检察机关作为公益诉讼起诉人身份的研究

郑 薇

（610207 四川大学法学院 四川 成都）

2013年，新民事诉讼法实施，正式增加民事公益诉讼制度。但当时并没有对公益诉讼的提出主体作出明确界定，各省市在处理公益诉讼问题时，都是在摸索中前进。检察院是否具有提起公益诉讼的主体资格也一直是学界讨论的热点，《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》确定检察机关作为公益诉讼原告的适格地位，同时也规定检察机关拥有和解等与民事诉讼原告一样的处分权利，进一步使民事公益诉讼的规定具体化，增强其可操作性。2018年3月2日，最高人民法院和最高人民检察院联合发布关于《检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》正式确定检察院在公益诉讼中的“公益诉讼起诉人”地位。正式确定了检察机关在公益诉讼中的主体资格。

一、检察机关作为“公益诉讼起诉人”的必要性

随着我国经济的迅速发展，随之而来的副作用对我们的日常生活产生了巨大影响。为了发展经济，不得已的牺牲了环境安全，雾霾、水污染以及沙尘暴等众多环境问题逐渐突出，人们的日常生活受到了不小的影响。但不能为了经济发展就任由环境变差，虽然大众的环保意识不断增强，政府和各种组织机构也作出不少措施和努力来抑制环境问题。但当公众利益因为环境污染受到侵害时，如何寻求救济仍亟待解决。如今，党和国家正在大力建设环境友好型社会以及法治社会，生态文明的建设离不开法治在环境保护中的作用。检察机关作为公益诉讼的适格主体既符合法治社会的建设，也能够促进环境友好型社会的发展，符合社会发展的需要。检察机关作为我国的法律监督机关，有权利也有义务监督破坏公共利益的行为。公共利益无法做出准确的划分，只能做出概括性的说明。所以，即使《民事诉讼法》55条规定相关机关和组织有权提起公益诉讼，但面对无人监管或无法确定管理主体的公共利益受损时，如何挽回损失及时止损成为亟待解决的问题。检察机关作为国家的司法机关，承担着维护公平正义的职责，同时，它作为国家机关，在公众利益受到损害却没有合适的保护者时，有义务作为公益诉讼的起诉人，让公民和国家利益得到合理保护。而且检察机关在负担诉讼成本、进行诉讼所需的法律专业人员等方面具有优势，可以节约诉讼成本，利于解决社会矛盾。

二、检察机关作为“公益诉讼起诉人”的对策

（一）增强相关专业知识

检察机关作为“公益诉讼起诉人”时，面对的并不是自己熟悉的法律知识。检察机关可能会出现无法准确了解公众利益受损的结果，在调查证据时无从下手，无法及时确定加害方等情况。他们对受损的公共利益很可能只是大体了解，并不清楚实际受损情况，无法及时准确地收集有效证据，在必要时还需要大量的走访，调查有关情况，这样或许会增加检察机关的工作负担。当公众利益受损，无人提起诉讼时，检察机关才会作为“起诉人”行使自己国家机关的职权，保护公共利益。如果是被侵害人直接提起诉讼，他们可以选择最适宜的诉讼请求，与加害方和解或调解时，能够得到最佳解决方案，及时解决纠纷。检察机关作为公益诉讼的主体，只具有法律上的专业性，不具备对侵权事由的足够了解，在诉讼中也许会存在劣势。由于民事诉讼“谁主张谁举证”的证据要求，一旦检察机关由于缺乏相关知识无法取得优势证据，会承担不利后果。这样就无法达到保护公众利益的目的。

为了避免这种情况出现，检察机关负责公益诉讼的工作人员应当扩充自己的知识储备，在不断提升自身业务水平的同时，学习新技术，了解更多领域的知识。最高检拍摄的宣传片《起飞》中，年轻检察官主动学习无人机航拍技术，目的是为她所负责环境污染的公益诉讼案件准确高效的进行取证。增强业务能力需要各级检察机关定期对工作人员进行培训，设立专门的公益诉讼部门，增加专业人才，与环保机构消协等组织定期交流。只有做好前期准备，在面对公益诉讼问题时才能够临危不惧，做到有条不紊。只有做好充足准备才能够完成公众赋予检察机关的使命，使公共利益得到有效保护，及时止损。

