公益诉讼受案范围的探究

吴柳昀

（438000 团风县人民检察院 湖北 黄冈）

随着中国特色社会主义检察制度的逐步完善，较之以往的个案层面的局部探索，我国检察机关公益诉讼在制度建构上取得了很大的进展，但仍然存在一些问题有待进一步讨论和解决，例如在公益诉讼的受案范围上，从宏观角度看，应当以“国家和社会公共利益”为界定标准，但是目前最新适用的司法解释对公益诉讼类案件列举的受案范围过窄，仅仅包括国有财产保护、食品药品安全等四个方面，对于其他损害社会公共利益的情形，立法就用“等”概括。而在目前检察机关办理公益诉讼类案件的司法实践中，大多以专项行动作为指导，阶段性的专门办理某一类型的案件成为常态化。例如，在长江流域地区的检察院，为了贯彻落实习近平总书记提出的“长江流域大保护”，多以长江流域非法采砂违法行为和水体污染作为公益诉讼案件的线索进行办理。所以，目前的公益诉讼在制度规定上因为范围过窄及线索发现困难等问题难以主动出击保护被侵害的社会公共利益。法律具有一定的滞后性，《刑法》作为涵盖内容如此具体丰富的基本法尚且已经出了修正案十，更不用说作为新兴发展起来的公益诉讼，其受案范围必定会呈扩大化趋势以适应社会发展。本文以保护公共利益的重要手段为出发点，以更好地发挥公益诉讼的作用为目的，将结合现行检察机关的办案实践经验及相关案例，针对检察机关在办理公益诉讼类案件的受案范围给出相关建议，力求探索出既符合受案基本原则又符合社会实际需要的公益诉讼保护范围，助推具有中国特色的公益司法保护工作。

2018年3月2日出台的《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第十三条中确定，检察机关主要对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域等侵害消费者合法权益的行为提起民事公益诉讼。第二十一条规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。这两条简单地概述了民事和行政公益诉讼的受案范围，并且以简单的列举方式说明了主要的案件类型，通过“等”字来概括其他有可能触及到公共利益的案件。毋庸置疑，公共利益涉及的范围十分广泛，而在司法解释中提及的四种受案领域公益诉讼中的“公益”二字，具有非常广泛的内涵和外延，这也是难以明确界定公益诉讼范围的主要原因。由于目前法条对受案范围概述的过于宽泛和简单，导致司法实践中，检察院和法院都难以突破法律明文规定，大多数情况下，只有法律明确规定的公益诉讼案件类型才会被受理。《解释》对民事公益诉讼可诉范围进行的限制，没有将其他实体法对公共利益的保护囊括进去，例如《环保法》以及2017年新出台的《民法总则》中规定的侮辱英雄、烈士名誉等损害公共利益的行为，体现出其具有一定的滞后性。

有学者认为，当前规定四种具体的公益诉讼受案范围，有一定的合理性。公益诉讼作为一种特殊的诉讼机制，其构建必须先明确、细化一些关键问题，如果公益诉讼所保护的公共利益的含义以及受案范围在理论界争论不休，司法实践会难以充分发挥该制度预期的效果。另一方面，公益诉讼受案范围的确定意味着受理案件的权限具有一定的边界，体现了国家司法权在保护被侵害的公共利益时应当具有相关的限制，避免权力的滥用。同时，受案范围的确定直接明确了公益诉讼的出发点和立足点，在公益诉讼发展之初有积极的指导意义。

笔者认为，在现阶段，必须进一步扩大公益诉讼的受案范围，尽可能囊括更多的公共领域内的利益来进行维护，特别是针对社会热点问题，法律具有一定的滞后性，公益诉讼制度已经发展到如今之势，如果无法及时满足人民群众对实现公共利益的需求，难以体现出公益诉讼制度的应有之意。公共利益用更通俗地表达即为“不特定多数人的利益”，这种利益从种类上进行区分主要包括物质利益和精神层面的利益。物质利益有国有资产被侵吞、环境资源被破环、食品药品安全问题等已经被列举出来的领域，也应该包括不特定多数人的物质利益被侵害的案件。例如钓鱼网站上公开发布的诈骗信息，其信息所发布的对象涉及到不特定的上网对象，有可能侵害到众多不特定人群的私有财产，这类可能导致社会不确定利益损失的违法行为理应也纳入公共利益中物质利益的范畴。精神层面的利益范围更加广泛，《民法总则》中所提及的对英烈名誉进行保护就是这类利益，其实社会生活中还存在诸多该类利益，例如具有性别歧视的就业问题、不特定人群的隐私信息被侵害曝光的问题，这些难以确定具体被侵害人群且具有社会共性的违法行为，可以由公益诉讼来提出诉讼请求进行保护。当然，对公共利益进行了分类也难以具体囊括出所有可能发生公共利益被侵害的具体领域和情形，所以法律条文在规制上也应具有一定的技术性。[2]

为了应对公益诉讼范围的不确定性，确保涉及公共利益损害的案件及时得到司法救济，提高司法机关办理各类型民事公益诉讼的主观能动性，必须从立法技术的层面来对该类案件的范围进行规制。在立法不可能穷尽列举所有公益诉讼案件类型的情况下，可以首先将其他实体法中涉及到公共利益的情况纳入到民事公益诉讼的受案范围中，避免出现法律规定滞后、不同步的情形。从立法技巧看，在以列举式列举出理论研究和司法实践中常见的涉及公共利益的案件类型基础上，首先应采用肯定式的概括方式划定公益诉讼受案范围的外延，即用“兜底性”的条款弥补列举的局限，同时引入否定式列举方式，对那些不适合划入公益诉讼受案范围的争议事项，例如现在共享单车公司倒闭导致消费者押金无法退还的问题，是否侵害了不特定多数人的利益，是否能够通过公益诉讼进行维权，尚属理论界争议颇多的情况，如果有些案件可以通过“诉讼代表人制度”来进行处理，就可以用否定式列举的方式予以排除，以遏制民事公益诉讼被滥用的情况。

公益诉讼制度通过十几年的发展，在我国实现了从无到有、逐步完善的过程，受案范围也随着社会的发展在扩宽，对于这一法治进步我们感到前所未有的喜悦，但是在高兴的同时，也必须继续探索受案范围的问题，而不能止步不前。公益诉讼的受案范围关系到检察公益诉讼制度的发展前景，关系到法治中国的建设进程，检察机关在办理公益诉讼案件的过程中，不仅要追求案件的数量，更要看到公共利益涉及范围的广泛性，充分挖掘社会潜在公共利益侵害问题，扩宽办案思路，为提高公益诉讼的办案质量提供思路。