权力、技术与水分配政治——以河北石村集中供水项目为例

李 华

(太原理工大学政法学院公共管理系， 太原 030024)

1 问题的提出

近年来，我国农村尤其是贫困地区的饮水安全问题备受政府重视。水利部农水司副司长曾表示，到2020年，水利部将全面解决贫困地区饮水安全问题，力争使贫困县农村集中式供水人口比例提到80%左右[1]。在集中供水方式被视为农村饮水安全问题解决之道的政策背景下，很多学者对农村集中供水问题进行了关注和探讨。然而，从已有的研究来看，大多关注的是宏观层面农村集中供水的管理模式、运行和维护机制[2-5]，侧重回答的是如何在农村进行农村集中供水的问题，缺少对集中供水背后水分配实践过程及效果的微观考察。农村饮水安全问题的本质在于能否确保村民拥有平等的获取健康和稳定水源的权利。为更好地理解集中供水方式在村庄层面如何保障村民具体水权，有必要对集中供水背后影响水分配实践的机制和逻辑进行微观分析，以确保农村集中供水在实现水供给的同时，也能够维护村民的水获取权以及水分配的公平性。在Kerkvliet[6]看来，资源分配是一个政治过程，围绕资源的社会关系决定着资源的最终分配方式。本文认为，集中供水作为一种发展干预，进入村落后的实施过程会受到村庄政治、经济和文化等因素的影响，而这些因素也进一步形塑着实际的水分配过程。本文将以河北石村的集中供水项目为例，试图为农村集中供水问题的讨论引入一个政治视角。

石村位于河北省西部山区，属于半干旱地区，平均年降水量约为400 mm。全村共有220户，699人，耕地面积32 hm2。村民的主要收入来源是外出或本地务工以及玉米种植。石村地表水较为丰富，地下水较为匮乏，只有浅层地下水，没有深层地下水。石村村民自古以来以河水为灌溉水源，以村内的水井为饮用水源。石村共有两口公共水井，村民主要依靠体力取水，最远的住户离村中心的水井约1.5 km。对于距离水井较远的村民尤其是老人而言，挑水是件很困难的事情。为解决村民吃水难的问题，德国EED基金会于2001年在石村开展了饮用水集中供水项目。然而，该项目运行至2012年开始停止供水，这不仅意味着该项目的失败，并且催生了村民的打井热。解决村民吃水难的问题是集中供水项目的初衷，但是这种带着改善意愿的项目为何会带来打井热的意外效果？基于2011-2013年在石村的长期实地调查，本文将从政治视角对石村集中供水项目的过程进行分析，并在此基础上对项目失败的原因进行探讨并提出政策建议。

2 项目实施与村民的有限参与

2001年，在德国EED基金会的资助下，集中供水项目在石村开始实施。按照资助方的要求，集中供水项目的实施需要采用参与式方法，即通过赋权于村民，鼓励村民发挥能动性参与项目的设计、规划和决策以实现项目目标[7]。据村民介绍，项目的具体实施主要是以德国EED基金会出资，村民投劳，村干部负责组织的方式完成的。但在项目的运作过程中，受制于村庄内部由村干部主导的权力关系，村民的实际参与是有限的，具体体现为“参与权”而非“决策权”。村民的有限参与也体现在集中供水项目中水井和水塔位置的选择上。

集中供水项目的水源是一口人工井，约8 m深，位于村南靠近河流的一块耕地中。水井位置的选择不仅关系着水源的稳定与否，还关系着水井所占土地的征用和利益补偿问题。在村庄的调查中了解到，水井的位置是由村干部决定的，村民的参与是有限的。总的来看，影响井位选择的原因主要有三个：一是地质结构。村庄地势北高南低，村北的地质结构以岩石为主，村南靠近河流的地质结构以沙石为主。相比之下，人工挖井在村南更具有可行性。二是水源的稳定性。村南地势较低，容易蓄水，能够为水井水量提供保证，但也增加了村庄饮水安全的风险。2003年以后，在地方政府招商引资的政策推动下，石村出现了十余家选铁厂。选铁厂在河流中直排废水导致河水受到了污染。由于项目水井距离河流较近，水质也受到了影响，很多村民也表示，“喝的水都不一样了，水质都变了，味道也不一样，有点涩”。三是土地征用补偿。征用村民的承包地并修建水井需要支付土地补偿金。由于石村人均耕地面积极少，土地收入较为微薄，土地补偿金被视为一笔可观的收入。在井位选择过程中，村干部出于人情关系将优先权给了同村民小组的村民。用村民的话说，“村主任和书记都是一五队的人，选址就选在了自己队那里，别管这是谁的地也得给钱”。

