论我国行政许可中的案卷排他原则

李 理

（411105 湘潭大学法学院 湖南 湘潭）

1996年3月17日，《行政处罚法》的出台初步确立了行政听证制度，但并没有案卷排他原则的规定，行政机关在听证程序之后仍然可以依据未经质证的证据作出行政决定，司法实践中的听证程序往往流于形式。2004年《行政许可法》的出台弥补了这项不足，“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。”

一、案卷排他原则概述

（一）案卷排他原则的概念

案卷排他原则，根据其适用范围的不同，可以分为广义和狭义两个概念。狭义的案卷排他原则要求行政机关在作出行政决定时必须严格遵循规定，以行政案卷的内容为唯一依据。广义的案卷排他原则在行政程序意义的基础上扩大了其调整范围，还从行政诉讼的角度规范法院对行政行为的司法审查。这就意味着案卷排他原则不仅是对行政机关的要求，同时还规范着法院的司法审查行为。

案卷排他原则最初被明确规定在成文法中，是美国1946年制定的《联邦行政程序法》。正当法律程序则要求行政机关在作出影响相对人权益的行政决定时，必须遵循正当法律程序，其核心内容是相对人有事先得到通知以及进行陈述和申辩的权利，是否具备这两种权利是区别公正程序与不公正程序的关键。

（二）案卷排他原则的内涵

1.行政案卷即为唯一依据

行政机关在作出行政决定的过程中，只能以程序中现有的案卷材料为依据，所有案卷之外未经行政机关与相对人质证的证据材料都不得采用，即不能成为行政决定作出的依据。这就是案卷排他性的体现，以保证相对人在此过程中享有的程序权利，防止行政机关违反法律规定，考虑不相关因素，以案卷之外的材料作出损害相对人正当权益的行政决定。

2.案卷材料的知悉和论证

案卷材料是案卷排他原则的基础，案卷材料中所记载的内容将会直接影响到行政行为的定性，行政决定是否合理合法，相对人的正当权益是否会受到损害。行政机关作为行政案卷的制作主体，知悉和论证案卷材料更加便利和可能，这也是正当法律程序中相对人享有知情和陈述等权利的具体体现。

二、我国行政许可中的案卷排他原则

《行政许可法》第48条规定：“听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章。行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。”。《民政部门实施行政许可办法》第27条规定：“民政部门应当根据听证笔录，作出行政许可决定。对听证笔录中没有认证、记载的事实依据，或者申请人听证后提交的证据，民政部门可以不予采信。”《农业行政许可听证程序规定》第15条规定：“农业行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。”上述内容是我国《行政程序法》中关于案卷排他原则的具体规定，这些法律规范的表述都使用的是“听证笔录”一词，而非“案卷”。“案卷”一词作为法律用语只出现在我国《最高人民法院关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》和《最高人民法院关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》中。但行政案卷与听证笔录不能混为一谈，二者是截然不同的。听证笔录指的是听证主持人书面记载整个听证过程的客观记录，而行政案卷在此基础上还包括相对人的申请材料、立案决定、行政机关的通知以及听证报告书（或建议书）等内容。并非所有的行政行为都必须举行听证程序，有些仅有行政案卷的存在，那么行政决定是否就缺失了依据呢？

三、案卷排他原则的价值所在

（一）正当法律程序的要求

案卷排他原则是正当法律程序在我国行政程序中的具体适用,这就要求听证主持人作为居中的第三方，组织听证程序的开展并对听证过程进行客观记录，行政机关再以已经形成的行政案卷为依据作出行政决定，从而使得听证程序的组织者和决策者相分离。既使得听证主持人在听证过程中保持客观中立，充分听取相对人的意见；又制约了行政机关的自由裁量权，使其只能以行政案卷为唯一依据，而不受其他案卷之外的因素影响，最终使得相对人的合法权益受到最大程度的保护。

