构建责任与权限相统一的公务员薪酬制度和治理体系*

曾湘泉

一、导言

公务员薪酬制度和治理体系是国家收入分配体制改革的重要组成部分，其科学性和合理性直接关系到公务员的工作积极性和队伍稳定性，并对转变政府职能、加强廉政建设、促进社会发展、提高国家治理能力具有广泛而深远的意义。因此，有必要在总结历次工资改革经验和教训、研究借鉴发达市场国家经验的基础上，立足我国现实，探讨建立与社会主义市场经济体制相适应的公务员薪酬管理制度和治理模式，提升我国政府的现代化治理水平和治理能力。

近年来，我国学术界从薪酬水平、薪酬激励机制、薪酬管理体制等方面对公务员薪酬管理和治理体系中存在的问题，进行了一些分析和研究。从薪酬水平来看，地方财力是影响公务员收入水平最重要的因素。工作经验、性别对公务员收入水平有一定影响。而受教育程度以及任本级别职务年限则对公务员收入水平的影响并不显著。*熊通成、曾湘泉：《地方财力、分配决策与公务员工资收入地区差距的实证分析》，载《统计与决策》,2014(19)。各地公务员薪酬存在较大差异，津补贴差距主导了公务员薪酬内部的不合理差距，部门权力利益化、部门利益个人化倾向明显，造成了分配不公平现象。*张广科：《津补贴、薪酬差距与行政机关公务员薪酬公平——基于中部三省公务员与企业薪酬数据的实证分析》，载《经济管理》，2012(7)。应从完善财政分权体制和省内转移支付制度入手，缩小地区收入差距。*曾湘泉、郝玉明、熊通成：《地区财政支付能力对公务员收入差距影响研究》，载《财政研究》，2010(1)。为缩小公务员收入的地区差距、确定合理的地区工资关系，应建立工资收入的分级管理制度。*何宪：《公务员地区之间工资关系研究》，载《经济理论与经济管理》，2016(2)。从薪酬增长机制来看，尽管经历四次公务员薪酬制度改革，但迄今为止公务员薪酬增长机制仍未建立起来。*岳颖：《国外政府雇员薪酬制度的比较与借鉴》，载《求索》，2009(3)；梅继霞：《我国公务员薪酬制度的公平性问题》，载《中国人力资源开发》，2007(7)；何宪：《公务员地区之间工资关系研究》，载《经济理论与经济管理》，2016(2)。在薪酬激励机制方面，公务员的薪酬主要由职务工资和级别工资构成，薪酬结构中未体现绩效因素。因此，应该优化薪酬结构和绩效评估机制，将薪酬水平与业绩、考核成绩挂钩，提高绩效工资占比。*赵驹：《我国公务员激励机制存在的问题与对策研究》，载《管理世界》，2013(4)。在设计公务员激励机制时，应兼顾外在报酬因素和内在报酬因素，注重与工作特征有关的内在激励。*曾湘泉、郝玉明：《公务员报酬激励影响因素研究评述》，载《经济学动态》，2011(4)。在薪酬管理体制方面，必须明确划分中央与地方的权限和责任，建立清晰明了的运作机制，大力强化规则意识，促使中央与地方形成合力，实现工资的合理管控。*何宪：《公务员职务与职级并行制度研究》，载《中国行政管理》，2016(9)。未来工资分类管理制度改革的核心是对不同职业进行分类，需要综合考虑行业特点、不同人员的差异，充分发挥行业主管部门的作用，并注意保持机关事业单位工资制度的整体性。*何宪：《我国公职人员工资分类管理研究》，载《经济理论与经济管理》，2017(3)。划分职位类别是我国公务员分类管理的突破口，应重新规范职务层次与级别的对应关系，确立我国公务员分类管理的基本框架。*宋世明：《当代西方公务员制度改革与我国公务员立法》，载《理论探讨》，2004(2)。

从国外薪酬管理和治理的经验来看，法国地方治理结构的经验是以法律形式明确规定中央政府与地方政府的权责，实现政府管理的法制化。*杨晓娟、王敏：《地方治理结构改革的法国经验》，载《当代世界与社会主义》，2014(1)。美国公务员薪酬管理的经验表明，应加强公务员薪酬法制建设，实行中央与地方公务员薪酬两级管理体制。*戴秀河：《中美公务员薪酬制度的研究与启示》，载《成都行政学院学报》，2015(1)。此外，应实行中央和地方分权管理，改革公务员职务等级，设计工资级别“带宽”，通过合理级差体现公务员的贡献程度。*孙琳：《对公务员薪酬制度改革的思考》，载《学习与探索》，2005(6)。将公务员工资项目划分为中央管理项目和地方管理项目，统一工资增长方式，实行中央和地方管理相结合、日常增长和普遍调整相协调的公务员薪酬增长机制。*张运能：《双轮驱动:创新公务员工资正常增长机制》，载《经济研究导刊》，2010(35)。

