“三位一体”法治建设背景下的法治社会评价体系构建

邱佛梅 谭 玮

一、 引言

2012年12月，习近平总书记首次提出 “法治国家、法治政府和法治社会一体建设”的命题，后党的十八届三中、四中和五中全会一再强调坚持法治国家、法治政府和法治社会建设。2017年10月，党的十九大明确提出了三位一体法治建设的目标：第一个阶段，从2020年到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成；第二个阶段，从2035年到本世纪中叶，建成全面现代化的法治强国。三位一体法治建设作为全面深化依法治国实践的新命题受到社会各界的广泛关注。法治建设是实现全面依法治国战略的重要保障，如何衡量其建设水平及了解建设情况既是热点也是难点。事实上，近十年来，为契合全球法治发展背景下 “世界正义项目”和 “法治指数运动”的浪潮，我国各地对法治评价早已有研究和实证探索。可量化的正义指标背后承载着法治价值追求和社会民意诉求， “量化法治”已成为测量法治建设水平的 “最优选项”。

法治社会评价作为一个全新的研究领域，是法治建设的内在要求。顾名思义，法治社会评价即衡量、评定法治社会的发展水平，是评价主体依据一定体系、标准和程序，对某一区域的法治化程度进行测量评判的活动，包括对法治建设的社会效果、社会影响力及其价值进行判断，并最终形成直观量化的结果，以此反映评价周期内该地区的法治状况。对法治社会进行评价是新时代我国社会主要矛盾转化的必然要求，法治发展不平衡已成为制约满足人民日益增长的美好生活需要的重要因素，而法治社会评价具有 “协调平衡利益冲突、提供修复受损秩序载体、优化法治资源配置、搭建创新制度安排平台以及实现公平正义等功能”。①徐汉明、林必恒、张孜仪：《论法治建设指标体系和考核标准的科学构建》，载 《法制与社会发展》2014年第1期。可以说，评价法治社会有利于推动法律系统和社会系统的相互作用，以协调化解社会矛盾。本文基于 “以评促建”的思维模式，围绕 “为什么要评价→谁来评价→评价谁→评价什么→如何评价”的逻辑思路，从法学视角解析法治社会及其法治建设的相关内容，引入管理学的绩效评价方法为技术工具，旨在构建法治社会评价体系，并主要针对评价主体和指标体系展开论述，因为 “评价主体决定评价公信力，指标体系决定评价科学性”。②郑方辉、邱佛梅：《法治政府绩效评价：目标定位与指标体系》，载 《政治学研究》2016年第2期。

二、 法治社会评价的内外动因

我国法学界有关法治发展的研究主要采用二元分析范式：从人治到法治、从法制到法治、从以法治国到依法治国、从法治政府到法治国家、从民主法治到民生法治。这些在不同时期形成的二元理论范式，既展现了中国法治发展过程中的阶段性与渐进性，也反映了不同时期法治理论的研究转向和研究重心。然而，国家整体主义法治观所内含的一体化和无差异化的法治建构论，忽视了地方法治实践场域的多样性和不均衡性。在摸清法治现状、诊断问题缺陷、纠错发展偏向、明确价值导向、优化发展环境、促进法治认同生成、发现法治供给与法治需求的匹配度和平衡性矛盾症结等内外动因影响下，法治社会评价应运而生。

（一） 法治社会评价的内部动因

从评价自身角度讲，法治社会评价是法治建设的 “检测仪”和 “助推器”，符合评价作为组织管理手段的工具理性特征，也吻合体制内自上而下的管理属性，是集权优势下推进法治建设、提高法治效率的法治实践创新模式。在建设社会主义法治国家已成为共识的前提下，法治社会评价兼具追求民主法治的目的性价值与强化目标驱动手段性工具双重耦合性，基于 “以评促建”的理念，法治社会评价对法治一体化建设具有推动作用。

