二）营造了良好的绩效管理改革氛围

1.各级政府部门利用多种方式加强宣传，营造良好的社会氛围。每年财政部都组织开展针对中央部门和地方财政部门的预算绩效管理培训班，贯彻政府绩效管理有关精神，讲解预算绩效管理的政策文件，研讨预算绩效管理基础理论，营造了良好的绩效管理改革氛围。

2.各级政府部门通过多种培训形式，提高业务人员素质。各级政府部门通过采取以会代训、协作培训、联合培训、上门培训等多种方式开展培训，提高财政部门、预算部门、中介机构的预算绩效管理工作水平。

（三）增强了各部门单位的责任意识

各级政府部门通过开展预算绩效管理工作，更加清楚地了解财政支出所要达到的社会效益和经济效益，在一定程度上强化了各级政府部门自我约束意识和责任意识。各级政府部门通过设定可衡量的绩效目标，其职能和目标得到进一步明确；通过第三方绩效评价，考核各级政府部门绩效目标实际完成情况和取得的成效，一定程度上强化了各级政府部门“有钱必问效”的责任意识。

二、提高了财政资金的使用效益

预算绩效管理工作通过绩效目标管理、资金分配与监督等三个方面来提高财政资金的使用效益。在绩效目标管理方面，融合绩效目标和预算编制，提高绩效目标覆盖范围，推动财政资金良性运转。在资金分配方面，尝试竞争性资金分配，有机融合部门预算与部门发展规划，将财政资金向效益高的项目倾斜。在资金监督方面，对财政资金开展跟踪问效，监督预算单位合理高效使用财政资金，减少了财政资金支出的随意性和盲目性。同时有利于预算单位优化财政支出结构，提高财政资金使用效益，缓解了财政支出压力。

（一）发挥绩效目标管理的龙头作用

各级政府部门通过不断完善绩效目标管理机制，发挥了绩效目标审核和批复，强化了绩效目标管理的龙头作用。

1.纳入预算绩效目标管理的资金比例不断提升。中央部门不断提高预算绩效目标管理资金的比重。

2.各级政府部门将绩效目标管理融入部门预算编制中，与预算编制一同申报、审核、批复，发挥绩效目标先导作用。各级政府部门在编报“一上”预算时，一同编报绩效目标；财政部门在审核预算时，同时组织相关专家采取现场勘察评审与会场集中评审相结合的方式进行目标综合评审，出具综合意见，随同“一下”反馈给各级政府部门；在各级政府部门“二上”完善绩效目标后，随同“二下”一同批复。

（二）尝试竞争性资金分配

目前，我国部分地方政府部门逐渐尝试预算绩效与资金分配相挂钩，某些地方政府部门运用绩效方式管理财政专项资金，尝试财政专项资金竞争性分配，按照“两权不变、绩效优先”的原则，在保持现有专项资金分配格局的同时，在不更改省级主管部门的财政专项资金分配管理权的前提下，针对部分可选择资金分配结果、不固定使用对象的专项资金，在明确使用范围及预期绩效目标的基础上，通过招投标或专家评审等方式，选择财政资金使用效益较高的项目。

（三）实施绩效监控监督绩效运行

绩效监控是预算绩效管理的重要方面。各级政府部门纳入绩效监控管理的财政资金比例不断提升，并不断完善绩效监控方式方法，推动绩效监控与预算执行的有机融合。

三、促进公共财政管理体系的完善

（一）制度层面上，中央与地方政府部门均出台了规章制度对预算绩效管理进行了保障，构建预算绩效管理框架，增强了预算绩效管理制度的权威性。中央政府部门逐渐建立预算绩效管理制度。如中国气象局出台了《气象部门预算绩效管理办法》、国家海洋局出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》、农业部出台了《农业部财政项目绩效考评规范》等。地方政府部门也不断健全完善预算绩效管理制度。宏观政策层面上，吉林、贵州等20多个省以省政府或政府办公厅名义出台了指导意见或工作规划，如吉林省《关于推进预算绩效管理的意见》等，统一部署全省预算绩效管理工作。管理办法层面上，部分地方政府部门，如江苏制定了涵盖绩效目标管理、绩效评价实施、评价结果应用、第三方评价等方面的管理办法，逐渐推进预算绩效管理工作规范化；具体操作层面上，部分政府部门进一步细化管理流程、操作程序、实施细则，提高预算绩效管理工作的可操作性。