尽管现有文献针对公务员薪酬水平合理性、地区工资差异、薪酬增长机制、薪酬分类管理、薪酬分级管理体系等开展了广泛讨论，但是，如何从落实《国家公务员法》和深入推动财税体制改革的角度，正确认识和评价过去几次的公务员工资改革？如何借鉴发达国家薪酬管理和薪酬治理的有益经验和做法？如何针对目前我国公务员薪酬制度和薪酬治理体系存在的突出问题，探讨建立一个责任与权限相统一的、科学规范的公务员薪酬管理制度和治理体系？仍需做出深入研究和进一步的回答。

二、公务员工资制度及治理体系的历史演变

新中国成立以来，国家分别在1956年、1985年、1993年和2006年对公务员的工资制度*公务员的薪酬由工资和津补贴等构成，改革开放前公务员的薪酬主要由工资部分构成，改革开放以后，特别是近年来，津补贴成为公务员薪酬中比例最大的部分。为理解方便起见，在此使用了传统工资制度而非薪酬制度的概念。进行了改革。应当说，公务员工资制度的每一次改革都与不同时期国家发展战略目标和重大任务密切相关，并呈现出一些不同的特点。

(一)第一次工资改革

1956年我国进行了第一次全国性的以建立“等级工资制”为特点的工资改革，其内容包括国家机关、企事业单位实行统一的等级工资制。1956年的等级工资制，适应当时的经济政治形势，曾起到了积极的作用。它从根本上改变了旧中国遗留下来的极为混乱的工资制度，在全国范围内统一了职工的工资标准，奠定了我国现行高度集权的薪酬管理制度和薪酬治理模式的基础。在改革开放前近30年的时间里，我国一直实行等级工资制，只做了一些局部调整。随着社会经济形势的不断发展，等级工资制度的弊端逐渐显露出来，比如职级不符、劳酬不符，正常增长机制缺失，工资标准过多过繁不便于操作，工资结构功能单一等。

(二)第二次工资改革

1984年10月，中共中央十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出实行“有计划的商品经济”。这成为我国改革开放的纲领性文件之一。在此背景下，1985年进行了以“结构工资制”为特点的第二次工资改革。这次工资改革将机关事业单位工资制度与企业工资制度分离，建立了以职务工资为主的结构工资制。工资结构主要包括：基本工资，奖励工资，地区性津贴补贴，福利性津贴补贴，特殊岗位性津贴补贴等。其中，职务工资是主体。与1956年的结构单一的高度集权的等级制工资相比，结构工资制度强化了工资的多种功能。通过企业工资制度脱钩，突出了政企分开、事企分开的原则和特点。但就工资改革本身而言，仍然没有建立起正常的薪酬增长机制，缺乏相应的配套措施，特别是沿用高度集权的薪酬管理和薪酬治理模式，其本质仍然没有变化。

(三)第三次工资改革

1993年提出的以职级工资制为特点的工资改革，旨在结合机构改革和公务员制度的推行，建立职务级别工资制度，实现与事业单位工资制度脱钩。其工资结构主要包括：基本工资，年终一次性奖金，地区性津贴补贴，特殊岗位性津贴补贴，福利性津贴补贴等。这次工资改革取消了11类区划分，改革了地区工资类别制度和津贴制度。根据不同地区的自然环境、经济发展水平和物价等因素，实行不同的地区津贴。津贴补贴包括艰苦边远地区津贴和地区附加津贴。艰苦边远地区津贴标准，根据不同地区的地域、海拔高度、气候以及当地物价等因素确定。1993年工资改革明确提出建立地区附加津贴制度，允许各地根据本地经济发展、财力状况调整津贴补贴标准。但由于有关规定不够明确，某些环节缺乏有效监管，一些地方和单位津贴补贴发放逐渐失序。地方和单位在国家统一工资政策外普遍自行出台津贴补贴，其名目繁多，出台方式五花八门，由于资金来源不规范，补贴水平相互攀比，不仅扰乱了公务员收入分配秩序，而且导致地区间、单位间工资收入差距不合理拉大。此外，从薪酬治理来看，尽管提出了将公务员与事业单位工资制度脱钩，但对于如何建立与《国家公务员管理暂行条例》和《关于实行分税制财政管理体制的决定》改革方向相一致的，分级分类管理、清晰而明确的公务员薪酬管理制度和治理体系，并未给出答案。

