地方性法规立法后评估主体探析

彭 礼

（461000 吉首大学法学与公共管理学院 湖南 吉首）

对地方性法规开展立法后评估是检验地方性法规立法质量的重要方式之一。在评估过程中，选择不同的评估主体，都会对评估活动及其结果产生不同的影响，因此，选择合适的评估主体对地方性法规立法后评估的质量至关重要。

一、地方性法规立法后评估主体模式概况

近年来，甘肃、重庆、上海、北京等地先后对本地区出台的法规条文探索性的进行了立法后评估，取得了一定的成效，积累了一些经验。从各个地方近年来开展地方性法规立法后的评估情况看，评估主体主要有以下几种模式：

（1）评估的主体是立法项目的主体。这是立法机关为提高立法质量、改进立法工作的一种主动、自觉的“自我评估”。这种立法后的自我评估行为，属于该立法项目的立法机关的一种自我监督行为。我国大部分地方性法规的立法后评估是采取这种评估主体模式。如2013年湖南省人大常委会开展《湖南省旅游条例》立法后评估。

（2）评估主体由立法机关和相关行政管理部门共同组成。在我国现行的地方立法过程中，地方人大委托相关行政管理部门起草地方性法规草案的情况比较多，地方性法规生效实施后，由相关行政管理部门为主推进实施的方式也是普遍存在。因此，一些地方在立法后评估的过程中，由立法机关和相关行政管理部门共同组成评估主体对某一地方性法规进行评估也就顺其自然。如2004年云南省对《云南省邮政条例》进行立法后评估，评估主体由云南省人大法制委牵头，省人大财经委和省邮政局共同参与进行评估等。

（3）由立法机关主导，委托给中立的第三方作为评估主体。如2009年银川市人大常委会对《银川市城市供热条例》进行了立法后的评估。为了使本条例的评估工作真正能够达到预期的目的，银川市人大法制委就委托宁夏大学评估课题组具体实施了对该条例的评估。2015年深圳市人大对《深圳经济特区环境保护条例》开展立法后评估工作，就委托给了深圳市律师协会开展实施。

二、地方性法规立法后评估主体模式的优劣分析

地方性法规立法后的评估主体根据不同的标准可以分为不同的类型。在此我们依据评估主体是否单纯为立法机关及其行业管理部门，把评估主体模式区分为两种类型：一是立法机关主导型的内部评估主体模式，其主体包括立法机关及其行政管理部门；二是外部评估主体，主要是指独立的第三方评估机构。

（1）内部评估主体的优劣分析。当前，我国地方性法规评估主体大部分是以内部评估为主，主要是基于一是立法后评估在我国尚处探索阶段，相关评估制度和机制还未建立健全，社会上独立的评估机构也还是处于起步阶段；二是目前大部分地区的立法后评估活动还只是地方立法机关实施监督的一种方式，是立法机关的法定必须实施的职责；三是立法机关和相关行业管理部门直接作为评估主体能够最大限度的体现评估活动的权威性，它可以为地方性法规的制定、修改、废止提供最直接、最便利、最可靠的依据，评估结果最有可能被立法机关予以采纳，有的甚至可以直接纳入立法机关的立法规划。内部评估主体的缺点在于：部分地方立法机关从自身利益出发，有可能无法对自己所制定的地方性法规的实施效果有一个客观而中肯的评价，这就在很大程度上影响了立法后评估结果的公正性。同时，立法后的绩效评估是一项复杂而细致的工作，它不但需要评估者掌握相关方面的理论知识，而且要他们熟悉专门的方法技术，而这些要求往往是内部评估人员所不具备的要素，这也在一定程度上会影响评估的质量。

（2）外部评估主体的优劣分析。外部评估主体是指国家机关系统以外的评估者，他们往往是一些非政府组织或机构，在欧美等一些发达国家除政府机构进行法律政策的绩效评估以外，有很多学术团体、非营利性组织等第三方评估机构也发挥着及其重要的作用。外部评估主体的优势在于：这些机构开展评估工作具有很大的独立性，他们能够运用专业的评估方法，通过科学的评估程序，从而能够在很大程度上保证评估质量，使得评估结果客观公正，评估结论较为可靠。但是其也有较为明显的缺陷，由于他们并没有全面地参与到地方立法过程中，相对于直接的立法机关来说，他们对地方立法过程的了解就相对间接，难以全面掌握立法的各种信息，而且有时学术研究型的人会在评估过程中过于强调科学方法的运用而忽略了其应有的实用性，评估结论也不一定会被大众接受。由于这些机构并非权力机构，获取全面的评估信息和资料相对比较困难，并且其评估影响不如权力机关那么具有权威性，从而也会使得评估结论不易受到重视等。

