种子市场不正当竞争的处理原则及应用——对沙洋县工商行政管理局办理“泰优1号”案件的分析

， 玉成，

(长江大学 a.经济学院；b.管理学院， 湖北 荆州 434023)

1 案情介绍

2013年11月，湖南某种业公司(以下简称种业公司)与沙洋繁荣种业经营者张某签订“泰优1号”杂交水稻区域代理协议，张某取得在荆门区域内独家销售种业公司提供的不再分装的“泰优1号”种子的代理权，张某将购回的“泰优1号”种子分别销售给其他乡镇农资经营户。2014年6月间，多地种植“泰优1号”种的农户向工商、农业等部门反映，种子可能存在质量问题。2014年7月2日，沙洋县工商行政管理局经过初步调查，认为该批种子的包装袋上印有“优质高产多抗”、在特征介绍中有“米质主要指标达国家二级优质米标准，各地普遍反映泰优1号食味佳，口感好，米质堪比泰国香米，抗倒能力强”，其标注的内容与湖北省农作物审定公告上的内容不符，涉嫌虚假宣传，违反了《反不正当竞争法》的规定，遂立案进行调查。2014年8月4日，沙洋县工商行政管理局向该种业公司下达沙工商限字(2014)12号限期提供材料通知书，要求该公司提供：公司营业执照复印件；销售到沙洋县“泰优1号”水稻种的情况说明及相关材料复印件；鄂审稻(2007010)的审定公告；生产销售的产品包装上印有“优质高产多抗杂交水稻新品种”、“米质堪比泰国香米”情况说明及相关证明材料。2014年8月26日，该种业公司向沙洋县工商行政管理局提交了“泰优1号”水稻种的检验报告及全国农业植物产地检疫合格证，报告均显示合格，其他材料均未提供。沙洋县工商行政管理局从沙洋县种子管理局调取的“泰优1号”种子的品种审定证书显示：该品种抗倒性较差，主要理化指标达到国家三级优质稻谷质量标准。2015年1月20日，沙洋县工商行政管理局下达沙工商听证告字(2014)第293号行政处罚听证告知书，认为该公司生产销售的“泰优1号”水稻种的包装上标明的内容与湖北省农作物品种审定证书的内容不一致，违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》第九条的规定，拟对该种业公司处罚15万元，并告知了该种业公司享有陈述、申辩和要求举行听证的权利。

2015年1月31日，该种业公司书面申请要求听证，沙洋县工商行政管理局于2015年3月19日组织进行了听证，听取了该种业公司对拟作出的行政处罚的意见。2015年7月8日，沙洋县工商行政管理局以种业公司在生产销售的“泰优1号”水稻种的包装上标明的内容与湖北省农作物品种审定证书的内容不一致，违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》第九条的规定为由，作出沙工商处字(2015)第9号行政处罚决定书，责令该种业公司改正违法行为，并处以罚款15万元。沙洋县工商行政管理局于同年7月9日将该行政处罚决定书邮寄送达种业公司。2015年9月8日，该种业公司不服该行政处罚决定书，向沙洋县人民政府提起行政复议，同年12月10日，沙洋县人民政府作出沙政行复决字(2015)04号行政复议决定书，维持了沙工商处字(2015)第9号行政处罚决定书，并于同日进行了邮寄送达。

该种业公司不服行政复议决定，向沙洋县人民法院提起诉讼，沙洋县人民法院对案件争议焦点进行分析之后，认为沙洋县工商行政管理局作出的沙工商处字(2015)第9号行政处罚决定书和沙洋县人民政府作出的沙政行复决字(2015)04号行政复议决定书认定事实清楚、程序到位、适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回该种业公司的诉讼请求。随后，该种业公司不服沙洋县人民法院(2016)鄂0822行初2号的判决，向荆门市中级人民法院提起上诉，并提出一审法院适用法律错误、运用事实错误、沙洋县工商行政管理局对本案无管辖权等质疑，荆门市中级人民法院在分析上诉理由之后，作出驳回上诉，维持原判的判决[1]。

2 值得进一步思考的问题

1) 该类型案件的处罚对象如何确定；

2) 产品包装上关于口感和抗倒性的描述属于广告宣传还是标签内容，如何以此适用相关法律；

3) 沙洋县工商管理局是否具有该案的管辖权；

4) 沙洋县工商管理局调查中取样封样是否符合法定程序。

3 法理分析

3.1 关于该案件处罚对象的确定

一般来说，依照种子生产企业和种子销售企业的关系不同，在确定处罚对象时会有所不同。在面临复杂经济关系时，执法人员应当如何正确判断并准确识别处罚对象呢？

在本案中，种业公司与张某签订“泰优1号”杂交水稻区域代理协议，即二者达成了代理销售关系。在代理权限内，种子生产企业和种子销售企业是委托代理关系，根据《中华人民共和国民法总则》第一百二十六条规定：“代理人在代理期限内，以被代理人的名义实施的民事法律行为，对被代理人发生效力”[2]。所以种子销售企业在代理协议授权的范围内，以种子生产企业的名义销售种子，工商部门作出行政处罚时，应当确定种子生产企业作为处罚对象。在类似的其他种子销售案件中，种子生产企业出于提高效率和节约成本的目的，种子生产企业基本会选择和种子销售企业建立委托代理或协议经销的关系，而在协议经销这一经济关系中，当种子销售企业因为种子质量问题被行政机关处罚后，种子经销商可以向种子生产企业追偿。

