特朗普税改对我国经济的影响及对策

单希彦

(对外经济贸易大学 国际经济贸易学院，北京 100029)

一、引言和文献综述

2017年12月22日，美国总统特朗普正式签署《减税与就业法案》，该税改法案调整了美国现行个人所得税、企业所得税以及跨境所得税，是特朗普政府的第一个重大立法，也是继1986年里根税改后美国税收制度又一次重大改革。特朗普税改涵盖的内容十分广泛，对美国乃至世界经济产生重大影响，备受国际社会的关注。事实上，在当前世界经济一体化与金融全球化的浪潮下，逐利的资本跨国流动已是常态，国与国之间为争夺国际资本而展开国际税收竞争屡见不鲜。一国为实现自身利益而调整税制并实施减税方案必将引发资本跨国流动，进而损害他国利益，并可能引发他国采取报复性减税举措或其他手段加以应对。因此，以减税为核心的特朗普税改不仅对美国经济会产生重大影响，也将增加我国经济增长的曲折性和复杂性。

当前有关特朗普税改的文献，大多涉及三个方面的主题。一是评析特朗普税改的主要内容。如胡怡建对美国税改法案的制度设计、政策导向和减税效力进行了分析[1]。二是分析特朗普税改对美国经济与世界经济的影响。余永定分析了特朗普税改对美国经济的影响[2]。黄立新认为特朗普税改法案能否给美国带来经济繁荣还存在较大变数[3]。刘勇分析了特朗普税改政策对世界经济的影响[4]。李敬等构建了基于产业竞争性、资本异质性和赤字约束的多条件税收竞争模型，揭示了特朗普税改的可能存在的影响，并运用可计算一般均衡模型模拟了特朗普税改对世界主要经济体的直接影响和由此可能引发的国际税收竞争效应[5]。三是分析特朗普税改对我国经济的影响。如郑联盛和陈旭认为特朗普减税叠加美联储加息、缩表将对我国的直接投资、资本流动、汇率稳定、外储安全、金融稳定以及国际竞争力等产生显著影响[6]。与既有的侧重于从宏观层面分析特朗普税改对我国经济影响的文献相比，本文可能的创新点在于同时考虑宏观与微观两个层面，并将资本流动细分为外商对华直接投资与我国对外直接投资两种类型，全面考察特朗普税改对我国经济的影响。

二、特朗普税改的政治经济背景及主要内容

(一)特朗普税改的背景

1.政治层面。在美国历史上税改不仅是调节经济的重要手段，也是民主党和共和党争取选民的关键因素。姜跃生指出特朗普税改是美国30年来税改钟摆效应的内在要求和历史惯性的必然体现①[7]。特朗普税改作为一种政治手段，主要目的是弥补特朗普执政后立法成果的空白，提振特朗普政府在美国国内的声望；税改也是特朗普竞选之时对选民的承诺之一，通过实施以减税为核心的税改措施，促进美国经济较快增长。

2.经济层面。首先，多年来美国深受税基侵蚀和利润转移的困扰。跨国公司为了自身税收和经济利益，将税基或利润转移至避税天堂，导致美国国内税源大量流失，财政收入减少。减税有利于吸引本土企业回归与外资流入，是应对当前局面的有效措施；其次，美国国内产业结构失衡，制造业呈现萎缩趋势，产业空心化严重。降低税率、扩大税基有利于重振美国制造业，推动优势企业回归，是美国政府振兴经济的基本政策；最后，美国国内对资本课税较轻，而对劳动课税较重，贫富差距两极化严重。通过减税缩小贫富差距，亦是特朗普政府的目标之一。税改成为特朗普政府在当前美国内外部经济形势下的必然要求。

(二)特朗普税改的主要内容

戴悦指出应从个人所得税、跨境所得税和公司税三方面分析特朗普税改与现行税制之间的逻辑[8]。特朗普税改主要涉及企业所得税、个人所得税、跨境所得税以及遗产税等方面。

1．企业所得税改革。企业所得税是特朗普税改最主要的方面。美国现行企业所得税最高边际税率为39%，其中联邦政府35%，州政府4%，位居世界第三，既高于世界平均水平的22.9%，也高于OECD国家的24.99%水平。特朗普税改对企业所得税的调整主要体现在以下五个方面：一是大幅下调企业所得税税率。美国所有企业(包括C型企业和S型企业)②所得税税率由税改前的35%降为21%；二是取消针对企业的替代性最低税；三是在2017～2022年5年内发生资产投资成本由折旧摊销改为100%一次性摊销(不包括房地产)；四是每年净经营亏损结转限额由税改前的“前转2年后转20年”改为“年度应纳税所得额90%转变为可向后无限期结转”；五是允许企业对设备投资进行一次性摊销处理而不是成本摊销。总体而言，特朗普税改方案中涉及企业所得税的改革，如大幅下调企业所得税税率、取消针对企业的替代性最低税、资本性投资费用化以及亏损弥补向后无限期结转等，均有助于增加企业的利润，提高企业投资积极性，有助于带来更多的就业岗位，并促进美国经济的可持续发展。