集中供水项目的水塔位于村西，能够储水20 m3。据村干部介绍，水塔的位置选择主要依据的是村庄西高东低的地势。但在调查中发现，水塔的位置要低于数十户村民的住房高度。这些居住在高处的村民表示，虽然家里装了集中供水的水管，但是因为地势高，“吃不上水”。集中供水项目的实际供水覆盖面只有80%。一位住在村东但住房地势较高的村民说到村庄的集中供水，就开始抱怨，“大队只有一个井，西岭子上只有一个蓄水井。俺们这个沟地势高，水来不了，还让俺们去挖管子沟。村干部叫咱们挖去。不挖不行。他们选哪儿就是哪儿，全大队就是那么一个蓄水池。高处的都吃不上水。”还有村民说，“过去铺水管和建水塔的时候没有考虑高处吃不上。说起来大队有井了，高处反映，吃不上，也没法。就这么等着。旱了，大街的井里没水，就得去东头的井挑水，得多远啊，我要是挑还要歇两歇，才能挑到家”。由上可见，在水塔位置的选择过程中，并不是所有村民的利益都被纳入了决策者的考虑范围，村民的决策权也并没有得到体现。

3 项目设计的技术政治与不平等的水分配

在关于集中供水项目的讨论中，技术往往被视为是中性的工具或手段。然而，作为社会的产物，技术的设计和形成实际嵌入在社会过程之中，技术方案的选择作为一种社会安排本身也负载着价值[8]。就集中供水而言，不同理念支配下的技术选择和安排不仅影响着项目的供水率，而且直接关系着村民具体水权的实现。由于石村位处山区，村民住房位置存在地势差，除了水井和水塔位置的影响外，水管铺设方式的选择也影响着集中供水的实际水分配格局。

2011年12月，笔者在石村的调研发现，该村的集中供水项目在冬季无法实现供水，主要原因在于项目铺设的水管埋得太浅，很容易上冻。在当地，冬季的土壤冻层在80～100 cm左右。很多村民表示，水管需要埋到1 m深才不会冻，如果水管不上冻也能实现正常供水。据村庄的水管员介绍，受冬天气温低的影响，石村的集中供水项目每年正常的供水时间只有8个月，大概从3-10月。集中供水项目在冬季停水阶段，村民只能继续去公共水井中挑水。项目水管之所以铺设太浅的主要原因在于村干部为了削减工程成本以及对工程质量监管不严。在调查中了解到，村干部为了节约成本，只购置了一条主水管，分水管需要各户出资购买。此外，在主水管的布置上，村干部并没有进行整体规划，而是将主水管和上世纪九十现代村民自发引山泉水所留下的水管进行了搭接。1992年左右，为了方便取水，石村有十二户村民自发合作并利用自然导流的原理用塑料管引山泉水入户。在工程设计方面，水源的大小和蓄水池的修建是根据参与户数及用水量来决定的，水管的铺设是以水源和参与户的住房位置来决定的。在成本筹集方面，采取的是集体均摊，户内自付的原则。受周边区域开矿活动的影响，村民自发引水的水源只用了一年，之后开始干涸。但从自发引水项目的设计过程及背后的理念来看，村民自发引水项目主要遵循的是公平原则，所有参与户的用水需求都被纳入了工程设计过程中并能得到满足。