（二）在组织层面，各政府部门进一步强化预算绩效管理组织领导，加强机构组织建设，充实人员力量。中央政府部门层面上，财政部在预算司设立了“预算绩效管理处”，组织指导全国范围预算绩效管理工作。2012年，财政部正式成立预算绩效管理工作领导小组，由党组副书记、副部长任组长。地方政府部门层面上，全国范围财政厅（局）中已有河北、江苏等18个省市成立了专门的预算绩效管理机构，其他未设立专门机构的省市也在财政厅（局）预算处明确了预算绩效管理职能，与此同时，不断努力争取预算绩效管理的人员编制。

（三）在绩效评价层面，建立健全绩效评价指标体系，提高技术支撑力度。2011年国家质检总局在广泛征求各方面意见的基础上，制定了《2011年度财政项目支出绩效评价指标体系》；国家林业局召集有关司局、专家共同组织研究设定绩效评价目标和指标，构建了“林业标准化”等多个项目规范的绩效评价指标体系。

（四）在结果应用层面上，各地方政府通过创新管理方法，探索建立结果应用的机制。地方政府绩效评价结果应用机制大体能够分为两类，即江苏省的“四位一体”模式与浙江省的“三分离”模式。①江苏省的“四位一体”模式。江苏省建立绩效评价与预算编制、执行、监督“四位一体”的公共财政管理体制，将绩效理念融入至预算编制、执行等各个环节以及专项资金管理全过程，核心思想是“四位分离相互制衡、一体联动整体提升”。其中，“四位”在职能分工上是彼此独立而且相互制衡：预算编制居于“核心”地位，目的是提高预算编制的完整性、准确性。预算编制的质量是财政资金投入数量和投入方向的关键所在；预算执行作为财政资金管理的关键环节，目的是强化财政资金使用的规范性、时效性。确保了先有预算、后有支出、严格按预算支出，硬化预算约束的硬性规定；绩效管理作为财政资金使用的重要手段，目的是提高财政资金使用的科学性、有效性。政府部门从资金、政策两个维度推进绩效管理工作，将绩效管理作为财政资金使用的重要手段，有助于完善编制预算、加快预算执行、合理分配资金、提高资金使用效益；财政监督作为财政管理的有力保障，目的是确保财政资金使用的合规性、安全性。②浙江省的“三分离”模式，是以“金财工程”为支撑，重塑业务流程，明确岗位权责，变更权力结构，分别赋予内部不同机构行使预算编制、执行和监督的职责，构建涵盖预算编制、预算执行、预算监督三大板块的组织权力架构。三大板块间，组建了更高一级的预算编制局、预算执行局和财政监督局。作为各自板块的权力中心，利用权力层级差异，避免了运用公共权力时的消耗与推诿扯皮，提高预算执行力。其中，预算编制机构以预算编制局为核心，以税政处、资产处等相关处室为支撑的“前轮系统”；预算执行机构以预算执行局为核心，以国库支付处、业务处等相关处室为支撑的“后轮系统”；预算监督机构以财政监督局为核心，以绩效管理处、会计处等相关处室为支撑的“刹车系统”。三大子系统既相互独立运转，又相互协调、相互制衡，既捋顺了财政资金使用顺序，又避免权力过于集中。

（五）在信息系统层面上，建立健全信息管理系统，提供绩效管理信息支撑。财政部在预算编制系统中增添了绩效目标管理模块，涵盖了绩效目标申请、审核、批复等一系列系统操作。广东省不断完善“金财工程”系统，初步构建了涵盖专家评审、部门预算、财政综合支出绩效管理、项目库、专家库、资料档案库等在内的预算绩效管理信息系统，实现了对预算绩效管理的信息化技术支撑。

（六）在第三方支持层面上，各地方政府加强相关智库建设，提供绩效管理智力支撑，探索建立专家库和中介机构库，对相关项目开展第三方绩效评价。

四、提升了政府的公信力和执行力

通过开展绩效评价，预算绩效管理逐渐构建了财政部门与党委、人大、纪检监察等部门的协调机制，提升了政府部门的执行力；通过引入第三方绩效评价机制，提高了政府部门的公信力。

（一）通过开展绩效评价，提高政府的执行力

1.扩大评价范围。各政府部门不断扩大绩效评价的范围，开展重点支出绩效评价。一是中央部门绩效评价全面铺开，实现了“横向到边”。二是地方绩效评价范围从省本级稳步扩大到市县，实现“纵向到底”。绩效评价项目数量和金额逐渐扩大。

