环保新政与畜禽规模养殖绿色化转型

孟祥海，况 辉，周海川

(1.淮阴师范学院经济与管理学院，江苏淮安223001;2.湖北省武汉市江夏区农业委员会，湖北武汉430200;3.中国林业科学院林业科技信息研究所，北京100091)

2014年我国生猪年出栏7.35亿头，其中年出栏500头以上的猪场生猪出栏量占41.8%，畜禽养殖业正由传统的农户散养向规模化转变［1］。规模化养殖的蓬勃发展极大地丰富了城乡居民的菜篮子，但农田超碎化的现实矛盾却导致规模养殖行业的种养结合阻力重重，传统的畜禽粪便进入种植业实现资源化利用的桥梁开始垮塌，对环境造成污染［2－5］。根据中华人民共和国环境保护部(以下简称环保部)统计，2010年我国畜禽养殖业主要水污染物排放量中的化学需氧量(COD)、氨态氮(NH3－N)排放量分别是当年工业源排放量的3.23、2.30倍，分别占全国污染物排放总量的45%、25%［6］。与此同时，化肥替代粪肥成为农作物肥料供应的主导，我国已成为全球化肥用量最大、强度最高的国家。2012年，我国化肥总用量为6 901.6万 t，占世界化肥总用量的35.46%［7］，农田施肥量达到480 kg/hm2，是发达国家规定的安全上限(225 kg/hm2)的2.1倍，是我国生态县建设标准(250 kg/hm2)的1.9倍，且东南部地区化肥施用强度远高于西北部地区，最高地区和最低地区之间相差6.6倍［8］。

2014年以来，中央政府密集出台了一系列畜禽养殖环境保护政策法规，各地纷纷重新划定禁养区，加大环境保护(以下简称环保)执法力度，畜禽规模养殖面临巨大的环保压力。同时，新政策更加强调粪污的资源化利用，养殖行业迎来新的发展机遇。畜禽养殖业的绿色发展已得到中国共产党中央委员会、中华人民共和国国务院(以下简称国务院)的高度重视。2016年中央一号文件提出推动农业绿色发展，并启动实施种养结合循环农业示范工程。2016年12月，中央财经领导小组第十四次会议提出，要加快推进畜禽养殖废弃物处理和资源化，力争在“十三五”时期，基本解决大规模畜禽养殖场粪污处理和资源化问题。2017年中央一号文件提出，要大力推行高效生态循环的种养模式，加快畜禽粪便集中处理，推动规模化大型沼气健康发展;以县为单位推进农业废弃物资源化利用试点，探索建立可持续运营管理机制。当前，我国养殖环保政策仍在持续加码，尤其是各地禁养区划定及养殖场拆迁政策的不断落地，正在加速我国规模养殖行业的重新洗牌。对规模养殖场而言，环保问题既是生存保障，又关乎竞争优势。在此背景下，系统梳理近年来我国畜禽规模养殖环保政策，明晰当前畜禽规模养殖面临的环保压力与发展机遇，探索产业绿色转型发展路径，有助于完善现行环保政策，促进畜禽规模养殖生产方式绿色化转型。

1 环保新政下的畜禽规模养殖行业危机

1.1 禁养区划定等政策密集出台，规模养殖行业环保压力空前

2014年以来，中央政府密集出台了一系列环保政策法规(表1)，规模养殖行业面临前所未有的环保压力，对行业产生了深远影响。禁养区划定作为一项重要政策工具，因其执行难度低，加之养殖业“富民不富县”的性质，该政策得到迅速执行，对规模养殖行业造成巨大冲击。2016年以来，全国禁养区划定范围持续扩大，划定区域从最初的南方水网地区逐渐向内陆、西部、北部地区转移。通过查阅各省(市、自治区)公开信息可知，2016年已基本完成禁养区内养殖场清退的省(市、自治区)有8个，已出台工作方案、2017年将完成禁养区内养殖场清退的省(市、自治区)有18个，禁养区划定工作进行中、尚无明确清退时间表的省(市、自治区)有5个(表2)。根据中华人民共和国农业部(以下简称农业部)统计，2016年我国直接减少了生猪存栏约3 600万头，猪肉产量约5 200万t，同比下降3.9%［9］。截至2016年年底，南方水网地区禁养区内的猪场拆迁已经完成过半，大部分省(市、自治区)将在2017年年底完成退养或搬迁工作，最迟在2019年完成退养或搬迁工作，在2020年年底前基本完成污染整治工作。以浙江省为例，2012年年底浙江省生猪存栏量为1 338万头，截至2015年年底，3年时间关闭了4.5万家猪场，生猪存栏量下降至730万头，相比2012年下降了45%［10］。