相对而言，村干部主导下的集中供水项目在项目设计过程中遵循的是效率原则，导致项目无法满足所有村民的水需求。在村庄的调查中，很多村民表示，“(集中供水)项目投了点资，其实打的水塔实际作用不大，老百姓没怎么太享受过。管子设计不是太合理”。在很多村民看来，村干部选择在既有的自发引水工程的基础上搭建集中用水体系，实际遵循的是一种简化逻辑，因为两种供水体系在水源及目标群体方面都存在较大差异。此外，在项目资金的支配上，村民对村干部持不信任态度。事实上，由于大多村民都参与了集中供水项目的施工过程，对工程的成本花费也十分了解。有村民坦言，“买水管子和蓄水池的钱。真花了多少啊？(村民)都不知道(村干部)把那钱都分了。”一位老年人抱怨说，“项目再投钱不要给村里，都让干部给吞了，社员都吃不上水。”可见，在项目的资金分配和使用过程中，出现了“精英捕获”现象，对项目资金的截留也是村干部之所以采取简化安排的主要动力来源[9]。总的来看，项目资助下的集中供水体系中，水井和水塔位置的选择以及水管铺设的设计与决策都嵌入在村庄政治过程之中，村干部只改变水源而不对供水管进行重新布置的选择也强化着由于水塔位置和村民住房地势不均所产生的不平等的水分配。

4 项目运行、资本依附与水分化

城乡双轨制是我国公共产品的供给特征，农民实质上始终承担着农村公共产品供给主体的责任[10]。石村的饮用水供给一直依靠的是村民的自给自足。在德国EED基金会的资助下，集中供水项目的出现虽然在一定程度上填补了公共供给主体缺位留下的空白，但项目的运行和管理成本需要村庄自己解决。集中用水项目的主要运行成本是抽水所产生的电费和抽水设备的管护和维修费用。由于石村是生计型农业社区，税费改革后，村集体并无足够的经济能力承担项目的运行成本。为了确保项目的运行，村干部先后采取了两种策略：一是对内控制供水时间，二是对外寻求资助。

集中供水项目的最初供水时间安排是每天供水8 h。在调查中，村干部表示，如果敞开了供水，水井的水量是足够的，但是村集体并没有能力承担电费。除了对供水时间的控制，村干部还曾经进行过两次水费收取，但都以失败告终。第一次尝试是让在村的且能用上水的村民每月交一块钱作为水费，对村民的具体用水量不做要求。但出现的问题是，很多村民尤其是距离水塔较近的村民开始在院落里种菜。由于水塔容量和供水时间是有限的，这些村民在院落进行蔬菜灌溉的用水量也挤压着其他村民的水获取空间。很多村民抱怨，“西边有水就浇地，东边水都过不来”，“近处的浇地，远处的用不上”。也正是水获取的不均性引发了村民拒交水费的行为。在调查中，有村干部回忆说，“老百姓不愿意掏水费”，“敛钱敛不上来，放水太多，不够开支。浇菜，有的种菜、韭菜、瓜，能浇好几瓮。这个水供不起。” 村干部也曾经利用喇叭广播和入户检查的方式要求村民不要用集中供水灌溉，但“都不管用”。水费收取失败后，村干部进行了第二次尝试即在户内安装水表，让村民按照实际用水量缴纳税费，但很多村民为了减少用水的现金开支，对水表进行了破坏，导致水费无法正常收取。村干部回忆说，当时“户里安装水表，花了好几千，弄不到几个月，人们都把水表拧了，不顶事儿。”

为了减少供水成本，村干部在供水时间上进行了调整，从每天供应8 h改为隔天供应，以满足饮用水为主，“两天放一次。每天早上八点放到十二点。夏天用水量大，延长到六到八个小时”，“不敢每天都有水，村里人太不自觉”。然而，供水时间的缩短也带来了供水不及时的问题。很多村民表示，“想用水的时候没有，放水的时候不在家也接不上。”为了满足水需求，接不上集中供水的村民只能选择继续去井上挑水。与此同时，家庭经济水平较好的村民也在试图寻找着自主性用水空间，即通过打私人水井来获得稳定的水供应。由于打井需要具备一定的投资能力，对于无力支付打井成本且在体力上存在挑水困难的村民来说，集中供水仍起着重要作用。一对无私人水井的老年夫妇因为都身患腰椎间盘突出，“挑不了水”，“大队的水放放又不放了。没水的时候，这儿挑挑，那儿挑挑，赶吃水都发愁”。