首先，法治社会评价具有价值导向功能。法治评价为公权力机关提供 “应该做什么”的价值导向，并通过评价形成良性的倒逼机制，督促公权力机关正确、高效地履行法治职能。同时，评价机制的导向功能更加注重民主法治与民生法治，为法治建设明确工作导向，体现价值导向。

其次，法治社会评价具有监督功能。评价过程本身也是对推动科学立法、严格执法、公正司法、全民守法工作成效的监督，有助于促进法治建设最终目标的实现。

再次，法治社会评价具有纠错功能。尽管目前尚无制度规定，评价的初衷是要形成问题反馈和改善机制，以便政策施行者发现制约某个区域法治建设的主要问题、不足之处以及内在缘由，从而转变路径，推动法治建设向正确的方向前进发展。

最后，法治社会评价具有优化功能。 “建设评估是转型时期的过渡性评估，基于法制与法治理论，社会指标理论和绩效评估方法，由政府主导，旨在推动法治的生成”，③孟涛：《论法治评估的三种类型——法治评估的一个比较视角》，载 《法学家》2015年第3期。法治社会评价有助于优化法治建设的软环境，优化社会治理方式，促进法治认同与社会法治价值共识的生成，传播、倡导法治精神，让法治的力量深入人心。

（二） 法治社会评价的外部动因

从法治建构模式的发展程度来看，发现法治供给与法治需求的匹配度和平衡性矛盾症结，是法治社会评价的外部动因。法治评价具有强烈的价值属性，本质上反映了客体法治功能与社会主体需求之间的关系，是社会主体基于自身法治期待对法治现状的价值判断与评价。评价即是对法治效果的质量检验，关注法治价值的实现程度。而评价系统的终端程序是结果回应性，法治社会评价对社会公众需求的回应性是该项评价的特色，旨在改善公权力机关为社会提供高质量的法治产品与服务的能力。

可以说，法治社会评价是实现良法善治的有效途径，因为 “回应性越大，善治的程度就越高”。④俞可平：《权利政治与公益政治》，社会科学文献出版社2000年版，第118-119页。通过民意调查和评价驱动，实现政府、社会与公众的三维互动，提高法治实践公众参与度，增进法律制度与公共政策的回应性，并有效带动整个区域的政府和社会组织的法治转型，推动社会朝着“善治”方向发展。但法治建构模式下，由于区域经济、政治、文化等条件差异导致地方法治供给扭曲和错位，部分地方供给过剩与部分地方供给不足的现象常有。实际上，法治供给与社会需求不一致必然要求开展法治社会评价。此外，政府外部拥有对法治评价的权力和能力。公民权的积极发展，民主化程度的提高，各类非政府组织的产生，触发了社会组织站在民意的立场启动法治评价，为社会公众参与法治实践和表达利益诉求提供了组织保证和活动平台。

三、法治社会评价的关联主体

我国各地 “法治社会”内部考评发展已近十年，其大多数的考评指标均服务于体制内自上而下的目标考评，具有高度的类同性，包括立法评估、执法评估 （法治政府建设考核或依法行政考评）和司法评估等方面的考核评价。“以评促建、以考代评”理念根深蒂固，使各地实践过分依赖于政府主导，凭借目标管理手段推进法治建设，在考核内容上基本一致，指标数量繁多，可操作性不强，客观数据真实性屡遭质疑，严重缺乏公信力和科学性。⑤邱佛梅：《“中国特色”的法治政府绩效评价：沿革、标准与实践》，载 《地方法制评论》(第三辑)，法律出版社2016年版。以法治社会第三方评价模式推进法治建设，实现法治评价从 “内部控制型”模式向 “外部责任型”模式转变，是我国走向法治一体化建设及社会治理创新的必然选择。

