种子经营中涉嫌无照经营案件的查处技巧 ——对枣庄市山亭区市场监督管理局“济南13”小麦种子案的剖析

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(长江大学经济学院， 湖北 荆州 434023)

1 案情介绍

2012年9月6日枣庄市山亭区市场监督管理局(原枣庄市工商行政管理局山亭分局)执法人员到某公司所在场地检查，发现现场的包装种子上印有“小麦种子，生产许可证：(鲁枣山)农种生许字(2010)第001号，山东省枣庄市某种子有限公司”字样，该公司称是济南13小麦种子；而且现场还有大量的散装种子，工作人员正在对其进行包装。该种子公司经营范围为“不再分装的包装种子批发、零售(必须经过批准才可经营)”。枣庄市山亭工商局认为，该公司存在没有生产许可证的情况下生产小麦种子的嫌疑，在2012年9月7日对该公司出具了《实施行政强制措施决定书》，并于同日送达给该公司。并对在现场发现的涉嫌无证生产的工具、产品等实施了暂扣。因情况复杂，涉案种子需要进行检验，山亭工商局又向该公司下达了《延长扣押期限决定书》。2012年10月15日枣庄市山亭工商局依法对该公司作出《解除行政强制措施决定书》，对全部物品解除暂扣。

该公司认为,对种子的挑选、称重、分装、封口不属于生产范围，不涉及未获得生产许可证从事小麦种子生产，山亭工商局对该公司的查处没有法律依据，向山亭区人民法院起诉。山亭区人民法院认为，山亭工商局是根据事实依法对该公司做出的查处符合法律程序。故依法驳回了该种子公司的诉讼请求。

该种子公司不服山亭区人民法院的判决，称山亭工商局认为其公司无证生产的违法行为没有事实依据，对其公司的物品实行暂扣没有法律依据，向山东省枣庄市中级人民法院上诉。2013年5月，山东省枣庄市中级人民法院作出行政判决，认为依照《种子法》的规定，农业、林业行政管理部门是种子行政执法机关，对于种子违法行为应该由农业、林业行政管理部门监管，工商局没有监管的权力。山亭工商局对该种子公司的监管、暂扣属于越权的行为。最终撤销一审的判决，明确山亭工商局做出的查处行为违法。山亭工商局认为，山亭工商局对该种子公司做出的查处有法律依据，山东省枣庄市中级人民法院对事实认定不清，对法律适用错误，向山东省高级人民法院申请再审。山东省高级人民法院经审理，认为该种子公司在没有取得生产许可证的条件下，从事种子生产，确实存在超范围经营。山亭工商局对此行为并没有处罚，而是在解除行政强制措施后，将此案件交给农业部门处理。为此，2015年11月，山东省高级人民法院作出行政裁定，认为工商行政管理部门在对涉嫌无照经营的经营者进行查处取缔时，可以对专门进行无照经营行为的用具、材料等物品进行暂扣。山东省高级人民法院支持山亭工商局的上诉理由，撤销了二审的判决，维持一审的行政判决[1]。

2 值得思考的几个问题

1) 种子公司超出经营范围的行为应当如何定性？经营“不再分装的种子批发、零售”的商家能否对种子进行分装？

2) 对涉嫌无照经营的物品应当如何暂扣？暂扣时间如何确定？

3) 种子公司无照经营的管辖权如何确定？应当如何准确适用法律？

3 法理分析

3.1 种子公司超出经营范围的行为应当如何定性

该案发生于2012年，再审于2015年11月。《中华人民共和国种子法》经过了多次修订，并且新种子法于2015年11月经过修订，自2016年1月1日施行。本案无论从发案还是终裁都发生在种子法修订之前，因此，应当依照2004年8月28日修订的《中华人民共和国种子法》的相关规定进行处罚。2004年8月28日修订的《中华人民共和国种子法》第三十四条规定，销售的种子应该加工、分级、包装，但是，不能加工、包装的除外。2002年公布的《无照经营查处取缔办法》第四条规定，超出核准登记的经营范围，擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为，由工商行政管理部门予以查处。

根据2004年8月28日修订的《中华人民共和国种子法》的规定，商家只有在取得营业执照后才能从事种子经营活动，而要先取得种子经营许可证才能申请营业执照。只有获得相应的营业执照，才具备从事种子经营的资格，可以对种子进行加工。2004年8月28日修订的《中华人民共和国种子法》第二十九条规定，种子经营者专门经营不再分装的包装种子，或者受具有种子经营许可证的种子经营者以书面委托代销其种子的，可以不办理种子经营许可证。而这种特殊的经营模式实则只是种子销售资格的规定，并不是获得种子生产、加工的资格。种子经营者为了销售种子的便利对种子进行分装，可能不影响种子质量，但种子是一种特殊的商品，国家为了保证其质量，专门作出了经营许可证的规定，没有取得专门的经营许可证，就不具备经营资格，自然就超出了经营范围[2]。

在该案中，该种子公司经营范围是“不再分装的种子批发、零售”。枣庄市行政工商管理局山亭分局的工作人员在现场检查时发现种子的包装袋是“济南13”小麦种子，而且现场还有大量的散装种子，工作人员正在对其实施包装。显然，筛选、称重、分装、封口的行为就是分装行为，根据2004年8月28日修订的《中华人民共和国种子法》，经营不再分装的包装种子的商家没有自行分装的权利，这种包装行为是一种超范围经营行为，超出的经营范围本身没有经过批准，就是一种无照经营行为，属于2002年公布的《无照经营查处取缔办法》第四条第一款第(五)项规定的无照经营行为，有关行政执法机关可以依法按照无照经营行为进行查处。