2．个人所得税改革。个人所得税收入是美国联邦税收收入的主要来源。特朗普税改对个人所得税税制做出了以下四方面调整：一是降低税率。特朗普税改仍保持之前的七级累进税率制，但大部分级次对应的税率有所下调。二是提高费用扣除标准。税改后，个人所得税的费用扣除标准由6350美元提高到12000美元，夫妻所得税则由12700元提高到24000美元。三是提高个人替代性最低税负制门槛。由税改前应税所得55400美元(个人)和86200美元(夫妻共同)提高至税改后70300美元(个人)和109400美元(夫妻共同)③。四是调整减免优惠。总体而言，对于特朗普税改方案中的个人所得税改革，不论是不同级次税率的下调，还是费用扣除标准与个人替代性最低税负制门槛的提高，亦或是减免优惠的调整，均为减轻个人所得税负担的举措。对于以消费驱动为核心的美国经济而言，减轻个人所得税负担可以刺激消费，促进经济增长。

3.跨境所得税改革。税改前的美国一直实行税收属人原则，由于避税天堂的存在，美国绝大多数跨国企业不愿将海外利润汇回美国，并运用转让定价、资本弱化等手段进行国际避税，减少企业应纳税所得额，导致美国税源大量流失。特朗普税改方案中涉及跨境所得税改革的举措给大型跨国公司带来了积极影响，这不仅有利于美国大型跨国公司的资本回流，而且对美国经济、就业增长和国际竞争力的提高都具有一定促进作用。

4.遗产税改革。在特朗普税改中，特朗普政府保留了遗产税，同时提供了一些税收优惠，主要是豁免额的提高。但是，本次税收优惠规定将于2025年12月31日到期。遗产税改革的具体内容是豁免额提高1倍，自2018年1月1日至2025年12月31日，将遗产税、赠与税、隔代转移税的豁免额由原本的500万美元增加到1000万美元。此次遗产税起征点提高1倍，意味着绝大部分美国家庭将与遗产税的缴纳基本无缘，这有利于促进居民部门的消费，并会在今后一定时期促进消费驱动型的美国经济发展。

三、特朗普税改对我国经济的影响

以减税为核心的特朗普税改在刺激美国经济复苏的同时，一定程度上会倒逼世界各国重新审视本国税收制度和税收规则，从而引发全球减税浪潮[9]。长期来看，特朗普税改不会根本上改变我国经济总体向好的基本运行态势，但短期来看，对我国企业对外投资、跨国资本流动会产生一些负面影响，本文主要从国家宏观和企业微观两个层面分析特朗普税改对我国经济的中短期影响。

(一)国家宏观层面

1.推进我国供给侧改革，加快优化税收制度。特朗普税改旨在重振美国制造业，降低国内失业率，号召中低端产业回迁，其目标与我国力求制造业转型升级并不矛盾。第一，特朗普税改将推动我国调整产业结构，推进供给侧改革。美国是我国重要贸易合作伙伴，根据国家统计局统计数据，我国2017年货物贸易出口总额为15.33万亿元，其中出口美国的贸易总额高达3.85万亿元，占我国贸易出口总额的25.11%。特朗普税改，尤其是对个人所得税的一系列减免政策，会增加美国居民实际可支配收入，提高消费者购买力。同时，企业所得税减免降低美国企业经营成本，提高企业利润率，有利于增加员工工资。因此，特朗普税改将从侧面增加美国对我国消费品的需求，推动我国调整产业结构，加快供给侧改革进程，缓解外贸下行压力，稳定外部需求。

2.增加我国资金外流可能性以及金融体系不稳定性。特朗普政府为巩固美国全球领导地位、提升综合国力，遵循“美国优先”理念，推行以减税为核心的税收制度改革。税改措施短期内将降低企业在美投资成本，使美国成为税收政策洼地，吸引全球资本、人才和企业流入美国，间接缩小外商对我国的投资，加剧我国国际资本流出，增大投资增长率持续下行压力。资本要素带来的乘数效应下降，短期内不利于我国经济的增长。