(四)第四次工资改革

2005年4月27日通过的《中华人民共和国公务员法》提出公务员分类分级管理的原则，并明确提出了“公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度”。这次工资结构改革取消了基础工资和工龄工资。总体工资构成包括：基本工资，地区性津贴补贴，岗位性津补贴，改革性津补贴，奖励性津补贴，年终一次性奖金等。基本工资(含职务工资和级别工资)中的职务工资是一个职务对应一个工资标准，为体现岗位职责的差别，领导职务和非领导职务对应不同的职务工资标准。公务员按所任职务执行相应的工资标准。级别工资主要体现公务员的资历、职务和工作实绩。每一级别设若干个工资档次，每一职务层次对应若干个级别。将公务员对应的级别数由15个增加到27个。地区性津贴补贴包括艰苦边远地区津贴和地区附加津贴制度。艰苦边远地区津贴制度自2001年开始实施，2006年进一步完善。2006年工资改革提出，在规范津贴补贴的基础上，经过一段时间的实践并总结经验后，再实施地区附加津贴制度。这次工资制度改革进一步加大了级别比重，加强了级别工资的激励作用；通过清理规范津贴补贴，遏制了地方、部门和单位乱发津贴补贴的现象，使同一地区不同部门的津贴补贴水平大体相当；体现了向基层倾斜，适当加大了不同职务对应级别的交叉幅度；向艰苦边远地区倾斜，扩大了艰边津贴实施范围，提高了津贴标准。但这次工资改革后，一些地方政府仍在规范津贴补贴之外，借助改革性补贴特别是奖励性补贴，不断增加收入，甚至出现边规范、边突破的现象，如何规范和管理这两类津贴补贴成为当前主管部门最头疼的问题。《公务员法》提出的国家建立公务员工资的正常增长机制、实行工资调查制度、定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较、将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据等目标仍未确立。

(五)工资制度改革总结和反思

新中国成立以来，我国工资制度发展演变和薪酬治理大致遵循下述逻辑展开：一是宏观战略指引。尽管工资本身的改革始终围绕职务与级别的不同功能与权重展开，1956年主要突出级别工资，1985年主要突出职务工资，1993年兼顾职务与级别因素，2006年进一步提升了级别工资比重，但总体而言，国家不同时期的总体发展战略，为公务员的工资改革，特别是其管理体系和薪酬治理改革指明了方向。正是在从计划经济到有计划的商品经济，再到社会主义市场经济，乃至于市场在资源配置中起决定作用的指导思想下，薪酬治理从高度集权、大一统模式，逐步走向了多元化和市场化。二是相关改革配套。研究表明，工资改革与公务员法规、分税制改革的推出等密切相关。以1993年实施的分税制为例，其改革的原则和内容是：根据责任与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束等。在分税制下，建立与此相配套的公务员工资制度，特别是地区津补贴制度，实现薪酬管理体制从高度集权向适度分权转变，或者说，在国家公务员基本工资制度全国统一的前提下，清楚地界定责任与财权相统一、包括与公务员分级管理即人权相一致的薪酬制度和治理体系已成为进一步改革的必然选择。

三、公务员薪酬管理和治理的现状及突出问题

按照《国家公务员法》的表述，“公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度”。具体内容包括基本工资、津贴补贴、年终一次性奖金等。就基本工资制度而言，我国公务员目前实行全国统一的职级工资制度。职级工资全国一张表，12个职务，27个级别。年终一次性奖金按照本人上一年度12月份基本工资标准确定，并随基本工资标准的提高相应提高。值得关注的，也是目前争议最大的问题是津贴补贴部分。现行的津补贴分为工作性津贴、生活性补贴、改革性补贴、奖励性补贴、岗位性津贴五类内容。这些津贴补贴总体依赖各级财政的状况，其构成、水平和增长大都由各地自行决定和实施。中央政府目前管控36个中心城市，其他由各省决定。从理论上讲，工作性津贴和生活性补贴是比重最大的部分。其中，工作性津补贴占40%，生活性津补贴占60%。但从我们对部分省市调研了解到的情况看,改革性津补贴(包括住房、车改等)和奖励性津补贴(名目繁多)，其标准越来越高，比重越来越大，管控的难度日益加大。在津贴补贴中，有一类是岗位性津贴，也越来越受到关注。初步统计，涉及机关公务员的岗位性津贴共有19项。其中，公检法机关有8项，包括警衔津贴、检察官检察津贴等。其他则分散于海关、税务、审计、信访、安监、专利等相关部门。近年来，配合相关改革，特别是司法体制改革的推进，一些岗位津贴标准大幅提高。