自2016年1月1日开始，经过修改的《中华人民共和国种子法》开始实施，经营不再分装的种子应向当地农业、林业主管部门备案。这是国家针对种子市场的特殊情形，作出的一种准入制度。同时，对需要分装的种子明确了分装企业的条件，目的是为了保障种子质量，进而促进经济主体的规范经营[3]。

3.2 种子公司涉嫌无照经营的查处技巧

对涉嫌无照经营物品的暂扣，2002年公布的《无照经营查处取缔办法》第九条第五项作了专门规定，县级以上的工商管理部门在查处涉嫌无照经营时，有权暂扣专门用于进行无照经营活动的设备、用具、原料等物品。这条规定的重点在于被暂扣物品是否专门用于无照经营活动，即所暂扣的物品必须是专门用于无照经营活动的物品，对于通用物品无权暂扣。

该案中，工商局在对该公司进行现场检查时，发现有很多不能确定质量及种类的散装种子，该公司显然涉嫌超范围经营，即无照经营。现场发现的筛选机、磅秤、封口机、包装袋等物品，是只用于种子分装的物品，所以按照2002年公布的《无照经营查处取缔办法》中的相关规定，是可以暂扣的物品。

根据2002年公布的《无照经营查处取缔办法》第十条的规定，工商行政管理部门需要对违法经营的商家实施暂扣的，可以先行实施暂扣，但是必须在24 h内下达暂扣决定书。2002年公布的《无照经营查处取缔办法》第十一条规定，工商行政管理部门对违法经营实施暂扣的，暂扣时间不超过15 d；对于案情复杂的，经过县级以上的工商行政管理部门领导批准，暂扣时间可以延长15 d。枣庄市山亭工商局在2012年9月7日对该公司作出了《实施行政强制措施决定书》，暂扣时限为自2012年9月7日到2012年9月21日。《中华人民共和国行政强制法》第二十五条规定，对于物品的暂扣时间不能超过30日；对于案情复杂的，经过县级以上行政机关负责人的批准后，最多延长暂扣30 d。该案因情况复杂，涉及种子的查验程序，枣庄市山亭工商局又向该种子公司作出《延长扣押期限决定书》。2012年10月15日枣庄市山亭工商局依法对该公司作出了《解除行政强制措施决定书》，对所有的物品解除暂扣。山亭工商局对该公司的涉案物品暂扣符合法律程序，暂扣时间适用法律正确，故工商局对该种子公司的处理合法[4]。

3.3 种子公司无照经营的管辖权如何确定

2004年8月28日修订的《中华人民共和国种子法》第五十五条规定，农业、林业行政主管部门是种子行政执法机关；第六十条规定，没有取得种子经营许可证或者没有按照种子经营许可证上规定的经营范围经营的，由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门责令改正[5]。据此，确定了农业、林业行政主管部门是种子行政执法部门，对于无照经营种子的行为，应该由县级以上农业、林业行政主管部门负责查处。

2002年公布的《无照经营查处取缔办法》第四条规定，超出允许其经营范围经营的违法经营行为由工商行政管理部门予以查处；第九条规定，县级以上工商行政管理部门对涉嫌无照经营进行暂扣时，可以暂扣专门用于无照经营的相关用具、产品等。在执法实践中，经常会遇到对同一违法行为有多部法律、法规都有处罚的规定。那么，应当如何正确应用法律呢？如果同一层次的法对同一违法行为的处罚规定不相同，应该按照上位法优于下位法，新法优于旧法，专门法优于普通法的原则，选择法的适用。

在该案中，《种子法》是上位法应优先适用。但该公司还涉嫌无照经营，所以同样适用于《无照经营查处取缔办法》。依据新修订书的《种子法》，工商局已经不具备处罚种子的行政执法权。根据2002年公布的《无照经营查处取缔办法》的规定，在对涉嫌无照经营行为进行查处取缔时，工商局可以查封、暂扣专门用于无照经营活动的设备、用具、原料等物品。该公司的经营范围是“不再分装的包装种子批发、零售”，而山亭工商局接到举报在现场进行检查时，该公司的工作人员正在对散种子进行分装，属于涉嫌无照经营的行为。根据2002年公布的《无照经营查处取缔办法》第四条和第九条规定，工商局可以对其进行查处。

2004年8月28日修订的《中华人民共和国种子法》规定，工商行政机关、农业、林业行政主管部门都是种子行政执法机关，可以对涉及种子生产经营的违法行为进行处罚，但没有规定行政强制措施。对于无照经营行为，工商局有权实施行政强制措施。该案中山亭工商局对于该公司的涉嫌违法行为采取的是暂扣行为，没有实施行政处罚，而且在解除行政强制措施之后，将该案移交给了农业主管部门处理，所以工商局的查处行为并没有超越职权。据此，枣庄市中级人民法院二审认为，山亭工商局的暂扣措施超越法定职权，缺乏法律依据[6]。

种子公司超范围经营的现象比较普遍，通常行政机关的处理方式是暂扣，然后移交农业主管部门进行处罚。但是在实践中，行政执法机关容易混淆暂扣权和处罚权，或者以暂扣权为手段实施罚款式行政处罚。为此，应当予以高度重视，防止权力乱用。在具体的行政执法实践中，应当准确分析案件性质，正确运用法律法规，保证行政执法活动的顺利进行。