试论政府采购合同法律性质

王天颖

西北政法大学行政法学院，陕西 西安 710000

我国《政府采购法》规定“政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。”但并未将政府采购合同定义为民事合同，学界的论争也从未停止，这更加说明了厘清其法律性质对于完善政府采购制度具有的重大意义。

一、政府采购合同法律性质之观点概述

(一)民事合同说

该说认为政府采购行为是一种市场上的交易行为，双方当事人法律地位平等，政府仅作为合同的一方当事人。在交易过程中，并无行政权力的介入。且法律明文规定政府采购适用合同法，而合同法又是调整平等主体之间协议的法律规范。因此，政府采购合同应属于民事合同。

(二)行政合同说

持行政合同说的学者们认为，政府采购合同是政府运用财政手段进行宏观调控的手段，其最初便带有行政的目的，其次，政府采购合同当事人一方恒为行政机关，其可以对供应商提出特定条件，所以双方的法律地位亦不平等。但考虑到政府采购活动不仅旨在公共利益，因而又产生了以下论说。

(三)混合合同说

该说认为，政府采购合同是游离于民事合同与行政合同之间的混合型合同。因为单纯地将政府采购合同归为民事合同或者行政合同都有其缺陷。①也就是说，在实践过程中，应当将合同中涉及公共利益的运用行政法调整，其中的民事部分运用民事法律进行调整。

二、政府采购合同法律性质界定之利弊分析

(一)政府采购合同作为民事合同的问题

由前述可知，政府采购合同作为民事合同是以维护市场竞争秩序以及当事人之间平等地位为出发点的，但综合来看，作为民事合同的政府采购合同可能存在诸多问题。首先，不利于相对人的权利救济，当双方当事人就一个民事合同出现纠纷，理应运用民事法律规范来解决，但在民事审判中，采用“谁主张，谁举证”的方式，这就极有可能导致相对人(供货商)调取证据困难，从而承担举证不能的不利后果。其次，政府采购合同与民事合同所追求目的可能相冲突，有学者举例，在保护中小企业的政策目标下，若中小企业与大型企业竞争，即便中小企业无价格优势，其仍可凭借倾斜政策胜出。而民事合同具有相对性，其仅追求双方当事人的最大化利益，由此作为民事合同的采购合同便难以实现宏观调控的相关政策目标。

(二)政府采购合同作为混合合同的缺欠之处

深入分析可知，若将政府采购合同定性为混合合同，从表面上看，似乎解决了民事合同和行政合同的纷争，虽然如此地拆分诉讼在理论上可行，但在我国公法私法较为分明的当下，经过这样审理的案件不仅耗时过长，而且会给当事人和法官造成困扰，程序冗杂，操作不便，违背了高效原则，不仅如此，以此方式得来的“迟到的正义”也很难为当事人所接受。

三、明确政府采购合同为行政合同之必然

结合以上论证，可以从合同本身出发，通过分析其特性及作为行政合同的益处来斟酌政府采购合同的法律性质。

(一)政府采购合同体现行政法上的权利义务关系

《政府采购法》规定，政府采购合同的一方当事人恒为国家机关、事业单位和团体组织，这一特点与行政合同的固有属性相契合。其次，行政机关在采购中享有行政优益权，如资格审查权、处罚权等，而这些权力反过来就是供应商应承担的义务，例如按照要求提供材料以备审查，在实施了不良行为时接受处罚等等。但相应的，供应商在合同中也享有一定的权利，同时也是行政机关的义务，例如供应商完成采购项目，享有获得报酬权，行政机关具有向供应商支付报酬的义务等。②这也与行政合同中行政法上的权利义务配置相统一。

(二)有利于行政机关对采购合同进行监督

政府采购合同涉及公共利益，若合同出现问题，其损害范围将远远超出合同双方，所以应于采购部门之外设立监管机构。我国《政府采购法》规定，政府采购监督管理部门应当加强对政府采购活动及集中采购机构的监督检查。通过监管机构的独立监管，使得政府采购活动得以循着合法合理的轨道进行。换言之，当采购合同作为民事合同出现，监管部门只能在合同订立以前的时间段内行使权力，这样会形成法律漏洞。因此，只有采购合同被定性为行政合同，监管机构才有权对其进行全程监管，彻底遏止串通投标等现象发生，从而保障合同的顺利履行，维护国家法律的权威。

括而言之，随着行政合同从产生到如今逐渐被司法实践所接受，从对政府采购合同法律属性的界定出发，基于公益性与公权力因素③的考量，应当建立行政合同相关配套法律制度，并由立法确认政府采购合同属行政合同范畴，从而最大程度地维护和实现公共利益。

[ 注 释 ]

①何红锋.政府采购合同法律性质再探析[J].中国政府采购，2017(2).

②范旸旸.政府采购合同的性质研究.硕士学位论文[D].上海大学法学院，2016.31.

③杨欣.论行政合同与民事合同的区分标准[R].行政法学研究，2004(3).