尽管名义上公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度，但实际上，实行分税制至今，并没有对公务员的薪酬管理权限给予清晰界定。大体来说，公务员职务工资和级别工资、岗位性津贴以及艰苦边远地区津贴，由中央公务员主管部门高度集权统一管理和调整。而公务员其他津补贴部分，包括生活性、工作性、改革性和奖励性四类津补贴，构成了公务员薪酬的相当大部分，则由地方各级政府实施管控和调整。如果要对现有的薪酬管理和治理模式进行概括和描述的话，可将其概括为一种“基本工资与津补贴管理权限分离、中央和地方非规范性分权的管理模式和治理体系”。在现行的管理体制下，从表面上看，公务员的薪酬分配存在着水平低、结构不合理等一系列问题，但实际上，这些都与现行的公务员薪酬管理制度和治理体系缺陷有关：

第一，基于身份决定的工资制度，与工作职责缺乏联系，与能力、绩效和市场也相去甚远。现行基本工资制度，沿用传统的干部身份管理的思路，即以职务和级别来确定个人的薪酬水平，而工作责任、能力、绩效或市场对薪酬没有影响。这是一种基于品位而非职位的薪酬决定制度。这项制度源于将“革命工作经历”视为最大的贡献这一特殊的历史背景。在“工作”替代“革命”的今天，其早已丧失了赖以存在的客观基础。同时，岗位性津贴看似体现了对特殊部门岗位公务员工资性质的倾斜，但由于分类过于粗放，往往导致对其他部门的不公平。比如近期政法系统公务员工资水平大幅调整，已经引起相关部门的攀比。1993年《国家公务员暂行条例》曾提出，国家行政机关实行职位分类制度。2005年《公务员法》也提出，各机关依照确定的职能、规格、编制限额、职数以及结构比例，设置本机关公务员的具体职位，并确定各职位的工作职责和任职资格条件。但在我国公务员管理中，迄今并未建立科学的职位体系，以及推行职位评价和薪酬调查等。继续沿用传统的职务和职级工资制度，使得人们无法确认公务员各个职位的相对价值，最终导致公务员各个职位工资与其价值并不相符。这显然违反按劳分配的原则，也不利于调动公务员的工作积极性。

第二，薪酬增长机制仍不健全，薪酬调整缺乏依据。完整意义的薪酬管理制度和薪酬治理体系，既包括薪酬的正常决定机制，也包括薪酬的增长机制。发达国家和地区的薪酬管理和治理的经验表明，无论是采取起薪调查、趋势调查或水平调查来决定薪酬增长水平，还是采取简单的薪点制，即薪点伴随着生活费用的变动而变动，总体来说，都有规范的增长机制。我国的情况是迄今没有公务员的薪酬增长机制，几次大的工资改革其实都是公务员工资水平太低、传统工资制度运行不下去而被动改革的结果。改革也只是提高工资水平而已，薪酬增长机制仍然没有建立起来。尽管目前实行的艰苦地区津贴制度，曾建立在科学研究基础之上，但也面临与基本工资制度类似的问题。其他津补贴迄今也仅停留在规范秩序和缩小差距的政策考量的基础上，其决定机制和增长机制并未明确。

第三，财权与支出责任不明晰下的地方与中央博弈。现行的财政分税制体制并没有清晰界定中央和地方在人员工资发放方面的财权和支出责任。传统的路径依赖导致基本工资仍依赖中央财政。中央政府若不增加基本工资所占比重，无法体现《公务员法》所说的“公务员实行国家统一的职务、与级别相结合的工资制度”；而增加基本工资比重，由于全国公务员人员较多、队伍庞大，显然又对中央财政支出构成巨大的压力。即使是津补贴，也由于缺乏明确的制度规定和法律约束，而未被纳入基准薪酬总量管控。在财权和责任未能清晰界定的前提下，地方政府试图和中央政府展开博弈。一方面，地方政府依赖中央财政加大对基本工资的保障力度；另一方面，地方政府，特别是经济发达地区的地方政府又不满足于此，想方设法运用自有财力突破政策界限发放津贴补贴，导致对改革性补贴特别是奖励性补贴的管控难度不断加大，以至于出现“边规范边突破”的恶性循环。