1.2 粪污综合利用的政策导向为规模养殖行业发展带来新的机遇

2014年1月起实施的《畜禽规模养殖污染防治条例》是我国第1部专门针对畜禽养殖污染防治的法规性文件，明确了以综合利用作为解决畜禽养殖废弃物污染问题的根本途径，为规模化养殖废弃物污染治理指出一条可持续发展之路。2015年4月，农业部发布《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》，要求各地统筹考虑环境承载能力，按照农牧结合、种养平衡的原则，科学规划布局畜禽养殖;推行标准化规模养殖;发展大型沼气工程;因地制宜推广畜禽粪污综合利用技术模式等治理畜禽养殖污染，实现畜禽粪便资源化利用。2015年5月，农业部等发布《全国农业可持续发展规划(2015—2030年)》，提出综合治理养殖污染，到2020年和2030年养殖废弃物综合利用率分别达到75%、90%以上，规模化养殖场畜禽粪污基本资源化利用，实现生态消纳或达标排放。为促进南方水网地区生猪养殖业的调整优化，推进种养生态循环发展，提高生猪粪便综合利用率，2015年11月，农业部出台了《关于促进南方水网地区生猪养殖布局调整优化的指导意见》。2015年，中央财政累计安排1.8亿元在河北、内蒙古、江苏、浙江、山东、河南、湖南、福建、重庆等9个省(市、自治区)开展畜禽粪便资源化利用试点项目，资金主要用于对畜禽粪便综合处理利用的主体工程、设备(不包括配套管网及附属设施)及其运行进行补助，旨在探索形成能够推广的畜禽粪便等农业农村废弃物综合利用技术路线和商业化运作模式。为推进整县制废弃物综合利用，2016年4月，农业部发布《畜牧业绿色发展示范县创建活动方案和考核办法》;2016年8月，农业部等出台《关于推进农业废弃物资源化利用试点的方案》，提出以就地消纳、能量循环、综合利用为主线，采取政府支持、市场运作、社会参与、分步实施的方式，注重县乡村企联动、建管运行结合，着力探索构建农业废弃物资源化利用的有效治理模式，力争到2020年试点县规模养殖场配套建设粪污处理设施比例达80%左右，畜禽粪污基本资源化利用，病死畜禽基本实现无害化处理。2016年4月，农业部出台《全国生猪生产发展规划(2016—2020年)》，分类推进重点发展区、约束发展区、潜力增长区、适度发展区生猪生产的协调发展，旨在加快我国生猪产业的转型升级和绿色发展。

2 畜禽规模养殖行业绿色转型路径

2.1 正确把握政策法规意涵，明确禁养区、还田利用等概念

2.1.1 禁养区不等于全面禁养 根据《畜禽养殖禁养区划定技术指南》规定，禁养区是指县级以上地方人民政府依法划定的禁止建设养殖场或禁止建设有污染物排放的养殖场的区域。而畜禽养殖场(养殖小区)是指达到省级人民政府确定的养殖规模标准的畜禽集中饲养场所。换言之，禁养区是省级政府部门规定的禁止建设规模化养殖及养殖小区的场所，而非禁止畜禽养殖，禁养区只是在当前环保压力下的一个简称。依据《中华人民共和国畜牧法》《水污染防治法》《畜禽规模养殖污染防治条例》《中华人民共和国自然保护区条例》《风景名胜区条例》等法律法规，对饮用水水源保护区的一级保护区和二级保护区、自然保护区的核心区和缓冲区、风景名胜区的核心景区和非核心景区提出差别化管理要求，即饮用水水源保护区的一级保护区、风景名胜区的核心景区、自然保护区的核心区和缓冲区，不允许建设养殖场，现有的养殖场要依法搬迁或关闭;而地处饮用水水源保护区的二级保护区、风景名胜区的非核心景区可以存在不排放污染的养殖场，即如果某个养殖场不排放污染，则根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，不属于“确需”关闭或搬迁的养殖场。由此可知，目前地处饮用水水源保护二级保护区、风景名胜区的非核心景区等禁养区的养殖场，只要实现粪便、废水等废弃物全部还田利用不造成环境污染，就不属于排放污染的养殖场，依法不属于“确需”关闭或搬迁之列，对划定的禁养区实行全面禁养，是对禁养区的一种误解。

