以养殖保险为纽带的兽医治理四方联动机制

2018-01-21訾占超张秀娟

中国动物检疫 2018年3期

訾占超，张秀娟，汪明

（1. 中国农业大学动物医学院，北京 100093；2.和君集团，北京 100101；3. 中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032）

病死动物无害化处理工作意义重大，有明显的公益性特征，关乎国家的生态安全、公共卫生安全、食品安全、养殖业生产安全。“黄浦江上游水域漂浮死猪”等事件的出现，不断地拷问兽医部门病死动物治理能力。近年来，各地将养殖保险与无害化处理联结起来，特别是无害化处理作为养殖保险理赔前置条件，为养殖保险的推行提供了有力保障。在探索过程中，各地结合自身实际，逐渐形成了养殖保险与无害化处理联动的济源模式[1]、内乡模式[2-3]、平山模式[4]、四川模式[5]、浙江模式[6]等典型模式，通过对这些模式的实地走访和问卷调查，将这些实践总结为政府、保险、养殖、无害化处理四方受益的联结机制[7]。

1 多方受益生态网络的形成

通过行政、法律、保险、经济等手段组合发力，逐步形成了“政府主导、企业运作、保险联动、多方受益”的联动机制，形成了“养殖场户得实惠、保险公司得市场、无害化处理得效益、地方政府得政绩”多方受益格局[8]。

1.1 养殖场（户）得实惠

1.1.1保费有补贴能繁母猪保险或者育肥猪保险，养殖户所缴纳保费为全额保费的15%～20%[9]，其中山东省青岛市、河南省济源市均为20%，浙江省衢州市龙游县为15%，其他费用由各级财政补贴[10]。

1.1.2缓解资金压力保险公司建立保险理赔一卡通账户。如符合赔付条件，7个工作日内就赔款到账。而对于损失较大、亟需恢复生产的情况，保险公司及时启动大灾理赔应急预案，保证当日理赔资金到位，确保受损农户快速全额领到保险赔偿金，迅速恢复生产。一卡通账户减少了中间环节，理赔更快捷，一定程度降低了养殖者的损失，缓冲了资金压力。同时养殖者还利用保单作抵押申请银行贷款，改善生产条件，扩大生产规模[11]。

1.1.3规范免疫行为保险的推动反向促进了免疫水平的提高。对未按规定实施强制免疫、建立免疫档案、佩戴畜禽标识、上传免疫信息的养殖（场）户，督促其限期整改后再保险。此做法切实规范了基层防疫行为，使养殖户由“模糊防疫”向“规范防疫”转变。

1.1.4规范了无害化处理行为投保动物死亡后，保险公司接到养殖户报案，即通知辖区动物卫生监督执法人员共同到现场对死亡动物进行身份确认、死因鉴定、保险定损，监督养殖户将病死动物装入专用运输车集中运输到病死动物无害化处理厂集中处理。此机制有效降低了养殖（场）户乱丢乱弃病死动物的风险，降低了养殖者无害化处理成本，规范了病死动物无害化处理行为。

1.2 保险公司得市场

1.2.1养殖保险收益通过与政府协作开展养殖业保险，保险公司获得大量客户，借助兽医体系中央到乡村的队伍体系，节省大量组织成本、人力成本，弥补了保险公司在乡村，尤其是僻远乡村保险队伍不足的缺陷。保险公司在支出保费后，与无害化处理厂的联动，减少了组织病死动物处理的费用。保险公司获得政府财政补贴，基本上能够保本微利，更增强了持续做好养殖业保险工作的信心和决心。

1.2.2农村市场收益开拓了农村市场，扩大了业务范围。许多养殖场（户）在购买了某公司的养猪保险后，通常还会选择同一公司的机动车辆保险、家庭财产保险等商业保险。虽然养殖保险保本微利甚至略有亏损，但是保险公司占领了更大的农村市场，总体上仍盈利。

1.3 无害化处理得效益

无害化处理厂与政府紧密合作，属于政府公共职能购买社会服务的范围，在资金投入、征地用地、原料来源、产品销售等方面均得到政府不同程度的扶持。此外，经过各种工艺处理的动物尸体，可以产生生物油脂、生物质炭、有机肥料等产品，产生直接的经济效益。随着无害化处理工作的规范、深入开展，处理的家畜、家禽、实验动物、伴侣动物等种类增多，无害化处理厂的经济前景比较乐观。