为了维持集中供水的运行，村干部在对外寻求资助方面主要依赖的是村庄里的选铁厂。2003年，在地方政府招商引资的政策影响下，先后有十余家选铁厂进入石村进行铁粉加工。选铁厂投产后，村干部开始找选铁厂筹集资金支付村庄集中供水所需的电费和人工费。石村的村主任认为，“选铁厂占着村里的地，用着村里的劳动力，为村里做点贡献是应该的”。伴随选铁厂对村庄集中供水的资助，村民在用水方面对选铁厂也形成了经济依赖。然而，2008年以后，随着铁粉价格的回落，石村大部分选铁厂的经营状况每况愈下并切断了对村庄集中供水的经济支持，随之导致的是集中供水时间的进一步削减，从之前的每两天放一回延长为每四天放一回。村干部也表示，“放水得拿电费”，但“选铁厂停了，也要不上钱了。”2012年开春后，由于集中供水体系中的部分水管出现了堵塞，新任村干部随即停止了供水。为了寻找稳定水源和规避水污染，很多村民开始投资挖深水井。截至2012年7月份，石村陆续新出现了43口机井，井深从40～70 m不等。每口机井的成本在5 000～10 000元之间。虽然拥有私人机井意味着稳定和安全的水源，但并非每个农户都有投资能力。由于水资源是有限的，同一水源的使用主体之间存在着排斥性[11]。私人水井的成本将村民区分为有稳定水源和没有稳定水源的人，村民之间的水分化开始形成，与此同时，私人水井数量的增加也意味着村民之间水关系张力的加大，而穷人更容易被边缘化[12]。

5 结 语

石村的集中供水项目是在非营利组织的资助下完成的，尽管项目在实施过程中强调村民的参与，但实际的实施和管理过程仍受到了村庄权力结构的形塑。由于村民的有限参与，村干部权力主导下的集中供水项目设计以及技术方案的选择导致部分村民无法获得集中供水，尤其是距离水塔位置较远且住房地势较高的村民。虽然这部分村民被纳入了集中供水体系，户内安装了集中供水的水管，但具体水权却无法实现。石村集中供水体系中的具体水权分配实际是不平等的。在项目的运行过程中，一方面，由于缺少经济来源，村集体难以支撑集中供水的公共成本；另一方面，由于供水不及时和水获取不平等，村民拒绝承担供水成本。为维持集中供水体系的运转，村干部向村庄出现的选铁厂寻求了经济支持。选铁厂的出现虽然填补了公共供给主体缺位带来的空白，但也让村民对其产生了经济依附。随后，选铁厂的关停和村干部换届带来的权力结构调整使得集中供水难以为继，加速了村民自发打井的热潮，并加剧了村民之间的水分化。在水资源并不丰富的石村，村民对地下水采掘力度的加大也在威胁着当地的水环境安全。

总的来看，可以从石村的集中供水项目过程及影响中得到三点政策启示。首先，在农村集中供水项目的设计过程中应该强调和尊重村民的主体地位和决策权，以确保在满足村民水需求的同时，能够让村民在水分配中拥有平等的水获取权，进而避免因技术规划方案选择不当而引发的水排斥现象。其次，农村集中供水作为村庄的公共产品应以公共利益为导向，政府应加大对农村公共产品的投入力度。石村集中供水项目对外来资本的经济依附就凸显着政府公共投入不足的问题。集中供水项目停止供水后，村民为获得稳定水源开始自发打井。然而，村民之间经济能力的分化也在加剧着村民之间的水分化，穷人在水获取上的脆弱性逐渐增加。为避免水贫困现象的出现，农村饮水供给需要公共供给主体的回归。最后，为有效保障村民的水安全，需要政府加强对农民水权和农村水环境的保护力度。石村村民打深水井的目的除了获得稳定水源之外，还有对水污染的规避。选铁厂所带来的水污染不仅对村庄的水环境造成了破坏，对村民生存健康造成了威胁，同时还折射着地方政府对村庄水环境和村民水权保护的缺位。如果饮用水水质的安全性得不到保障，即使能够保证村民获取所需要的水量，农村饮水安全问题仍将持续存在。

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