完善我国农村土地制度的思考

（东北林业大学 经济管理学院，黑龙江 哈尔滨 150000）

一、引言

（一）研究目的

农村土地制度是农村制度体系的基础与核心，其是否完善直接关系到我国6亿农民的利益和14亿人民的温饱。基于此，本文对我国农村土地制度的变迁与现状进行详细分析，并提出我国农村土地制度完善和改革的相关建议。希望能够为完善农村土地制度提供相应的理论依据和参考。

（二）研究意义

党的十九大报告指出：“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。同时将“乡村振兴战略”列为决胜全面建成小康社会需要坚定实施的七大战略之一。实施乡村振兴战略，必须建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，坚持农业农村优先发展。农村土地制度作为农村制度体系的基础与核心，研究和分析如何完善农村土地制度，既是深入实施乡村振兴战略的关键，也是有效破解“三农”问题的重要前提。

二、新中国成立后农地制度的变迁

（一）封建剥削土地制度向农民土地所有制转变

1950年，中共中央出台了《中华人民共和国土地改革法》，废除封建地主的土地所有制，没收地主的土地并分给无地或少地的农民，同时农民有权自由经营、买卖和出租土地。1952年底，全国基本完成土地改革，我国存在两千多年的封建土地所有制被彻底废除，农村生产力得到解放[1]。

（二）农民土地所有制向集体所有制转变

1953-1956年，我国进行了社会主义“三大改造”，其中之一的农业改造，将土地所有权进行回收，目的是确立社会主义性质的土地制度，农民个人所有的土地，也从土地无偿入股、统一经营，发展到农村土地集体所有。

（三）集体所有制向家庭承包制转变

十一届三中全会以后，我国实行农户承包经营，1978年，安徽凤阳小岗村自下而上地进行了农村土地制度改革，实施家庭承包经营制。1983年，中央出台《当前农村经济政策的若干问题》，正式确立家庭联产承包责任制；到1983年底，农户承包经营权与土地集体所有权的“两权分离”得以实现。1985年，人民公社政社分开，建立乡政府的工作全部完成，人民公社体制正式退出历史舞台[2]。

（四）家庭承包制向“三权分置”转变

随着工业化、城镇化进程的快速发展，大量劳动力离开农村，出现土地资源紧缺与农民弃耕并存现象，农民出现了分化，承包农户不经营自己承包地的情况越来越多。2013年7月，习近平总书记在湖北考察时，首次提出了要将所有权、承包权、经营权分开。2016年，中央出台《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，要求明确集体所有权、稳定农民承包权、放活土地经营权，实现“三权分置”。

“三权分置”强化对农户土地承包权的保护，赋予新型经营主体更多的土地权能，顺应了土地要素合理流转和提升农业经营规模效益及竞争力的需要，有利于促进土地经营权在更大范围内的优化配置，提升了土地产出率、劳动生产率和资源利用率，为构建农村人地分离格局下的农地权利体系、农民土地权利保护和农业现代化提供了制度基础，是家庭承包经营制度适应经济社会发展要求而不断变革创新的结果[3]。

三、我国农村土地制度的现状分析

随着1978年在小岗村首次实施家庭联产承包责任制开始至今，家庭联产承包制已经实施了40年，但随着社会生产力的发展、农村城镇化进程的加快，这种土地制度的缺陷也日渐突显，主要表现为：

（一）家庭承包制产权边界模糊

我国《农村土地承包法》第十二条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。这一规定所确认的所有权主体是“村农民集体”。而村民委员会、村农业生产合作社等组织只有经营权和管理权，没有最终处分权。“村农民集体”与农业集体经济组织、村民委员会间是一种法定的代理关系，村民委员会与农业集体经济组织所拥有的是集体土地的代理权，而不是所有权。但“村农民集体”的代表主体往往不明确，于是中国的农地产权制度实际上成了一种共有财产制度，这一制度使得集体与集体成员的农民间在权益关系上极为模糊，潜伏着效率的损失[4]。同时，农民通过土地承包取得农地的承包经营权，由于农地所有权的缺失，必然导致农地承包经营权的交易成本增加，最终导致“增产不增收”和“种粮不挣钱”的现象。

（二）资本下乡侵占农村集体资源

资本是用于生产的基本要素，在现代化生产过程中起着举足轻重的作用。发展农业、建设农村、提高农民收入都需要资本的介入参与。在当前土地制度改革的大背景下，资本下乡有助于推动现代化农业的发展和新型农村的建设，也有利于盘活农村经济，带动农业产业链条的发展，提高农民生活水平。但我国农村产权改革还未完全到位，农村制度规范还较为薄弱，过早的资本下乡会侵占农村大量资源。在农村，大多数工商资本企业主要是通过租赁、买断农民土地经营权的方式获得农民的土地，在这个过程中没有建立农民与企业间合理的利益共享机制，使农民在土地流转之后无法得到土地的增值效益[5]；同时，由于没有建立明确的利益契约，在市场需求波动较大的情况下，企业和农户可能都会出现不同程度的违约，从而造成集体资源的流失。此外，还有一些企业会利用政策漏洞和农民的短视行为，恶意收购农民的土地承包经营权，进行抵押骗贷，甚至私自改变土地用途，导致农民权益受到损害。

（三）农地隐性市场化侵占农地资源

近年来，在许多城镇，尤其是大中城市的城郊结合部，随着农村城市化进程的推进和房地产市场的发展，出现了集体农用地自发地变为非农业建设用地，并进入市场流通的现象，即出现了农地的“隐性市场化”[6]。