（二）灵活使用检察建议，节约司法成本

检察机关在公益诉讼中的起诉人地位已被确定，但诉讼是解决纠纷的最后一道防线，检察机关提起公益诉讼应当在“别无选择”的情况下使用。检察机关的主要工作是提起公诉以及法律监督，如果承担太多公益诉讼责任会使得检察机关的工作重心失衡，一些有权提起公益诉讼的组织机构也可能会消极怠工，将自己的工作交给检察机关。检察建议作为检察机关行使法律监督的手段，也可以灵活运用在公益诉讼中，这样做也能够节约诉讼成本，减轻检察院的工作压力。当检察院发现有危害公共利益的情况存在，可以先提出检察建议，如果加害方有及时改过、制止损害扩大的积极行为，检察机关就不用提起公益诉讼。这样做既有利于防止损害的扩大，也有助于节约司法资源。在我国司法实践中，案多人少的压力一直存在，而现阶段法官、检察官实行员额制，司法人员的办案压力比以往更加繁重，所以能够以非诉的方式解决问题也是推进法治建设的重要手段，因为这样可以让法官和检察官有精力解决更加复杂、疑难的案件。

（三）转变心态，改变工作模式

在国家监察委设立之前，检察机关的工作重心在于对职务犯罪进行侦查起诉（即反贪工作）以及对其他案件的公诉。为了平衡检察院的工作，也为了更好地惩处职务犯罪，国家监察委由此诞生。没有了对职务犯罪的侦查权，检察院除了要做好公诉工作之外，还要及时适应公益诉讼这一新的挑战。检察机关的工作人员应当及时转变心态，不能轻视公益诉讼，也不可以沿用对待职务犯罪的工作方式。检察机关可能会有原先从事反贪的工作人员进行公益诉讼，这些工作人员心里存在一定的落差是正常现象。但一定不能轻视公益诉讼。其实做好公益诉讼起诉人和进行反贪工作都是为了维护人民群众的合法权益，保护国有资源不受损失。检察机关需要形成一套完整的工作体系，各个检察机关之间也可以交流学习公益诉讼在实践中的经验。

三、检察机关提起公益诉讼的程序构建

（一）败诉责任承担

损害公共利益的被告方败诉后会涉及到赔偿问题，这笔资金是上缴国库还是对受损的公共利益进行补偿仍需要在实践中进行探索，法律以及相关司法解释没有规定。笔者认为，能够确定具体受损对象的，按照受损程度分配赔偿金；无法确定具体受损主体的，可以成立基金会，以后可以专门维护相关公共利益，或者是上缴国库，由国家统一规划。

（二）案件来源

《民事诉讼法》第55条规定“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”意味着检察院必须是在工作中主动发现有损害社会公共利益的行为才可以提起公益诉讼。但检察机关在日常的工作中很难判断公共利益是否受损或者他无法直接接触到有关公益诉讼的案件。只凭借人民检察院在履行职责中发现问题对于保护公共利益是远远不够的。所以公益诉讼可以借鉴刑事案件来源，例如群众举报，有关组织机构转交等多种方式。多方面多角度的减少公共利益的损害。

（三）对检察机关的监督

检察机关作为公益诉讼起诉人本就具有身份上的优势。检察院熟知法律知识，了解审理流程，可能会在诉讼过程在形成主导地位。作为国家机关，检察院在诉讼中会给被告方造成一定的压力，如果检察院利用自己职能上的优势对被告进行打压，那么就背离了公益诉讼的初衷。为了使双方平等的地位进行诉讼。可以让上一级的检察机关对诉讼活动进行监督或者是由本院其他部门进行监督。

检察机关作为公益诉讼起诉人有利于解决我国面临的公共利益司法保护乏力问题，在社会急速发展的过程中，涌现出许多损害公共利益的社会问题。之前我国人民更注重私人利益，可随着法律意识的增强，更加重视公共利益。赋予检察机关提起公益诉讼的权利，是因为其作为国家机关有实力有资格代表公众提起诉讼，还可以防止滥诉，节约司法资源。尽管公益诉讼制度仍然存在一些问题，但检察机关可以在今后的工作实践中，总结经验教训，为今后的立法提供更多的经验。

[1]易萍.论检察机关提起民事公益诉讼的法律地位[J]政法学刊,2016,2(33).

[2]最高人民检察院民事行政检察厅.检察机关提起公益诉讼实践与探索[M].北京:中国检察出版社,2017.