（一）体制内法治考评主体的现实矛盾

第一，自上而下的目标考评与指标设计偏差。法治考评主要是针对法治建设目标实现程度的测量和检验，本质上是自上而下的法治建设目标考核，其根本逻辑是以实现组织工作目标为导向，是一种对自身法治建设工作日常性、常规性的绩效评估。传统的目标考评模式只是一种理想情形，在逻辑上假定周期内法治建设目标必然准确，但上级部门在设置目标时可能受政绩驱使、部门利益等因素影响导致目标偏差。再者，政府主导评价还可能会在目标设定和评价过程中扭曲法治理念。例如，社会治安是法治政府建设的重要目标，通常以刑事案件破案率作为关键指标，但如果仅追求数字上的破案率，则有可能诱导侦查机关为提高破案率弄虚作假甚至采取违法的侦查手段，反而与依法办案的法治精神背道而驰。此外，自上而下考评模式中，行政机关惯性采用要求下级对上级绝对服从的指令和问责，其强制色彩较为浓厚，手段也较为刚性单一。这样一旦下级行政机关和公务人员不能认同，出现有形或无形的抵制时，法治政府建设的动力也就难以长久的维持。⑥杨小军、宋心然、范晓东：《法治政府指标体系建设的理论思考》，载 《国家行政学院学报》2014年第1期。实际上，目标考评能否实现理想化效果，取决于评价主体对考评目标进行价值选择和决策时的行为倾向与利益判断，以及评价主体对抽象法治理念的实践转换能力。但由于缺乏社会参与和监督，体制内评价体现为一个相对封闭、固守的评价系统，即便考评有着较为清晰的问题导向，但目标纠错机制依旧尚未形成，原因是 “自上而下的目标考评”旨在追求政府内部行政执行力，受到 “行政系统科层制”的影响，指标体系的设置层层沿用和分级适用，旨在推动下级行政机关实现上级预设的目标，更别说对上级设置的评价目标进行反馈和纠偏，并对评价体系进行实践反思和动态调整。

第二，评价主体垄断性与权责背离困境。现行体制下，我国内部考评的评价权一般归属于上级党委和政府，成立以党委书记为首的领导小组，下设专门办公室或者挂靠某个政府部门作为牵头单位行使考核组织权。⑦根据 《全面推进依法行政实施纲要》中关于 “上级行政机关应当加强对下级行政机关贯彻本纲要情况的监督检查”的相关规定，各地方政府均都采取上级政府对下级政府进行考评的办法。以北京市、广东省、河北省、江苏省和南京市等地方依法行政考评为例，上级政府均拥有对下级政府的考评权力，但各省市在依法行政考评的组织实施主体有所不同，主要分为以下几种：一是上级政府的法制机构，一般是政府法制办公室。例如 《南京市依法行政考核试行办法》第四条规定：“依法行政考核工作由市政府法制办会同市编办、市监察局、市人事局负责”。之外，还有河北、湖北、湖南、吉林、海南、四川等省份均采取此种考评模式设置考评机构；二是上级政府推进依法行政领导小组、依法行政考评小组或依法行政工作领导小组。例如，《北京市区县政府依法行政考核办法 （试行）》第三条规定：“考核主体为市政府，由市推进依法行政工作领导小组牵头负责，领导小组办公室负责考核工作的具体组织和协调”。《广东省依法行政考评办法》第七条规定：“省依法行政工作领导小组负责对各地级以上市和佛山市顺德区人民政府、省人民政府所属各部门、各直属机构的依法行政状况进行考评。”安徽、广西、江苏、辽宁、甘肃等省份均采取此方式。评价主体垄断于体制内某些部门，导致考评权虚设、实施权单一和组织权分散，难免出现评价主体单一、政府主导一切、评价结果失真并缺乏公信力、地方政府部门 “只唯上不唯下”、缺少社会公众和专家代表参与等弊端。评价行为易于出现垄断性、封闭性、随意性和形式化，导致无法适应社会多元利益主体的需求。对于内部而言，由某些政府部门牵头组织评价活动虽在一定程度上解决了操作性问题，但不可避免受其他平级政府及部门的制约。由此出现了权责背离、部门博弈、利益割据等现象，关联主体在争取 “部门权力”及 “潜在利润”最大化的过程中难免陷入互相推诿、回避责任的 “现实困境”。显然将主导权交予政府手里，无法有效追究违法责任。“为了评价而评价，为了考核而考核”的形式主义评估和运动式评估，仅将法治评分的高低作为奖惩的依据，只会加剧政府部门矛盾，并不能真实、有效地反映问题、剖析根源，那么就会陷入 “评价悖论”。因此，理顺评价权责体系是完善我国法治评价 （考评）实践的重要内容，合理配置评价权、组织权、实施权与评议权四大权力的关系结构，才能协调关联主体的利益割据局面，摆脱 “责任困境”，实事求是地衡量和评价法治社会的实现程度。