3.2 关于种子包装上口感和抗倒性的描述是广告宣传还是标签内容的问题，如何据此适用相关法律

在该案件中，行政机关从不同角度考虑该案可能会适用不同的法律，如果将口感和抗倒性作为种子特性标注，行政部门会联想到《中华人民共和国种子法》，如果只是作为广告宣传的说法，则可能涉及到《反不当竞争法》的范畴[3]。

在该案中，种业公司在沙洋县销售涉案种子的时间为2013年至2014年，根据《中华人民共和国种子法》(2013年修订)第三十五条第一款规定：“销售的种子应当附有标签。标签应当标注种子类别、品种名称、产地、质量指标、检疫证明编号、种子生产及经营许可证编号或者进口审批文号等事项[4]。标签标注的内容应当与销售的种子相符。”该条款系对种子标签内容的强制性规定，故《中华人民共和国种子法》(2013年修订)第六十二条第(二)项所规定的“标签内容不符合本法规定”，应指标签必须标注的内容未标注或者与销售的种子不符的情形。本案中，该种业公司在其销售的“泰优1号”种子包装上将米质指标和抗倒性作为特征特性予以标注，而种子特性并不属于种子法规定应当标注的内容，故本案不适用《中华人民共和国种子法》(2013年修订)第六十二条的规定。同时，该包装注明的特征特性记载：“……米质主要指标达国家二级优质米标准……抗倒能力强……”，与湖北省农作物评定委员会出具的《湖北省农作物品种审定证书》(审定编号：鄂审稻2007010号)审定的“主要理化指标达到国标三级优质稻谷质量标准”、“抗倒性较差”的内容不一致，上述宣传内容使消费者对该种子产品特别是抗倒性存在的风险不能进行全面客观的了解，足以误导消费者，较之其他同类产品形成了有利的竞争优势，妨碍了正常的市场竞争秩序，属于《中华人民共和国反不正当竞争法》第九条第一款规定的利用其他方法对商品作引人误解的虚假表示。如果允许种子经营者在包装上对产品进行虚假表示，却可以规避《中华人民共和国反不正当竞争法》的相关规定，显然不符合立法的本意。所以，该案应适用《中华人民共和国反不正当竞争法》予以规范[5]。

另外，笔者在分析该案判决书的过程中还注意到，二审法院在论述该如何适用何种法律时，采用了“虚假宣传”的表述。但是，根据《反不正当竞争法》第五条第(四)项规定：“在商品上伪造或者冒用认证标志、名优标志等质量标志，伪造产地，对商品质量作引人误解的虚假表示”，本项规定是禁止在商品上对商品作引人误解的虚假表示。《反不正当竞争法》第九条规定：”经营者不得利用广告或者其他方法，对商品的质量、制作成分、性能、用途、生产者、有效期限、产地等作引人误解的虚假宣传。广告的经营者不得在明知或者应知的情况下，代理、设计、制作、发布虚假广告”，根据该法条内涵可知，虚假表示具体指的是直接用于商品包装、标签上的标注不真实，而虚假宣传则是指依托广告或其他媒体平台，以误导性语言宣传产品不具有的特点，作出虚假承诺，虚假宣传可以理解为一种销售手段。在该案中，该种子标签上注明的特性应属于虚假表示，所以判决书对该案适用法律的解释值得商榷。

在对种子企业进行日常监管时，应当清晰地认识到除了《种子法》调整的基本事项，也可能涉嫌虚假表示问题，行政执法人员要从单纯的经济处罚中跳出来，从更高层面看待市场经济中法律的广泛调节功能，将行政活动法制化有机融合进来，推动行政法治常态化[6]。

3.3 关于沙洋县工商管理局是否具有该案的管辖权

依《中华人民共和国反不当竞争法》第三条第二款的规定：“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查”，《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”。在本案中，种业公司的不正当竞争行为发生在沙洋县，所以沙洋县工商行政管理局有权对此类行为进行查处。

3.4 关于沙洋县工商行政管理局取样行为是否符合法定程序

在本案二审部分的描述中，该种业公司认为沙洋县工商管理局的取样封样程序违法，理由是交给法院的是空的包装物，而不是“泰优1号”种子，但是法院认为沙洋县工商管理局作出行政处罚的依据是种子包装物的宣传内容存在虚假夸大行为，至于包装物中是否真的含有种子，并不影响行政处罚的程序合法，所以沙洋县工商行政管理局的取样符合法定程序。从另一个层面来看，程序法定使得公民在现代社会可以合理质疑行政组织的行为是否合法，为行政机关设定了基本的程序义务，从而有效的控制了行政权的滥用，保证了公民的权利，不断促进公民对程序正义的认识。与此同时，作为行为主体的企业和个人也应当逐步提高自身的法律意识，了解当前的基本行政原则和规定，在出现行政纠纷时才可能迅速认清案件事实，行政主体和行政相对人之间才可能正确看待的司法活动的结果。长此以往，对中国的行政法治建设具有重要的推动作用[7]。