三、选择地方性法规立法后评估主体应遵循的基本原则

为了最大程度的确保立法后评估结果的真实性、客观性、科学性和有效性，在选择地方性法规立法后评估的主体时应当坚持一定的原则。

（1）中立原则。地方性法规立法后评估是在收集各方评价意见之后作出的立法综合性评价，在评价的过程中，评价主体受自身利益的影响，很大程度深具有一定的主观性和局限性，因此，在选择立法后评估主体时，必须贯彻中立性原则，努力减少各种主观偏见。那么该主体应当尽量选择权威性、中立性的机构作为评估组织者，最大限度的实施利益相关者回避制度。

（2）权威原则。无论是采取委托方式还是招标方式确定评估主体，均应得到立法机关或有权机关的明确授权。地方性法规立法后评估作为立法活动的延伸，也具有深远的法律影响，有时甚至会引起一地政策的改变、立法的修改或废止，因此对于具有法律意义的立法后评估而言，评估主体的选择以地方权力机关主导为宜。

（3）多元原则。在评估主体具有适当权威性的前提下，为确保评估结果客观有效，还应当具有全面性和代表性，既要有立法机关、又要有行政机关、还要有社会公众参与；既有社团组织，也有专家学者，必要时还可吸收专业调查机构参加。

四、构建多元化的地方性法规立法后评估主体的思考

2011年中国特色社会主义法律体系已经形成，我国未来地方立法工作重心一方面是制定新法，另一方面是修改或废止不符合经济社会发展的地方性法规。从以上对两种评估主体模式的优劣分析和选择评估主体原则来看，多元化的评估主体是我国立法后评估活动完善化的制度选择，它不仅能避免单一化的评估主体模式的缺陷，也可以使各类评估主体优势互补。

（1）通过交叉评估进一步完善内部评估主体。当前我国现行立法后的评估主体大部分归结为内部评估主体的模式，表现在有的以立法机关为主，有的以立法机关的组成机构与相关行业管理部门为主，有的则是以对口的政府管理部门为主等等。根据我国目前的政治体制，是否可以建立一套由立法机关主导，把全国的地方性法规立法后评估进行一盘棋综合考量，由全国人大牵头，列出评估清单，各地人大交叉评估其他地方的地方性法规，这样实现有效避免利益相关的问题。

（2）通过扩大参与进一步拓展外部评估主体。立法后评估制度较为成熟的美国、英国、韩国、日本等国家，都比较注重“利益相关者”参与到评估活动中来。我国有些省市的地方性法规评估实践中，吸纳了“利益相关者”参与立法评估的过程。由于各地对“利益相关者”的范围认识有所不同，从而被吸取参与评估的主体范围也有所不同。这里应当注意的是在吸纳“利益相关者”的过程中，必须要对各种不同的“利益相关者”进行分析，明确不同利益相关者的性质与范畴，保障公民广泛参与。

（3）进一步加大“独立第三方”作为评估主体的参与力度。独立第三方作为评估主体，最大的价值取向是评估结果的客观公正性。独立第三方作为立法后的评估主体在我国还在积极的探索之中，有以下几点具体设想：一是我国虽然还没有实现完全由中立的第三方来进行立法后评估，但可以尝试由立法机关制定评估内容、标准、程序等规范性文件后指定委托或招标委托中立的第三方进行评估；二是可以采取一体多元的评估主体模式开展立法后评估。具体做法是，以立法机关为主体但采取主体虚置的操作方式，由立法机关掌握评估的主导权，而将评估内容分割发包给多个第三方进行评估，也可以组成课题组进行评估。

地方性法规立法后评估是一项专业性和技术性都很强并且很庞杂的工作，无论由谁作评估主体，包括立法机关的自我评估在内，实际上都不太可能单靠评估主体自身的力量来独立完成。因此，构建由不是同一地区的地方立法机关主导，由行政机关、专家学者和具有专业技术优势的社会中介机构积极参与，并且向社会公众广泛征集意见和建议的模式，可能是实现评估主体模式多元化、评估结果科学化的最佳选择。