1.4 地方政府得政绩

1.4.1提升动物疫病防控能力在无害化处理和保险联动过程中，地方政府能够及时掌握辖区内动物死亡情况，并通过无害化处理对动物疫情进行预警预报。如：浙江龙游县确定的动物死亡率15%和赔付率75%的预警[5]；河南济源市“一天一短信、一周一现场、一月一例会”的工作制度[1]。这对集中解决普遍性和苗头性问题，全面提升动物疫病防控能力和防疫质量，有效降低畜禽的发病率和死亡率，防控区域性重大动物疫情风险预测起到了重要作用。

1.4.2提升社会治理能力死亡动物理赔价格远超过违法上市价格，因而使养殖户由被动接受监督变为自觉遵纪守法，由此截断了病死动物乱扔乱弃和违法上市而引起的疫病传播，保证了畜产品质量和公共卫生安全。官方兽医驻无害化处理厂制度的建立，杜绝了无害化处理厂违规操作，乱丢乱弃现象。开展养殖业保险工作，可争取到上级配套资金，加大对畜牧业的支持力度。建立病死动物无害化处理长效机制是各级政府当前一段时间内保证食品安全的重要工作内容，无害化处理和政策性保险的联动有效地促进了长效机制的建立，推动了生态环境净化、猪肉市场净化、养殖行为净化。通过保险理赔和无害化处理数据，地方政府可实时掌握区域内动物疫病情况，提高监管能力，预防重大动物疫病，维护畜牧业生产安全[12]。

1.4.3提升兽医队伍稳定性全国村级防疫员队伍普遍存在老龄化严重、知识层次低、专业技能差等现状，多是由于待遇低、保障差、职业吸引力不足造成的。通过无害化处理和政策性保险工作的推动，基层防疫人员参与生猪保险，协助保险公司开展清查、登记、保费收缴、死亡鉴定等工作，接受保险公司按规定支付的报酬，这在很大程度上增加了基层防疫人员的收入（济源市村级防疫员月收入约3 000元）[1]，稳定了基层防疫队伍，推动了基层防疫工作的开展。

2 面临的问题与挑战

虽然各地无害化处理和保险联动机制取得了很大成绩，同时也推动了兽医卫生工作发展，但在实践过程中也凸显了一些体制机制和具体操作上的障碍，需要进一步研究解决。

2.1 保险条例的局限

政策保险还未全面覆盖，造成了未入保的畜禽死亡后被乱扔乱弃，甚至违法偷售[13]。一是畜种。目前，政策保险参保动物多为奶牛、生猪、家兔，未覆盖所有家畜家禽。二是生长阶段。如奶牛1岁以上才能入保；生猪保险只覆盖能繁母猪和育肥猪；仔猪保险在绝大多数地方按照20 kg作为入保标准，实际上5～10 kg的断奶前后仔猪占生猪死亡率70%～80%，是应该利用政策保险进行风险控制的重要阶段。三是养殖群体。政策保险条款对基础母猪和育肥猪年出栏量都有严格的限制，而不是面向所有养殖户。此外，保险费率的单一，也在一定程度上影响了投保积极性。

2.2 地方资金配套难

目前国家投资按照东中西部进行分类配套，分别按 1∶2、2∶1、1∶0.15 标准。大部分养殖业发达的地区，经济并不发达，资金配套问题对联动机制探索实践的地方产生较大的财政压力。而东部地区一些地方考虑到当地财力以及项目立项验收等环节的复杂，对争取项目投资的积极性不高。

2.3 养殖规模的限制

养猪保险基本上都规定了参保条件，一般要求能繁母猪存栏量为30头以上，育肥猪存栏量100头以上。未达到此规模的，要通过专业合作组织或以（乡）村为单位，以统保方式参加保险。而我国散养规模仍占很大比例，多数地区也尚未开展养猪专业合作，因此这些散养户就成了养猪保险的盲区，无害化处理有效监管的障碍。浙江省提出“五水共治”（治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水）战略发展目标，严禁进行人畜混养。政府划定专门区域引导养殖户，并且限定了入住养殖专区的门槛，通过这个手段有效地提升全省的规模化养殖水平。