2.拓展评价模式。一是探索开展部门整体支出绩效评价试点。如农业部自2017年开始，选择部分部属单位针对其履职、财政支出绩效、预算配置结构等开展绩效评价。二是开展下级财政部门绩效评价试点。如青海省制定相关评价方案，对市（州）、县财政部门开展综合评价，在通报评价结果的同时，还构建了相应激励机制。三是开展民生政策等绩效评价试点。如广东省开展了“十件民生实事”政策绩效评价，开展了“基本公共服务均等化”等综合性支出绩效评价试点。

3.拓展绩效评价结果应用。各级政府部门进一步拓展绩效评价结果应用，形成了多种多样的应用方式。

一是将绩效评价结果及时反馈给被评价单位，建立反馈和整改机制。二是将绩效评价结果作为以后年度预算安排的重要参考，探索与预算编制的结合机制。三是将评价结果向同级政府报告，落实评价结果报告机制。四是将评价结果在一定范围内公开，建立评价结果公开机制。

（二）建立财政部门与多部门的协调机制

部分地方政府部门通过建立财政部门与党委、人大、纪检监察等多部门的协调机制，来提高预算绩效管理的权威性，争取到党委、人大等权力部门对绩效管理的理解和支持。

（三）引入第三方评价机制，提高政府的公信力

引入第三方评价机制，提高政府的公信力。如部分中央部门利用第三方评价机构，开展重点项目绩效评价，增强了评价的独立性和公信力。

五、目前我国预算绩效管理存在的问题

我国预算绩效管理的探索实践虽然取得了一些成效，但从总体上看，预算绩效管理工作仍处于起步阶段，与新的形势和要求相比还有不小的差距和不足。

（一）绩效目标环节。一是绩效目标管理不够规范，工作要求不尽统一，在目标申报、审核方面还没有建立完善的工作机制；二是绩效目标设定不清，绩效目标和部门职能、政府工作任务结合得不够紧密，无法全面反映部门履行职能的情况，绩效目标出现偏差；三是绩效目标制定较粗，难以量化和细化，很难科学衡量产出的社会效益和长远效益，影响到绩效目标的准确性；四是绩效目标约束力不强，在实际工作中仅停留在统计项目和申报资金绩效目标方面，缺少科学的审核把关，也没有真正落实到绩效监控和绩效评价中去。

（二）绩效监控环节方面。一是绩效运行监控不到位，大多数还停留在工作政策要求层面，对执行中的监控未有实质性措施；二是监控的内容不明确，仍局限于执行进度和日常监督。

（三）绩效评价环节方面。了一是事后的绩效评价还占有较大比重，对事前、事中评价缺乏，评价主要停留在项目验收考核的形式上，绩效评价与预算管理脱节，大部分是为评价而评价，为结果应用而评价。二是绩效评价试点项目不规范，在项目选择上还存在较大的随意性。三是绩效评价体系有待完善，评价方法单一，缺乏统一的评价标准，评价可比性不强，第三方评价等外部力量的介入程度不高。四是绩效评价的质量有待提高，评价结果在全面客观反映资金绩效方面不够科学，绩效评价的权威性、公正性、准确性需要增强。

（四）评价结果应用方面。在绩效评价结果应用上，难以对资金使用部门和单位形成实质性约束，缺乏绩效评价结果和预算的结合机制和方法，评价结果应用缺乏硬性要求，绩效问责远未到位。

六、推动我国预算绩效管理的思路

（一）完善事前绩效目标管理

进一步强化绩效目标管理，提高绩效目标管理的广度和宽度，适当将绩效目标向项目立项前延，逐步实现从绩效目标设立到绩效目标审核、批复的连贯管理，进一步规范编报内容，加强绩效目标审核，完善绩效目标批复程序。

（二）完善事中绩效监控管理的内容

绩效监控管理是全过程预算绩效管理的关键。进一步实施绩效监控管理，扩大财政资金绩效跟踪监控范围，对绩效目标运行情况进行跟踪管理，实现与预算执行的衔接与对接，加强绩效监控的动态反馈，重点监控是否符合预算批复时确定的绩效目标。

（三）绩效评价结果与预算资金安排相结合

加强绩效评价结果对下一年度预算的指导，形成直接影响，使之成为预算决策科学的主要依据，发挥结果导向的引导作用。

（四）绩效评价结果与责任追究相结合

充分运用绩效评价结果来实施奖惩和问责，体现奖优罚劣，明确财政资金使用主体的责任，逐步建立绩效问责制度。对在预算编制和执行过程中，由于故意或过失导致预算绩效管理未达到相关要求，以致对财政资金配置和执行绩效未能达到预期目标或规定标准的部门（单位）及其责任人员，进行绩效问责，并将问责机制纳入政府绩效考核的“篮子”统一考虑。