第三，评价主客体不分与丧失考评中立性。考评的本意是对法治建设及其成效进行评价，实际操作上却成了对具有法治建设职责的政府部门的工作考核。可以说，体制内法治社会考评的主体和客体均为党政部门，评价的主体与客体不分。事实上，自我评价必然导致评价主体难以中立，因为“要求公共组织对自己的行为作出客观公正的评价实非易事”。⑧汪全胜：《法律绩效评估机制论》，北京大学出版社2010年版，第146页。政府部门及官员既当 “运动员”又当 “裁判员”，评价过程缺少公众参与，完全由政府部门根据自己的利益来决定 “谁来评、评什么、怎么评”，甚至可能为避免测评结果 “难看”出现造假现象。政府主导下的法治考核使得评价主体难以保持客观中立。此外，考评中立性丧失也是由人的特殊性决定的：一方面，评议者易受评价活动的干扰掩盖了其内心对法治状况真实的态度，而区域负责人也会因评价活动的介入而有意改变法治发展策略、掩盖法治真实状况，即出现对 “人治”的评价。另一方面，作为组织主体的人在对法治概念下定义及其操作化过程中很大程度上因各自认识能力和价值取向的影响而带有较强的主观主义色彩，使得评价体系、评价结果的信度与效度屡遭质疑。这是法治评价作为建设推动工具存在的固有缺陷。

第四，价值导向迷失与盲目法治考核。审视中国的法治考评实践的合目的性可发现，许多地方政府过分地迷信和热衷于法治考评项目，视法治建设评价为 “政绩工程”，因而遭到许多学者的质疑，认为这些披着科学外衣的法治考评实际上是在地方政府和法律专家上演的法治指数 “二人转”⑨石佑启、李锦辉：《法治指数背后的价值哲学之争》，载 《哲学研究》2015年第8期。甚至有学者把这样的现象称之为 “法治大跃进”思想的现实表现。⑩姚建宗、侯学宾：《中国 “法治大跃进”批判》，载 《法律科学 (西北政法大学学报)》2016年第4期。我们认为，这种现象为当前法治考评实践价值导向迷失所致，深受 “法治工具主义”“法治万能主义”“唯科学主义”等思想的消极影响，具体表现为：一是抛弃法治的价值性内涵，过分强调法治考评的工具价值和法治建设优促功能，使得法治考评沦为国家和政府管理社会、剥夺公众评价权的工具；二是政府绩效导向从 “经济决定论”转变为 “法治决定论”“经济GDP”走向了 “法治GDP”，许多地方政府在强调法治建设重要性的同时，盲目崇拜法治考评的作用，极端地将考核评价视为法治建设的 “万能钥匙”；三是相当一大部分法治考评项目陷入 “唯数字化”的技术陷阱，过分关注法治数据化与法治指标量化，出现地方政府 “数据迷信”“官出数据”和 “法治竞争”等不良现象。可以说，价值导向的迷失导致我国体制内法治考评在一定程度上背离了法治发展模式的本质规律，使法治评价实践失去真实功能和理性中立。

（二）第三方评价法治社会的理论逻辑

法治社会评价是一个包含价值判断的 “应然”模式，可作为法治建设推动力的理性工具。考虑到我国的现行体制和社会基础，应当把地方法治建设绩效考核与法治评估逐渐分离，并改变由地方政府主导地方法治建设评估的局面。①付子堂、张善根：《地方法治建设及其评估机制探析》，载 《中国社会科学》2014年第11期。因此，囿于评价主体在体制内循环存在现实困难性，而由第三方评价法治社会具有独立性、客观性、专业性、透明性和公正性等优势，开展独立第三方评价可以被视为有效保障法治社会评价公信力及科学性的可靠途径。