第四，薪酬管理与干部分级管理存在矛盾与冲突。薪酬管理是整体人力资源管理的一部分。我国目前各级公务员中的领导干部选拔、任命、培养和评价已明确由不同层级的组织部门承担，省部级领导干部归中组部管理，司局级、县处级乃至于科级领导干部分别由相应的省市县组织部门管理，而一般的公务员则由各级政府人事主管部门实现分级管理。但现行的基本工资制度则仍沿袭传统的中央集权“大包大揽”的管理和治理模式，迄今仍未明确实现分级管理，这与现行分级管理的干部和人事管理体系存在矛盾。一方面，公务员货币工资以及津补贴构成其生活的大部分来源，名义薪酬水平偏低，薪酬的保障功能体现得不够充分。另一方面，各类津补贴，包括生活性、工作性、改革性津补贴，甚至包括奖励性津补贴，均是按职务发放，与公务员责任、能力、工作表现的联系不够密切，即所谓薪酬的激励功能发挥不足。在市场经济的大背景下，政府部门同样面临人才市场的激烈竞争，现行公务员薪酬决定以及调整机制，对外部人才市场变化的主动反应能力较弱、反应速度十分缓慢，导致公务员队伍中关键人才和核心人才的吸纳和维系难度加大，甚至出现人才严重流失的情况。

第五，各级薪酬管理队伍的专业化和职业化不强。薪酬管理是一项专业性很强的工作，需要丰富的薪酬管理知识、经验以及较强的管理能力。长期以来，我国对公共人力资源管理人才的培养重视不够，薪酬管理人才供给十分有限，特别是在各级政府部门，人们对薪酬管理的专业性和科学性还缺乏足够的认识，导致各级政府人力资源管理专业人员，特别是薪酬管理专业人员，其水平和能力与现代国家薪酬治理的要求相比，仍有较大的差距。这也成为人们对薪酬管理和治理体系领域实施分权改革后可能出现“一收就死，一放就乱”的最大担忧。

第六，法律或法规缺失，管控不力。迄今为止，我国公务员薪酬水平增长基本依赖于各级政府阶段性工作目标的要求，比如2006年中央政府要求缩小收入分配差距，规范分配秩序，2015年养老保险制度改革提出了薪酬制度配套改革的需求等。地方政府更是基于各地情况，公开和非公开出台各类政策文件，提高各地公务员的津补贴水平。这些政策和措施均没有明确的法律和法规依据。在政府向人大提交的预算报告中，薪酬决定和增长并未构成预算审定的单独内容。由于缺乏法律依据，公务员薪酬决定和增长的随意性较大，中央政府主管部门力不从心，管控乏力。

四、国外公务员薪酬管理和薪酬治理经验借鉴

在市场经济条件下，实施科学的公务员薪酬管理和薪酬治理，是现代国家治理体系的有机组成部分。为此，有必要总结和借鉴发达市场经济国家和地区的经验和做法。研究表明，发达国家和地区公务员薪酬管理和薪酬治理的经验和做法，包括分权的工资确定机制，依赖于预算体系和集体协商制度，有力的法律保障和立法支持，完善的基础设置建设，明确的管理权限划分，推动实行与绩效相联系的工资制度，薪酬管理公开透明等。

(一)分权的工资确定机制，需要与之相适应的预算体系和集体协商制度

国外发达国家在工资确定方面主要实行分权管理，预算体系、集体协商制度与之紧密联系。*Knut Rexed, Chris Moll, Nick Manning, and Jennifer Allain.“Governance of Decentralised Pay Setting in Selected OECD Countries”.OECD Working Papers on Public Governance, 2007.在实行自下而上预算管理体系和单级集体协商制度的国家，主要采用移转模式，由中央政府或联邦政府规定工资确定的原则，地方政府实际掌握公务员工资确定的权利，但要受到中央政府的监管，如澳大利亚、新西兰。另一种模式为协商模式，如丹麦、芬兰等实行自上而下预算管理体系和两级集体协商制度。中央层面集体协商(财政部代表中央政府雇主参与)明确规定公务员工资确定中的主体内容，协商结果适用于地方层面开展集体协商，地方政府享有部分工资确定的权利，但受到中央层面集体协商结果的约束。

(二)有力的法律保障和立法支持

自1883年彭德尔顿法案开始，美国联邦公务员管理的各方面法律法规不断完善。1990年联邦雇员可比工资法案强调公务员的工资应具有地区可比性，确定了依据雇佣成本指数年度性调整工资的制度。在绩效管理方面，1978年公务员改革法案推行公务员“功绩工资制”,2010年的《政府绩效与结果法案修正案》规定对各机构绩效进行系统管理。此外，公务员退休、保险、培训等方面也有专项法律规定。*OPM.Biography of an Ideal A History of the Federal Civil Service，《一种理念的传记：联邦公务员的历史》介绍了美国联邦公务员发展的历史进程。各州除有州宪法规定外，还有公务员法和州政府的行政条例对公务员工资进行管理。日本中央政府通过《国家公务员法》和《地方公务员法》规定公务员支付工薪的标准，地方政府会根据《地方公务员法》制定自身的工资管理规定。澳大利亚于1999年颁布了《公务员法》，专门针对政府核心职能机构的雇员和公务员，开展职位分类、薪酬管理、绩效考核等。