2.1.2 合理的还田利用不是向环境排污 根据《畜禽养殖禁养区划定技术指南》5.1部分注释可知，畜禽粪便、养殖废水、沼渣、沼液等经过无害化处理用作肥料还田，符合法律法规要求以及国家和地方相关标准不造成环境污染的，不属于排放污染物。GB 18596—2001《畜禽养殖业污染物排放标准》3.4部分规定:畜禽养殖业应积极通过废水和粪便的还田或其他措施对所排放的污染物进行综合利用，实现污染物的资源化;《畜禽养殖污染防治管理办法》(国家环境保护总局令第9号)第四条规定:畜禽养殖污染防治实行综合利用优先，资源化、无害化、减量化的原则;HJ/T 81—2001《畜禽养殖业污染防治技术规范》6.3.2部分规定:沼液尽可能进行还田利用，不能还田利用并须外排的要进行进一步净化处理，达到排放标准;《畜禽养殖业污染防治技术政策》(环发［2010］151号)规定:鼓励畜禽养殖规模化和粪污利用大型化和专业化，发展适合不同养殖规模和养殖形式的畜禽养殖废弃物无害化处理模式和资源化综合利用模式，污染防治措施应优先考虑资源化综合利用。上述法律法规表明，畜禽粪便是一种资源，科学的还田利用是实现畜禽粪便资源化利用的优先途径，而非是向环境排污。

2.1.3 达标排放、农田灌溉并非环保政策导向 达标排放是指畜禽养殖污染物向环境直接排放时须符合GB 18596—2001《畜禽养殖业污染物排放标准》，该标准又细化为3个子标准，即水污染物排放标准、废渣无害化环境标准、恶臭污染物排放标准，其中水污染排放标准包括5日生化需氧量(BOD5)、化学需氧量、悬浮物、氨氮、总磷、粪大肠菌群数、蛔虫卵等7项指标，规定了养殖废水直接向外部水体排放的污染物限值，其目的是预防水体富营养化，环保部门通常仅对前5项指标进行检测;废渣无害化环境标准规定:经无害化处理后废渣达到无害化环境标准方可还田利用，即蛔虫卵死亡率≥95%、粪大肠菌群数≤105个/kg;根据恶臭污染物排放标准测量臭气浓度，为无量纲指标。农田灌溉指畜禽养殖废水用作农田灌溉时须符合《农田灌溉水质标准》，该标准适用于全国以地面水、地下水、处理后的城市污水、与城市污水水质相近的工业废水等作水源的农田灌溉用水，该标准设定了29个指标，与GB 18596—2001《畜禽养殖业污染物排放标准》中的水污染物排放指标相重合的是BOD5、化学需氧量、悬浮物、粪大肠菌群数、蛔虫卵等5项，但《农田灌溉水质标准》对这5项指标的要求更为严格，而该标准的其他指标基本为重金属等化工污染物指标，主要针对向农田灌溉渠道排放的工业废水和城市污水。综上所述，达标排放是指畜禽养殖污染物向环境直接排放时须符合GB 18596—2001《畜禽养殖业污染物排放标准》，用作农田灌溉时须符合《农田灌溉水质标准》。这2个标准均是在污染物无法完全消纳的前提下，对畜禽养殖业排放污染含量最高限值的规定，即便达到标准仍有污染物向环境排放，并非环保政策的最优目标。

2.1.4 还田利用是沼液处理的优先选择 环保部发布的HJ 497—2009《畜禽养殖业污染治理工程技术规范》对畜禽养殖粪污的综合利用推荐了3类模式，分别为模式Ⅰ、模式II、模式Ⅲ，规定若有足够的土地消纳(模式Ⅰ或模式Ⅱ)，粪污经厌氧发酵产生的沼液可直接作为肥料施肥，不须要达标排放或符合《农田灌溉水质标准》，但若无足够土地消纳(模式Ⅲ)，沼液须处理后达标排放或达到《农田灌溉水质标准》灌溉农田。农业部发布的NY/T 1222—2006《规模养殖场沼气工程设计规范》将规模化畜禽养殖场沼气工程分为能源生态型和能源环保型2类，规定能源生态型是指畜禽养殖污水经厌氧消化处理后作为农田水肥利用的处理利用工艺，适用于养殖场有足够土地消纳的情况;能源环保型是指畜禽养殖场的畜禽污水处理以达标排放或回用(农田灌溉)为最终目标的处理工艺，适用于养殖场无土地消纳的情况。可见，只要有足够的消纳土地，沼液还田不须检测是否符合达标排放或农田灌溉的标准。

2.2 统筹规划，科学划定畜禽养殖“三区”

畜禽养殖“三区”是指禁养区、限养区、适养区，现行法律法规对畜禽养殖禁养区作了明确界定，但对限养区、适养区并未划定标准，主要由地方政府根据当地实际情况进行划定。在禁养区划定方面，遵循《中华人民共和国畜牧法》《中华人民共和国环境保护法》《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律法规，严格执行《畜禽养殖禁养区划定技术指南》规定的划定细节，县级政府结合当地经济社会发展规划、生态环境保护规划、畜牧业发展规划等，评估资源环境承载能力，识别和初步确定禁养区划定范围，进一步实地勘察，初步划定禁养区范围并制图造册，并向社会和同级部门公开征求意见，方案修正后再报送上一级地方环保部门、农牧部门等进行技术审核，然后报请同级人民政府批准并向社会公布。在划定禁养区的基础上，县级政府依据地方资源环境承载能力等因素，进一步划定限养区和适养区。