（二）公平、正义的延伸

案卷排他原则是实体公正和程序公正的统一，实体正义要求行政机关严格依照法律规定，尊重案件的实体事实，既要合理也要合法；程序正义则体现在行政机关必须充分听取相对人的意见，保证相对人陈述和申辩的权利，禁止行政机关与任何一方当事人单方接触，也不得私下调查取证。行政决定以行政案卷为根据才更能体现其正当性，是法律公平、正义价值的自然延伸。

（三）行政公开原则的体现

“阳光是最好的防腐剂，路灯是最好的警察。”在实践中，行政许可的授予与否往往会对公民的生产生活造成重大影响，公民的合法权益能否得到保护就显得尤为重要。案卷排他原则排除了案卷之外的未经行政机关与相对人质证的证据材料的采用，给予当事人知悉和质证的权利，使得处在弱势地位的相对人能够积极地参与到行政决策中来，并以自己的陈述和申辩来保护自己的合法权益，使得行政决策的整个过程更加公开、透明，以加强行政决定的合法性与合理性。

四、案卷排他原则的相关问题

前文中笔者罗列了我国《行政程序法》中关于案卷排他原则的具体规定，主要涉及的是行政许可决定的内容。这些法律规范的表述都相当简单和抽象，仅指出了案卷排他原则的基本概念，却没有对其具体适用作出进一步的规定。现有的法律规范仅规定听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章。其中对听证笔录如何形成及其应当记载的内容却只字未提，仅以法律条文的形式确立了案卷排他原则，但这种规定的空缺则使得该原则的实际可操作性很小。听证笔录是案卷排他原则的基础，由于我国行政许可中的相关规定都使用的是“听证笔录”一词，笔者在这里讨论时就继续沿用该说法。听证笔录贯穿听证程序始终，是行政程序客观内容的书面化表现形式，案卷排他原则要求行政机关在作出行政许可决定时听取相对人的意见，给予相对人知悉和论证的权利，且以行政机关与相对人已经质证过的证据材料为依据，这些保障相对人合法权益的内容最终都会体现在听证笔录上。这些内容是否会记载或是否会以正确的形式记载在听证笔录中仍是一个问题。由于法律规定的漏洞，将其全包含在了行政机关的自由裁量范围之内，相对人的听证权利失去了存在的价值，以这种形式期望达到监督和限制行政机关行政行为的目的也就无从谈起了。同时，这些法律规范仅规定相对人确认无误后，在听证笔录上签字或盖章，但实践中不排除行政机关不完全记录或不客观记录的情形。

在重视“正当法律程序”的美国，其《联邦行政程序法》第556条第5款规定的案卷排他原则，也只是针对第557条规定的经过听证的正式程序，而对非正式程序的案卷法律规定上则没有涉及。但是实际上的正式听证程序，仅适用于法律明确规定的极其小的范围内，同时由于其要耗费大量的人力、物力成本，基于公正与效率的考量，大多数的行政决定都是经过非正式程序作出的，且有资料显示经过非正式程序作出的行政决定在行政裁决案件总量中占据了百分之九十以上。听证程序只是行政程序中的一种形态，案卷排他原则在其他没有进行听证程序的行政行为中也就没有了适用的空间。因此，扩大案卷排他原则在非正式程序中的适用是十分必要的，但非正式程序相对简单，必须要求其体现正当程序的基本精神和价值取向，追求公平正义与行政效率的统一，而案卷排他原则恰好能起到保障相对人在行政程序中的参与权和申辩权的作用，使其与正当程序在保护相对人合法权益以及监督行政行为的道路上并驾齐驱。

我国行政许可既然在行政程序领域中引入了案卷排他这一重要原则，就应当进一步细化和完善相关的法律规范，加强案卷排他原则在实践中的具体适用性，发挥其应有的价值和作用，而不是让其处于虚置状态。同时，扩大案卷排他原则在非正式行政程序中的适用范围，追求法的公正价值和法的效率价值的统一，切实保障相对人的合法权益以及加强对行政机关行政行为的监督。

[1]王名扬著.美国行政法[M].北京：中国法制出版社,1995.01.

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