第一，法治社会评价是民主性评价。评价模式上，第三方评价法治社会通常以公众法治满意度的形式，将结果导向置于以公众满意为标准的社会公众评判之下，确保法治建设方向与人民需求以及社会需求相匹配，贯穿社会公众的意志和诉求，并对此承担法定责任，体现追求法治公信力的目标属性。评价组织上，社会组织第三方评价机制是以一种民间形式对政府的法治建设工作及法治发展水平做出的民主评价，其价值在于了解民意，促进社会公众对法治建设的民主参与，实现政府、公民和社会的三维良性互动，并进一步推动民主法治发展。

第二，法治社会评价是水平性评价。第三方评价法治社会的边界在于未强行介入体制内相关部门基于 “内控”意图开展的法治建设考评，其根本意图不是 “工作反馈控制”，而是 “异体检查测量”。可以说，第三方评价法治社会是作为一种有效的 “外部检测器”开展水平性评价：一是有利于构建更能体现法治价值和公众满意导向的指标体系，通过引入第三方组织实施法治社会公众满意度评价，使整个指标体系结构和内容更科学公正，更好地测量现实社会与理想法治社会的差距；二是有利于引导法治社会评价脱离政府管控，使其在实践中区别于法治政府评价和目标责任制考核，不再是单纯地检验政府完成了多少目标任务，而是通过构建符合法治社会内涵和价值的指标体系，推进法治国家、法治政府和法治社会一体化建设。

第三，法治社会评价是社会性评价。第三方评价法治社会又可称为社会评价，主要包括公民个人、专家学者、社会组织等通过社会公众评议和专业人士评议等方式，并配合相对应的客观指标，直接或间接、正式或非正式地评估法治社会水平。第三方评价法治社会的 “社会性”集中体现为：一是第三方组织在行使社会权力进行评价的过程中基于自身信用能较好地获得社会公众的认可与信任，虽然评价结果并不直接用之于政府管理，但由于这些评价结果具有较强的社会公信力，使得它们成为一个国家或地区法治水平的风向标，成为倒逼政府推进依法行政的利器；②郑方辉、尚虎平：《中国法治政府建设进程中的政府绩效评价》，载 《中国社会科学》2016年第1期。二是第三方评价凝聚社会力量，充分利用社会性资源，接受同行评议和社会全方位的监督，打破法治评价的管理主义倾向；三是通过第三方评价的方式，有效带动区域法治社会的民主转型，推动社会朝着 “良法善治”方向发展。

第四，法治社会评价是协同性评价。法治社会评价是法治建设的重要组成部分，有助于推动法治建设进程和保障法治建设成效。将第三方评价引入法治评价之中，其逻辑前提在于第三方评价法治社会是协同治理的创新模式。第三方评价法治社会何以具有协同治理的功能？原因在于第三方评价法治社会契合了治理主体多元化的要求，由政府以外的社会组织和社会公众参与法治协同治理，对法治社会进行评价，本质上是公共权力下放与政府的社会功能转移，体现了政府治理模式创新和管理职能转变。促进第三方评价主体多元化，构建多元主体协同参与的综合性第三方评价机制，是推进政府治理方式创新的必要举措。

四、法治社会评价的指标体系

指标体系是法治社会评价的关键要素，决定了评价结果的科学性和公信力。量化法治社会集中表现在评价指标体系，实际上可以理解为评价目标的操作化和具体化。评价指标体系的构建大体需要经历目标分解、内涵分析、指标遴选、权重分配和体系调整这五个步骤。法治社会评价指标体系构建应贯彻依法治国的重要方略，服务于经济与民生建设，体现结果导向、流程优化导向与公众满意导向。