(三)完善的基础设施建设

公务员管理首先要有一套科学化、精细化的职位分类体系。美国联邦政府采用分类与分级相结合的职位分类制度，根据工作岗位的相似程度，归类为职位、职系、职组和职位总目录进行合理规划，因事设人，因事定级，按事给薪，多劳多得，同工同酬。目前，美国联邦公务员的职位分类主要涉及“白领”和“蓝领”，白领职位包含五类职位(专业类、行政类、技术类、文员类、其他类)，蓝领职位主要有技艺、工艺、手工等。*Office of Personnel Management (OPM).“Pay Systems”, OPM.GOV, https://www.opm.gov/policy-data-oversight/pay-leave/pay-systems/.澳大利亚实行公务员宽带分级制度*APS.“APS Classification Guide”, Australian Public Service Commission, http://www.apsc.gov.au/publications-and-media/current-publications/aps-classification-guide/classification-framework.，《2000年公务员分级制度》规定了各类公务员的级别，相应的职责、工作标准和级别升降规则，并划分了11个公务员级别组，由低到高依次为一般公务员、行政秘书、高级行政领导。其次，设有工资调查机制。美国采用联邦管理与预算署制定的大都会统计区*大都会统计区的确定指标有：经济发展水平、人口规模和密度。参见汪雯、熊通成：《美国联邦公务员工资的可比机制研究与启示》，载《中国行政管理》，2015(5)。作为工资调查和比较区域，美国劳工统计局在此基础上进行全国薪酬调查*全国薪酬调查提供美国劳动力市场上的雇佣成本指数、职业薪酬、福利等数据。，提供美国劳动力市场上的雇佣成本指数、职业薪酬、福利等数据。日本人事院进行公共部门和私人部门薪酬调查，基于此作出反映私人部门薪酬情况的建议。地方政府则会每年根据地区内私人部门薪酬变化的数据调整其公务员的工资。

(四)明确的管理权限划分

在美国，人事管理办公室作为独立的联邦人事管理机构，依据国会和白宫的法律法规制定关于联邦政府公务员基本工资等级、地区工资、特殊工资、工资限定等政策，各政府机构的人事部门据此具体管理机构内部公务员的工资。功绩制保护委员会和联邦劳工关系委员会确保联邦公务员的招聘、工资等符合绩效制原则，维护雇佣关系，处理劳动纠纷。此外，还有劳工部、管理与预算署等非联邦人事管理机构为联邦公务员工资管理提供支持或进行监督。各州则独立确定自己关于公务员的工资制度和工资政策，基本参考联邦的工资管理模式。在日本，人事院是管理中央政府公务员工资的机构，地方政府掌握其公务员工资管理的权力，中央政府以适当的方式进行干预或监督，保持地区间公务员工资水平平衡。机构间分工明确，权力下放，使具体机构有一定的灵活性，也将权利赋予地方政府。在澳大利亚，公务员委员会是联邦政府承担公务员综合管理职能的法定机构，主要负责制定工资管理等方面的方针、政策和程序。工资确定的实际权力下放给各部门的领导，其根据部门特点和预算情况确定适合本部门公务员的工资。此外，功绩制保护委员会承担监督公务员管理、申诉、调查裁决等专项职责。

(五)与绩效相联系的工资制度

20世纪80年代初，发达市场经济国家开始在公共部门管理中，大量引入基于绩效的工资制度，主要通过将绩效评估结果应用于工资增长，或基于绩效结果给予一次性奖金奖励等方式将绩效与工资相关联。起初仅针对高级管理人员，目前已扩展到更多类别的公务员。美国于1978年实行绩效工资制。在个人层面，根据SMART原则设定公务员个人绩效预期或目标，采用360度绩效评价法等方法和工具进行绩效考核*360度绩效评价法指来自于公务员上级、同事、下级、顾客和自我的评价。参见https://www.opm.gov/policy-data-oversight/ performance-management/performance-management-cycle/rating/360assessment.pdf。，并将绩效考核的结果充分应用到晋升、工资调整等方面。在机构层面，美国联邦政府和州政府也强调绩效管理，各机构每年向白宫或州长提供本机构的战略规划、年度预算报告和年度绩效报告，以OPM为例，在t-1年根据战略规划制定第t年的年度预算报告，将战略目标细分、量化、可衡量，在t+1年提交年度绩效报告，并提交给国会和各州议会审议。在英国，中央和地方各部门制定自己的绩效工资制度，多数部门的绩效评估分为五个档次，加薪幅度根据评估的等级由高至低递减，评估的结果也作为晋升的重要依据。*佟宝贵：《英国现行公务员绩效评估制度概述》，载《政治与法律》，2002(2)。以内阁办公室为例，一档为工作杰出，二档为工作较杰出，三档为达到工作标准，四档为需要改进，五档为工作不能被接受。