同时，特朗普税改也可能增加金融体系不稳定性，为配合特朗普税改提出的减税措施，美联储相继实行升息和缩表等政策，客观上会导致美元回流，引起国际支付市场汇率不稳，间接加大人民币币值波动，使人民币面临持续贬值的压力，进而影响我国货币流动性、股市、债市、房市等，增加我国金融体系的不稳定性。徐志和王佳瑶认为人民币币值波动、汇率不稳会引发我国资金外流，对外汇储备产生不良影响[10]。此外，减税将刺激美国消费与投资，增加美国通货膨胀的压力，从而提升美国加息可能性，对我国的货币政策产生冲击。

(二)企业微观层面

1.增加美国经济对我国企业的吸引力，加快我国企业“走出去”步伐。一方面，特朗普税改对不同行业的企业对外投资影响存在异质性。企业“走出去”是我国发展开放型经济、全面提高对外开放水平的重大举措。我国经济在2011年前后度过“刘易斯拐点”④，人口红利逐渐减退。同时，我国工资水平虽然远低于美国，但显著高于其他新兴国家，且我国工资上涨趋势并没有停止，根据ECA国际(ECA International)最新的薪酬趋势调查报告，2017年我国企业员工平均实际工资增长率为4.7%，在2017年全球实际工资增速排名中位列第四，明显高于1.5%的全球增长率和2.6%的亚太地区增长率。基于此，我国企业尤其是制造业逐渐“走出去”，向东南亚地区或者美国转移，这既是企业的自主选择，也是国家的战略要求和我国经济发展的必然结果。特朗普税改进一步加速了我国企业对外投资的进程，例如：富士康集团宣布将投资100亿美元在美国威斯康星州兴建液晶面板厂，这座工厂将创造3000个就业岗位。但是，特朗普税改对不同行业的企业对外投资影响并不相同。根据特朗普税改方案，减税对不同行业的影响存在差异性。自2000年以来，在我国企业对美直接投资的所有行业中，不动产和酒店、交通和基础设施、信息通信技术、能源以及娱乐业等5个行业占比超过了70%。显然，特朗普税改会使我国企业进一步增加对这些行业的直接投资。

2.特朗普税改无法从根本上扭转我国吸引国际资本流入的大趋势。第一，税收负担并非是影响企业投资决策的决定性因素。企业在进行投资决策时面对的是一个包含经济、社会、人文等方面的复杂的外部环境，除税收负担外，诸如劳动力成本、基础设施水平、消费者市场、行业环境等都是影响企业投资决策的重要因素。第二，虽然美国政府将企业所得税税率由35%下调至21%，但仍不具备明显优势。税改前美国企业所得税名义税率为35%，但事实上，只有金融、通信、医药等行业推行30%左右的高税率，而科技、能源等行业在税改前也适用20%以下的低税率，特朗普减税的影响存在行业局限。虽然我国企业在生产经营过程中需要缴纳增值税、消费税、企业所得税等将近20种税收，但绝大多数税收如增值税、消费税都可转嫁给最终消费者。此外，2018年5月我国政府再次下调增值税税率，进一步减轻了企业的税收负担。最后，我国企业所得税名义税率为25%，与美国税改后的名义税率差距并不大，且高新技术企业、小微企业、外资企业等都享有一定的税收优惠。因此，即使税负是企业经营投资需考虑的关键因素，与我国现行税收政策相比，特朗普税改后的企业所得税率也并不具备明显优势。

四、应对特朗普税改冲击的政策建议

特朗普税改使我国面临更为复杂的外部环境，在一定程度上增加了我国财税体制改革的紧迫性，降低了我国对外资的吸引力，加大了我国金融体系的不稳定性。笔者认为，为应对特朗普税改冲击，在宏观层面上，我国需要全面统筹国内外两个大局，深化财税体制改革和加强“一带一路”建设；在微观层面上，我国需要进一步降低企业经营成本和鼓励企业技术创新，确保我国在激烈的国际竞争中处于相对优势地位。