（一）法治社会评价内容与维度

广义的法治社会包括了法治国家，还有法治政党和狭义的法治社会。③肖金明：《推进法治社会理论与实践创新》，载 《法学杂志》2017年第8期。本项研究的法治社会评价立足于区域社会的法治化程度， “既包括纵向上国家机器内部的立法、执法、司法等机关的分工与制约，又包括横向上社会共同体全面法治化，即正义、自由、秩序等法律价值与法治精神贯穿于整个国家和社会”④郑方辉、邱佛梅：《和谐共建视角的法治政府与法治社会关系》，载 《法治社会》2017年第3期。。因此，所评价的法治社会是立法、执法、司法、守法等法律系统和社会系统相互作用下的区域法治化水平， “强调良善规则和良法之治 （科学立法），行政系统依法运行和依法行政 （严格执法），通过司法程序有效协调解决社会纠纷 （公正司法），社会主体具有法治认同感和守法意识 （全民守法）以及社会自治与国家统治的互动共治”。⑤参见前引④ ，郑方辉、邱佛梅文。基于此理念逻辑，立法、执法、司法和守法是法治社会评价的四个维度，可作为法治社会评价内容的分析框架，如图1所示。

图1：法治社会评价内容与维度

首先，立法意指立法机关经由审慎思考而进行的创制法律律令的活动，且这种机关是专为此项目的而设立的，并且能够在正式法律文献中对这种法律规定做出明确表述。⑥[美]E.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1998年版，第431页。从评价的普适性考虑，我国立法评价以 “科学立法”为目标，考量法律律令的合法性、民主性与科学性以及地方性法规的立法水平。

其次，执法评价应与司法评价一同考量，分别对应执法水平和司法水平两类客体。法治社会就是要改变 “囚禁在国家机器之中”的弊端，通过法律评价活动把法律从政治统治工具转变为约束政府权力的利器。⑦任帅军：《论法律评价的三种精神》，载 《青岛科技大学学报 （社会科学版）》2015年第12期。在国家机器活动中，政府行政权力的运行和各级法院、检察院司法权力的行使直接涉及执法与司法两个法律实践环节，显得尤为关键。因此 “依法行政”侧重于衡量政府廉洁、过程规范、政务公开和权力监督。“公正司法”评价的是审判独立、人员专业、程序合法和结果公正。

最后，守法的客体应为全体 “社会人”，也即全社会的公众。 “社会人”区别于 “单位人”是法治社会自主性的重要表现，也是中国社会从计划经济体制走向市场经济体制的重大变化。⑧李瑜青：《法治社会理论与实践探索》，上海人民出版社2016年版，第17-18页。个体人的元素在守法环节尤为突出，法治社会评价不能脱离 “社会人”，因为在法治社会中，法治认同与信仰是法治社会的基本特征与内在要求， “法律必须被信仰，否则它形同虚设”。⑨[美]伯尔曼：《法律与宗教》，梁治平译，三联书店1991年版，第14页。法治社会评价在 “全民守法”层面主要衡量社会公众的法治认知、法律遵从和法治认同。

（二）法治指标设置方法

本文指标体系构建遵循以下路径：确定领域层结构——分解领域层内涵——初步选取指标——确定指标权重——设计评分标准——二次筛选指标——调整指标体系——确定指标体系。首先按照法治社会的内涵和外延确定领域层的结构 （一级指标的选择），然后细化分解领域层的内涵形成二级指标，继而通过具体量化原则转换成三级指标；初选指标后根据专家咨询问卷调查以相对重要程度确定指标权重，后续根据咨询结果二次筛选指标并设计评分标准，再而调整指标体系形成现实方案，最终完成法治社会评价指标体系的构建。如图2所示。