2.4 无害化补助标准低

目前，只有病死猪无害化处理有补助，牛羊等其它病死畜禽无害化处理尚无补助政策，病死猪无害化处理每头补助仅80元，以年出栏50头以上生猪规模为享受补助标准，而全国50头以下散养户生猪出栏量占总数的三分之一。补助从申请到入账周期长，人工处理成本较高，因此部分养殖户猪死后宁愿不要80元的补助而选择随意丢弃。牛羊等其它动物由于没有无害化处理补助，加之未实行定点屠宰，因此乱扔乱弃、违法屠宰上市现象更为严重。

2.5 信息化建设滞后

调研中发现，畜牧兽医综合信息平台与养殖业保险信息未联网，不能及时实现信息共享，需要进一步规划养殖场信息、养殖保险信息、病死动物收集系统、病死动物无害化处理等各个环节中信息化建设，做好信息系统的标准化建设，将无害化处理系统纳入到从养殖到无害化处理/屠宰环节全链条监管体系中。

2.6 动物标识体系缺陷

耳标磨损、脱落严重，造成保户在报案时报错耳标号，给理赔工作造成一定麻烦。另外，还有一部分养殖户在畜禽出栏时才加挂耳标，若出栏前动物死亡会产生理赔道德风险，或者难以理赔。识读器质量差、价格高、版本落后、体积大、功能少、灵敏度差，在部分山区、光线较暗的地方或耳标有污损时无法识读。由于耳标和识读器应用的局限，导致动物标识追溯体系中的基础信息严重不足。

3 做好无害化处理与政策性保险联动的建议

充分发挥兽医体系行政力量和利用保险公司业务资源，建立促进养殖业防疫能力加强的保险机制，并将国家相关支持政策用足用好，从而实现养殖行业有保障、防疫工作有抓手、无害化处理有成效、保险公司有效益。

3.1 调整政策性保险条款

通过拓展政策性养殖业保险种类，调整保险政策，扩大养殖业保险覆盖率、养殖保险承保范围，力争做到畜禽品种的全覆盖和畜禽生命周期的全覆盖。有效利用兽医体系，进一步节省保险公司承保、勘察、理赔等环节的人、财、物。针对不同养殖水平，与畜牧兽医部门合作建立养殖场户分级管理制度；利用保险费率调节机制，对保单赔付率达到一定条件的养殖场，给予减保费、无赔款优待等优惠政策，以减轻县级财政和养殖场户的保费资金压力。尝试强制扑杀动物保险，有效利用保险公司的专业化服务，提高政府资金的补偿效益和使用效率[14-15]。另外，要以规范的防疫和生物安全管理作为政策性保险的入口，病死动物无害化处理作为政策性保险的出口，以制度推动动物防疫工作开展，以利益驱动提高健康养殖水平。

3.2 加大无害化处理投入

通过政策扶持、专项补助、贴息贷款、税费减免等方式，加大无害化处理及收集体系经费投入力度，将病死动物无害化处理设备、收集运输病死动物设备车辆、动物尸体暂存冰柜冷库等列入国家农机补贴范围[5]。根据国民经济发展水平合理提高无害化处理补助标准，扩大补助范围。无害化处理补贴应覆盖所有的养殖场户、畜禽品种。无害化补贴应建立储备金制度，简化补贴手续，缩短补贴周期。保险公司以“养殖场户、无害化处理厂、官方兽医、保险公司”四联单为依据进行理赔，并为无害化处理各环节的服务给予一定的资金支持。建立病死动物收集上报奖励制度，对主动上报、主动收集、主动监督乱丢乱弃病死动物的行为进行奖励。优化病死动物上报、收集、处理分段补贴制度，以利益驱动提高广大人民群众参与无害化处理的积极性。

3.3 加强病死动物资源化利用研发力度

研究解决无害化处理产物用于非食品动物饲料、有机肥料、工业用油的标准规范等问题。重视无害化处理相关设备、工艺流程、资源化利用等相关技术的研究开发，设立国家科技支撑计划，突出无害化处理企业技术创新的主体地位，鼓励无害化处理企业、兽医院校、兽医科研机构、化工企业之间的合作创新。深入挖掘病死动物生物质能能源利用，从收集、储存、处理、销售等环节入手，研究各个阶段设备仪器设备、流程工艺、资源化利用、生物质能转化等问题。深入挖掘病死动物处理过程中能量循环利用潜力和环境友好化的潜力，探索无害化处理附加增值效益高、资源化利用程度高、环境友好程度高、运行管理科学化水平高的技术路线。建立病死动物收储、处理、管理、产品销售的现代化企业制度，利用技术手段提高无害化处理企业的产品、技术收益。