(六)公开透明的薪酬管理

首先，工资管理的原则和政策公开。其次，工资水平公开。每年美国总统公开向国会提交一份白宫工作人员的薪酬表，OPM网站上公布不同工资地区白领公务员的职级职等基本工资表，各州人事管理机构也会公开本州公务员的所在部门、职位、工作年限、年薪水平等信息。再次，工资调整过程公开。以联邦公务员地区工资调整为例，联邦薪酬委员会*联邦薪酬委员会(Federal Salary Council)是一个咨询和建议机构，成员包括3名劳动关系和工资政策领域的专家和6名实行GS工资系列机构的公务员代表。在OPM网站上发布听证会通知，允许公众参与，并将建议方案提交给总统薪酬小组*总统薪酬小组(President’s Pay Agent)由管理和预算署领导、人事管理办公室领导和劳工部部长组成。参见https://www.opm.gov/policy-data-oversight/pay-leave/pay-systems/general-schedule/pay-agent-reports/2014report.pdf。，总统薪酬小组讨论通过后提交给总统，最终经国会审议后公示，接受民众反馈意见。

五、构建责任与权限相一致的薪酬制度及治理模式

一个国家的公务员薪酬管理和薪酬治理体系，离不开该国的政治经济背景，与该国的行政管理体系、财税体制，特别是公务员人事管理制度有着密切的关系。从长期来看，我国公务员的薪酬管理和治理模式需要从责任与权限两个方面清晰地加以界定，并在此基础上探讨构建责任与权限相一致的薪酬管理制度和治理体系。

(一)推动职位分类、工作分析和职位评价，夯实薪酬管理的基础

现代公务员的薪酬分配关系，从本质上说是公务员与各级政府契约关系的反映。公务员作为政府雇员为社会提供公共服务，政府作为雇主理应为其提供与之相应的劳动报酬。尽管不同于企业生产有形产品，政府大部分雇员的劳动和创造的价值不易衡量，但公务员在自己工作职责范围内，通过自己的知识、经验、能力，履行自己的工作职责和任务，提供公共产品服务，并创造独特的效用和价值，这一点是毋庸置疑的。正因为如此，我们说公务员的工资作为劳动报酬与企业人员并无本质不同。问题在于，我们确定公务员的薪酬水平和结构，确定中央政府和地方政府的薪酬管理权限，首先要解决的是改变传统的品位分类，即由公务员头衔和级别确定工资的做法。政府为公务员确定薪酬，本质上是为公务员提供的工作内容和价值定价。在这个意义上，确定公务员的工资必须清晰地界定工作职责和能力要求，并且通过一套科学的评价方法对这个职位的相对价值进行界定。

(二)保持与干部人事管理边界划分相一致的薪酬管理权限

《公务员法》规定：我国公务员实施的是分级管理的模式。中央公务员主管部门负责全国公务员的综合管理工作。县级以上地方各级公务员主管部门负责本辖区内公务员的综合管理工作。上级公务员主管部门指导下级公务员主管部门的公务员管理工作。各级公务员主管部门指导同级各机关的公务员管理工作等。事实上也是如此。比如，省部级以上的领导干部由中央一级的部门管理，地市级以上的领导干部由省一级部门管理，中央和地方各级部门管理的公务员，其选拔、任用、调动、培训、考核均很清晰。鉴于我国的公务员中各级人员的选拔、任命、培养和评价已明确由不同层级的组织和人事部门承担的现实，应将薪酬管理职能也纳入其中。应为中央、省、市、县领导干部单独设立不同于一般公务员的工资等级表，并分别由相应的组织和人事部门实施管理。考虑到省部级领导干部在全国范围工作的特性，可由中央组织部门会同有关业务部门，研究确定省部级领导干部统一的薪酬等级表，其待遇在全国范围内基本保持一致。地方市一级领导则在省内保持基本一致。县一级领导在市一级范围保持基本一致。一方面，这使得薪酬管理与整体领导干部的分级分类管理保持一致，薪酬水平和结构更能充分体现其工作特点和要求；另一方面，其薪酬脱离本级机关，也有利于上一级对下一级实施有效的管控，便于干部交流，避免相互攀比。在此基础上，改变目前基本工资全国一张表，津贴补贴由地方分级管理的状况，实行包括基本工资和津贴补贴在内的工资收入分类管理，中央负责调控各地的工资收入总体水平，而地方各级机关工资收入调整，由地方在中央宏观调控下根据本省实际情况研究确定。在人归谁管、待遇由谁确定的总体原则下，中央和地方部门也应同时建立各级公务员薪酬待遇的平衡和协调机构，特别是在国家和省级层面，设立由各方人员组成的薪酬管理协调委员会，在实施决策前进行科学论证。同时，应在各级政府部门实施公务员薪酬总报酬管理，将薪酬、福利、工作生活平衡、绩效与认可、个人发展和职业机会等要素一并纳入管理范围。