终端指标的遴选需要综合考虑指标内涵结构、指标关键性、指标权重值和指标可操作性等四个因素，并从三个方面进行设计：

图2：法治社会评价指标体系构建技术路径

第一，主客观指标相互补充印证。客观指标能够衡量法治社会发展状况，不易受感情偏好的影响。主观指标则是专家和社会公众对法治建设的过程和结果 “满意与否”的反映。两种指标各有优劣，我们采取主客观指标相结合的模式以提高指标体系的科学性、可信度。二级分项指标从领域层各维度内涵分解而来，均为对科学立法、依法行政、公正司法和全民守法的关键性质和推进程度的描述。而在三级具体指标中单靠客观指标或单靠主观指标均无法完整反映二级分项指标的要义。因此，在终端指标的设计过程中，保证每一项二级指标都能同时衍生出客观指标和主观指标，这里的主观指标包括专家或公众满意度评价。

第二，区分综合满意度和分项满意度。以一级领域层指标和二级分项指标为基础，将专家满意度和公众满意度指标根据其内涵归并进入相关的一级和二级指标。操作上，主要是按照四个一级指标的内涵，将代表主观评价的一级指标 “公众满意度”融入其中形成综合满意度，也即科学立法、依法行政、公正司法、全民守法这四个一级指标中各含有客观指标和主观指标，而二级分项指标也同时含有专家满意度或分项公众满意度。区分综合满意度和分项满意度主要是考虑到社会公众对二级指标中的内容未必能完全辨别，笼统地对立法、行政、司法和守法这四大环节进行评价更契合绝大部分社会公众的情感认知与知识体系，满意度调查结果也将更为客观公正。

第三，区分专家满意度和公众满意度。专家对国家建设的重大命题大多有所研究，且本研究中选取的专家也大多为法学和管理学界的学者，同时还有直接参与法治建设的政府工作人员，对法治建设过程有较为深刻的认识和了解。社会公众数量庞大、法治情感模糊，加之信息不对称，绝大部分公众往往只对法治建设结果有一些感性认识。因此，充分区分专家和公众的特点，分别针对专家和公众开展过程评价和结果评价，同时汲取专家满意度评价专业性强和公众满意度调查样本量大的优势，服务于终端指标的设计。

（三）法治社会评价的指标体系

结合前文对法治社会内涵和评价客体的解读，我们将法治社会评价领域层确定为科学立法、依法行政、公正司法和全民守法四个方面。四个方面均以客观指标为主、主观指标为辅的方式测量，其中主观指标包含专家评议和公众满意度，公众满意度可进一步细分为总体满意度和分项满意度。以 “科学立法”为例，《立法法》总则中，“五个应当”⑩《中华人民共和国立法法》第三条规定，立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放。第四条规定，立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。第五条规定，立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。第六条立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。强调立法应当遵循宪法基本原则，依照法定权限程序，体现人民意志，从实际出发，考虑到针对性和可行性，简单来说即要求程序合法、过程民主和内容科学。客观指标方面，基于可操作性和代表性原则，遴选法规规章报备率、重大民生决策民调率和法律法规合法性审查率三个客观指标；主观指标方面，专家可从程序合法性、论证专家参与度和法律法规内容适用性进行评议，公众也能就立法参与和政策公平进行满意度评分。

把握主线层层分解法治社会评价内容，最终形成一套法治社会评价指标体系：即以第三方为评价主体，构建包含立法、执法、司法和守法四个维度、36项具体指标的评价指标体系，如表1所示。这一体系涵盖客观指标评价、专家评议和公众满意度测量。其中：专家评议指标8项，公众满意度指标13项，客观指标15项。同时，作为层次分析法，参考专业人士咨询调查结果，逐级赋予指标权重。这种设计方法，可满足公信力、科学性与可行性要求。

表1：法治社会评价指标体系及权重 （%）

五、法治社会评价的现实困境与出路

法治作为现代国家治理的一个独立命题，离不开法治评价的推动和实践。价值理性与工具理性的统一是法治评价的内在逻辑，二者统一于法治实践，既提供法治发展的价值导向，又构造法治创新的实践动力，是实现法治目标的指挥棒和助推器。法治评价有其内在的价值合理性：从价值层面来看，法治是以求善为宗旨的价值观念，凸显了法治评价的价值传播、倡导功能；从技术层面来看，以求真为宗旨的法治评价凸显了体制内组织管理的技术工具价值。法治评价的发展既需要法治原理的理论支撑和引导，也需要评价系统的技术支撑和保证。