2.3 提高环境监管水平，倒逼养殖方式绿色转型

(1)严格畜禽养殖环境准入制度，确保新建、改建、扩建规模化养殖场不对环境产生影响，对符合畜禽养殖区划管理要求的已建养殖场，完善环境影响评价审批手续，强化污染防治配套设施建设及运行管理;(2)加大养殖环境执法力度，对现有养殖场(养殖小区)发现有偷排、漏排或擅自关停污染治理设施的违法行为责令限期改正，依法予以处罚，符合法定情形的，依法予以强制关闭;(3)增强养殖环境监管能力，把养殖污染监管纳入政府绩效考核中，确保日常监管责任的有效落实;(4)强化养殖污染全过程管理，对养殖场规划选址、养殖结构、养殖规模、粪污处理设施、粪污处理工艺、粪污排放及其资源化利用方式等采取全过程管理。

2.4 强化政策扶持，推动种养结合

种养结合是养殖场粪污处理的关键所在，畜禽粪便的处理方向应该以肥料化为主，通过养殖业和种植业之间的结合，既能够实现畜禽粪便的资源化利用，也能够满足种植业对肥料的需求，推动生态农业发展。各级政府要作好种养平衡空间规划，制定相应的畜禽规模养殖产业与种植业协调发展规划，遵循全面规划、合理布局、生态养殖、综合防治的思路，考虑农业种植对畜禽粪便的消纳能力和居民对肉禽蛋奶的消费需求，科学合理地确定各地畜禽的养殖规模，实现畜禽粪便排放与农业种植需肥在时间与空间上的匹配，促进畜禽养殖业合理布局，促进畜禽养殖与生态环境协调发展。整合现有畜禽养殖治污财政资金，强化对种养结合模式的支持;完善财税、信贷等经济激励政策，对实施种养结合的养殖场给予扶持。鼓励大中型养殖场流转周边耕地、林地、草地、园地等消纳粪污，开展农牧一体化经营。探索建立乡村养殖废弃物收运系统，鼓励个体经营者参与资源回收产业链条，对周边分散中小型养殖场的畜禽粪便进行集中处理，通过生产商品有机肥提供给种植基地，实现对小、散、少的畜禽养殖废弃物的综合回收利用。继续扶持使用养殖粪便和废水生产有机肥的企业，加大对畜禽养殖废水(含尿液)资源化利用等新型实用技术研发与产业化的补贴力度，完善有机肥生产过程控制与产品分级系列标准，规范当前有机肥行业鱼龙混杂、以次充好的现象，树立使用有机肥的市场信心。

2.5 部门联动，多元投入，合力推进

(1)强化各部门在畜禽养殖污染防治中的分工协作。县级环保部门为污染防治的责任部门，负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理，要严格按照《中华人民共和国环境保护法》《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律法规和技术规范强化环境监管和污染防治;农业部门要结合地方生态环境承载能力，针对养殖种类、规模、所处地域特点，引导调整畜禽养殖生产结构，优化产业布局，在技术方面对畜禽养殖污染治理设施建设和运行进行指导、服务与管理，激励推动养殖废弃物的资源化利用;发展改革部门要做好养殖废弃物综合处理项目的储备和申报工作，向上级积极争取资金支持，扶持养殖场开展污染综合治理;宣传部门要做好普法宣传工作，提高养殖场和广大农民的环保意识;乡(镇)政府协助环保、农业以及其他有关部门做好污染防治工作。(2)探索政府、企业、社会多元化投入机制。落实好中央、地方环保和涉农财政资金，吸引社会资金投入畜禽养殖污染防治，逐步建立涉及财政、企业、社会的多元投入机制。鼓励发展畜禽粪便、沼液收集处理配送的社会化服务组织，采用政府购买或扶持养殖场购买的方式，围绕畜禽粪便的收集、储存、运输、加工处理、综合利用等环节，基于市场机制培育专业性的社会化服务组织，破解单个养殖场治污投资难以承受、日常维护难以及沼液、沼气、沼渣等治污产品难以产业化的问题，推动畜禽养殖污染治理与资源化利用的全产业链运营。

2.6 研发推广高效畜禽养殖污染防治与综合利用技术

鼓励研发推广控源减排、清洁生产、高效堆肥、沼液沼渣综合利用等畜禽养殖污染防治实用技术，扶持大中型养殖企业与高校、科研院所合作，加大扶植畜禽养殖污染防治科研项目的力度，积极探索和总结畜禽养殖污染防治实用技术模式。积极开展畜禽养殖污染防治与综合利用科技下乡活动，推动环保、农业等科研机构与畜禽养殖场、养殖户结对技术帮扶。