(三)强化薪酬预算管理

研究表明，薪酬预算管理对政府推动实施人员激励，合理确定人员支出，提高工资支付的效率等，都有着重要的意义。它是组织人事部门与财政部门、其他政府部门职能的结合，通过对未来人员支出情况的分析和预测，帮助各级政府实施更广泛和更有效的组织决策。它不是一个简单的财务行为，而是政府管理的一部分。*曾湘泉：《薪酬：宏观、微观与趋势》，331页，北京，中国人民大学出版社，2016。在我国的现实条件下，强调薪酬预算管理有着特殊的意义。1994年我国实行“分税制”财政体制改革后，体现了按照市场经济的要求进行的从“行政性分权”转为“经济性分权”的根本性变革。分税制财政体制主要包括以下三方面的内容：中央财政与地方财政税收划分、中央财政与地方财政支出划分、中央财政对地方税收返还额的确定等。2014年的《预算法》提出，国家实行一级政府一级预算，国家实行中央和地方分税制，全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督，县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级预算、决算进行监督。一般公共预算支出按照其经济性质分类，包括工资福利支出、商品和服务支出、资本性支出和其他支出等。

从上述表述看，中央政府已将中央政府及其人员的工资和津补贴纳入预算，地方政府也已将地方政府及其人员薪酬纳入预算，实施分级预算管理。但实际上，我国公务员薪酬预算管理仍存在两方面的问题应加以解决：一是强化薪酬预算编制的科学依据。如前所述，通常公务员的薪酬水平决定应源于职位分析基础上的职位评价和市场同类人员的薪酬调查。而这两点在我国公务员管理中几乎都是空白，因此，通过引入薪酬预算管理，可以反过来推动这方面的工作。二是公务员的薪酬预算获得通过后，还应有工作任务和绩效的报告制度。今后，我国各级政府在向人大提交薪酬预算报告时，还应专门提交上一年度薪酬预算执行后的绩效完成报告。这既将大大强化薪酬预算管理，也会有力推动薪酬预算执行效果的反馈。

(四)推动工资立法，实施相关配套改革

制定《国家公务员薪酬管理条例》或《薪酬法》，规范薪酬调整或增长审议流程。中央公务员薪酬由相关部门定期提交薪酬调整或增长方案，提交政府薪酬咨询委员会初步审议，经国务院批准后，报人大预算委员会最终审批通过。地方各级公务员薪酬，参照上述原则和程序由同级人大审批通过。按照《公务员法》，国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。尽管近年来我们做了大量的薪酬水平调查方法的研究和数据分析，但由于政府职位分类和职位分析相对滞后，这对实施薪酬水平调查制度造成了较大的困难。鉴于起薪调查和趋势调查两种调查方式相对简单，也易于被社会接受，可考虑首先启动公务员的起薪调查和趋势调查。同时，研究编制地区生活费用指数和物价地图，依据该指数和地图，实施中央所管辖范围内的地区公务员薪酬水平调整策略。

为加强中央对地方各级政府薪酬增长的管控，应强制要求各级政府实施公务员各职位薪酬公开制度，不仅要公开基本工资水平和结构，还要公开各类津补贴的水平和结构，生活性、工作性、改革性及奖励性津补贴等均应全面接受社会各界的公开监督。成立由政府、企业和专家学者各方组成的国家薪酬委员会，审议公务员薪酬调整的各项建议，在将公务员薪酬管理纳入法制轨道的同时，还应将公务员薪酬管理全面纳入政府、人大和社会多方联合治理范围之中。

从长期来看，我国公务员薪酬管理和薪酬治理的效果如何，很大程度上还取决于政府公务员薪酬管理专业人才的教育和培养。为此，国家应大力推动研究生相关专业硕士学位人才的培养，探索国内薪酬专业认证，实施薪酬管理在职教育和培训，为推行新的薪酬管理和薪酬治理体系提供充足的人才保证。