（一）法治社会评价的现实困境

目前，“有关中国法治指数设计的价值理念、社会功能和技术手段等问题的探讨尚多有空白”。①蒋立山：《中国法治指数设计的理论问题》，载 《法学家》2014年第1期。概而言之，当前我国法治评价主要存在价值共识缺失、法治解读偏差和价值导向迷失等价值问题，以及指标设计的科学性、评价主体的中立性、评价方法质与量的失衡等技术问题。

具体到法治社会评价，首先是理论上的问题。学者们对 “法治国家、法治政府和法治社会一体化建设”中三个建设内容理念各有解读，经常出现概念混淆，边界模糊现象，其中以法治国家和法治社会概念混为一谈最为常见。这导致法治社会评价理念论述不明确，评价维度和具体指标的逻辑关联性不强，出现重复测量和空白测量情况，指标量化环节存在较多争议。

其次是实践上的问题。一方面评价主体易受干预。众多法治社会评价实践的评价主体都是政府内设机构或内部临时机构，即使标榜第三方机构评价的余杭指数，区委区政府实质上是评价主体，全程参与和资助，第三方是实施主体，②张保生、郑飞：《世界法治指数对中国法治评估的借鉴意义》，载 《法制与社会发展》2013年第6期。无论是实施工作还是经费支撑均受到政府干预，容易使评价结果偏离真实状况；另一方面评价数据难以获取。法治社会评价的大部分客观数据来源于政府法制办和公检法司等部门，然而政府部门信息公开程度有限，保密程度较高，外部人员往往难以获取相关数据，从而严重阻碍第三方评价的开展。

（二）法治社会评价的出路：“以评促建”

正视我国法治社会评价困境，明确发展方向是推进法治建设的重要议题。作为全新领域，法治社会评价在国内刚刚起步，要充分发挥 “以评促建”的功能，我们以为：

一是大力培育独立第三方评价主体。评价主体性质决定着评价的走向，构建我国法治社会评价主体多元化格局，引入独立第三方评价是提升评价科学性、客观性和合理性的必由之路。应努力创造独立第三方评价的环境条件，提供政策支持，降低准入门槛，建立专家库，以确保第三方法治评价服务市场健康发展。

二是搭建 “互联网+法治”数据源共享平台。法治社会评价的量化数据源涉及体制内多个立法、执法、司法部门，以第三方独立评价机构的身份协调多个部门困难较大，成本过高，效果存疑。因此，应大力推进政务信息公开，并依靠科技手段，多部门联动搭建法治数据共享平台，给予有研究资质的专业机构查询权限，可最大限度降低数据搜集基础工作难度。

三是加强法治社会评价的顶层设计。世界正义工程法治指数影响力日增的重要原因在于它将100多个国家及地区置于同一个体系中进行结果的横向比较，但目前国内各省市法治建设评价实践，虽提供了探索经验，但呈现碎片化格局，评价体系及标准因地而变，难以进行横向纵向比较。为此，迫切需要顶层设计，制订全国相对统一的评价办法及指标体系。因为没有评估，就不能管理。③Joan Magretta,Managing in the New Economy(ed.)[M].Boston Cambridge:Harvard Business Press,1999:Introduction Ⅷ.

第四，正确看待法治评价中的可量化正义与不可量化因素的价值，实现定量评价与定性分析的有机结合。④郑方辉、陈磊：《法治政府绩效评价：可量化的正义与不可量化的价值》，载 《行政论坛》2017年第3期。在我国三位一体法治建设中，以评价之微观手段驱动法治社会的宏观目标实现符合管理科学原理，是全面依法治国的战略体现，契合了20世纪80年代之后在全球兴起的以 “评估国家”来代替 “管制国家”的改革浪潮。⑤参见前引② ，郑方辉、尚虎平文。