1.深化税收制度改革，提高我国经济对外商的投资吸引力。十九大报告在加快完善社会主义市场经济体制的战略部署中，对新一轮税收制度改革提出具体计划。税收制度改革作为经济体制改革的核心，事关中央与地方、政府与企业以及政府与居民等诸多方面的利益格局调整，有利于科学应对特朗普税改对我国的冲击。具体需从以下三个方面入手：第一，立足中美税制结构差异，继续推进税收制度改革。以个人所得税为例，我国应加大对个人所得税的调整力度，建立长效激励机制，以居民收入增长水平为基础，充分考虑工薪阶层税收负担及现有费用扣除标准，以减轻税收负担为宗旨、促进税收公平为目标，提高最低工资标准，合理增加工资薪金中有关教育费用和社会保障等项目扣除，减少税率档次，扩大税率级次，降低边际税率，优化个人所得税制度。此外，我国还需提高个人所得税的征管水平，建立个人收入监管体系，强化税源管理，调节社会收入差距。第二，加强税收法制化建设，实现税收法定原则。实现税收法定是深化财税体制改革的必要前提。政府出台的相关法律实施条例与实施细则不得与税法相违背，要规范和处理与市场、纳税人之间的税收关系，简化各种纳税程序，从而降低企业生产、经营、投资过程中的税收风险和纳税成本，稳定中美外商投资基本格局。第三，继续推行结构性减税。世界银行公布的《世界纳税指数2017》表明，2017年我国企业的总税率为67.3%，全球排名第12位，企业税费负担较为沉重，因此，降低企业税费成本，增加企业活力迫在眉睫。我国的结构性减税不应是特朗普税改的简单复制，而应是针对特定税种、基于特定目的而实施的税负水平消减，重点应以完善我国税收制度结构为主，逐步贯彻落实十八届三中全会提出的“提高直接税比重”，构建培育具有“自动稳定器”功能的直接税体系，为进一步降低企业间接税负担夯实基础。

2.完善和稳定金融体系，减轻资本外流压力。一方面，维持人民币汇率稳定，避免特朗普税改、美联储缩表和加息三项政策效应叠加对人民币汇率的过度冲击是应对资本流动的重要任务。人民币汇率调整也要为应对将来可能来自美国的金融外交压力留出一定的缓冲和回旋空间。另一方面，实施稳健且适度趋紧的货币政策，确保金融体系的稳健性。利差是影响资本流动的一个重要因素。结合我国实际，当前应实施稳健且适度趋紧的货币政策，进一步去杠杆，防止内外风险共振引发系统性风险，以有效应对特朗普税改等一系列政策效应叠加所带来的冲击。

3.加强“一带一路”建设，弱化特朗普税改的外部冲击。国际竞争与合作密不可分，只有顺应经济全球化的发展潮流，加强国际间合作交流，才能从根本上保证经济的发展。特朗普税改调整了美国全球化步伐，改变了全球贸易结构，在全球减税浪潮下，“一带一路”倡议作为我国对外开放的新战略，为我国提供新的经济增长点，提高了“一带一路”沿线国家在经济全球化中的地位，推动了新一轮的经济全球化。

4.加大财政对创新性企业的扶持力度，鼓励企业技术创新。鼓励企业技术创新有利于转变我国经济发展模式，从资源消耗驱动模式转变为技术创新驱动模式，由我国制造转变为我国创造，引导我国经济进入全球价值链中高端。建议对环保型、创新型企业给予精准税收优惠，延长税收优惠年限，对企业或个人的自主创新行为给予物质奖励，为企业发展注入新的活力。对于资本需求高、风险压力大、短期收益不明显的新兴技术行业，政府应加大对其财政扶持力度，切实发挥财政资金对创新行业的保障和支撑作用。同时，完善相应的国家实验室、产业孵化器、法律顾问等配套设施或服务，加快科研成果的转化，促进经济结构优化调整。

5.保障企业对外投资利益是有力支撑，积极引导我国企业对外投资。一方面，进一步规范和监管企业对外投资行为。我国应进一步规范企业对外投资行为，引导企业根据自己的主业和竞争优势进入国家鼓励的行业地区投资，对限制开展类以及禁止开展类的对外投资进行明确和细化；另外我国相关部门应进一步强化对企业对外投资的监管，对各类投资的真实性、合规性进行审查，尤其要遏制盲目并购等非理性行为并坚决打击企业以对外投资为名向境外非法转移资产的行为。另一方面，采取措施保障我国企业对外投资利益。完善境外投资保险制度，加强对对外投资企业的信息、法律等方面的支援与服务，此外，还要建立企业境外投资风险预警机制。

注释：

①钟摆效应是选民心理的一种常见现象，指当某阵营在一次选举中大胜后失败的阵营较易在下一次选举中收复失地，就如同钟摆向左摆后，便会向右摆，循环不息。

②C型企业是指股份有限公司，会受到双重征税，即公司作为企业实体纳税，股东再作为个人纳税。S型企业不会受到双重征税，是将公司税转嫁到股东个人的一种公司类型，但仅限于少于100名股东且全部股东为美国公民的公司。

③数据来源于媒体对上海财经大学公共政策与治理研究院院长胡怡建的专访报道。

④刘易斯拐点即由劳动力过剩向短缺的转折点，是指在工业化进程中，随着农村富余劳动力向非农产业的逐步转移，农村富余劳动力逐渐减少，最终达到瓶颈状态。