这种现象产生的后果是：很多集体土地名义上所有权仍属于农村集体，但实际上这些土地在目的和功能上都与城市用地一样，产生和城市用地大体相当的经济效益。因此，开发商和用地单位更倾向于用较低廉的价格取得城郊结合部的集体土地使用权。从而导致农地“隐性市场化”现象日益严重，其中很多农地是违背国家有关法律规定非法流转的。农地隐性市场的出现，极大地侵占了农村土地资源。

（四）农村土地制度与保障体系不协调

社会保障体系与农村土地制度的不协调主要表现为：社会保障体系覆盖面较窄。社会保障的覆盖面是广大农村居民更好地享受社会保障的关键点，与城市的社会保障覆盖面相比较，我国农村较窄的社会保障覆盖面急需进一步优化完善。在多方面因素的影响下，我国农村的社会保障覆盖面还不够完善，在特困户救助、低保、失业保险、合作医疗、工伤保险、养老保险等领域还需进一步完善，进一步扩大农村社会保障的服务范围。社会保障体系的完善对农村土地制度的实施尤为重要，如果不及时完善农村社会保障体系，长此以往极易引发严重的农村社会问题，阻碍我国农村土地制度改革的进程。

四、完善我国农村土地制度的对策建议

（一）明晰土地权利主体

农村土地制度改革的方向，必须考虑现有的约束条件，沿着“落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，保障收益权，尊重处分权”的路径向纵深发展。落实集体所有权，就是落实“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的法律规定，使农民的集体成员权界定明确。稳定农户承包权，就是要依照法律将集体土地的承包经营权落实到该集体的每一名农户。放活土地经营权，就是要允许承包农户依法将其土地经营权配置给有经营能力和经营意愿的主体。

“三权分置”将承包经营权再分为承包权和经营权，有利于土地资源优化配置和土地流动，独立的经营权体现了农业生产的要素功能，要在依法农户承包权与集体所有权的前提下，放活土地经营权。

（二）完善土地使用和征收补偿机制

从农业发展历程看，我国当前还处于农业金融的发展初期，政府的作用不可替代，在农业经营主体仍以小生产者为主的条件下，对金融资本的有效吸引还不足。因此，要明确当前商业资本下乡的利益诉求，建立监管机制，防止在发展过程中损害农民权益。这就需要国家的扶持和政策支持，保护粮食的生产安全与价格稳定，建立健全法律法规，防止工商资本肆意扩张，侵吞农村集体资源，损害农民的生产热情。在加强宏观调控的同时，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现市场与政府职能的互补。通过建立土地价格机制和土地资源分配增值机制，进一步探索富有弹性的土地报酬补偿方式，使土地的使用权通过市场机制有序流动，实现农民将土地使用经营权转变为具备可持续收入的财产性物权，确保农民在城市化和工业化进程中获得应有的利益。

（三）完善农村土地使用权流转制度

习近平总书记曾指出：土地流转和土地的规模化经营是发展现代农业方向和必由之路，也是农村改革的基本方向。土地流转有利于优化土地资源配置，缓解人地矛盾，提高土地利用率和农业生产效率。我国目前现行法律虽然基本保障了农村土地使用权的自由流转，但还存在着土地产权不清、管理制度缺失、流转程序不规范、交易主体权利不对等、服务不健全等问题，流转双方的权益无法得到完全充分的保障，涉及的流转主体、客体、对象、期限、形式、登记等事项，都需要相关法律和规定予以规范。

一要完善土地流转法律法规和制度体系。从制度上划分土地使用权的经济性质，明确流转双方的权益，完善权利配置与利益分享机制，用法律制度保障流转，促进土地流转规范化、制度化。

二要完善土地流转管理机制。建立统一的土地流转机制与土地流转信息库，设立土地流转管理机构，管理相关事宜，提供合同签订、土地价值评估、政策咨询等，引导农民依法有效流转，大力推动农村土地流转进程。

三要完善土地流转服务体系。建立土地流转交易平台和土地流转中介机构，及时提供相关信息和融资、估值、协调等社会服务，优化资源配置，通过基层自治管理与市场经济双向结合，帮助流转双方实现高效流转、规模经营。

四要建立土地流转监督机制。依法保障农民合法权益，确保土地流转过程合法合理，严格控制与监督流转后的土地使用性质，维护农业生产和生态安全。流转后要重点发展农户家庭农场，提升农户的家庭经营能力，使之成为发展现代农业的中坚。

（四）完善土地制度配套体系的建设

一应完善建立农村金融制度。以土地抵押权为基础，拓宽农民融资渠道。实施的路径分为三个阶段：

第一阶段，成立土地银行。以其吸收闲置土地，并整合和改善，转让给具备一定规模经营实力的农业生产者，提高土地利用率。第二阶段，发展土地融资租赁。农民把农村土地承包经营权存入土地银行，土地银行把存进来的零散土地进行串联整合，提高土地抵押价值后申请贷款，按存入份额分配给存地农民；同时，承租方能租到大片连续的土地，利于规模化经营。第三阶段，实现土地证券化。农户、土地集体所有者、土地开发企业可联合成立土地股份公司，分别以土地所有权、资金、开发服务入股，土地银行依法对公司进行评估，发行证券、股票为其融资，促进城市资金向农村转移，既保护农民的财产权利，又缓解农村规模经营资金的匮乏。

二应建立完善的支农政策制度。健全、规范、及时的农业支持政策决定了农业生产水平和效率，因此支农政策应具备前瞻性、连贯性和稳定性，具体到技术支持、优惠政策、政府补贴等，以鼓励、吸引专业人才和企业参与到土地经营中来。

三应建立完善的农村社会保障制度。完善最低生活保障、新型农村合作医疗制度、农村养老保险以及社会保障体系，特别是保证农民养老保险制度与土地补偿制度的衔接，解决农民的后顾之忧。