深化国有地勘单位企业化改革的思考

查方勇，张之武

(1.长安大学地球科学与资源学院，陕西 西安 710054；2.中国冶金地质总局矿产资源研究院，北京 101300)

随着全面建成小康社会进入关键期，经济发展全面进入“新常态”，我国各项改革事业也进入“攻坚期”。在我国社会主义市场经济体制逐步建立和不断完善的过程中，国有地勘单位改革也在“摸着石头过河”，总体上“起步早、困难多、办法少、阻力大、进展慢”[1]，既取得了重大成果，但又离市场在资源配置中起决定性作用的客观要求和广大地质工作者的实际期盼还有较大差距。近三十年来，国家出台了许多优惠政策明确支持国有地勘单位企业化改革，但在分类改革中国有地勘单位普遍表现热衷公益类选择和观望等待态度(图1)。通过遵循理论逻辑，总结历史经验，梳理现实问题，深化地勘单位企业化改革[2]。

图1 国有地勘单位企业化改革思路

1 客观遵循历史经验

从历史角度来看，自新中国成立以来，特别是1978年改革开放以来，国有地勘单位改革经历了曲折的历程，取得显著成效，主要是因为在改革过程中采取“试错法”的基本改革方法，选择“渐进式”的基本改革路径，遵循“自适应”的基本改革制度。

我国地勘单位是在计划经济体制下建立起来的，具有鲜明的中国特色，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，国有地勘单位改革既不可能一蹴而就，也无现成的经验可循，一直在“摸着石头过河”，在试错、学习、调整、适应的过程中不断发展。事实证明，国有地勘单位在专业化分工改组、地质工作“三化”探索、地勘队伍分体运行、属地化改革和分类改革等过程中采取“试错法”，不断推动地勘单位改革良性发展，达到改革平稳推进的目的。

渐进式改革与激进式改革是组织变革的两大主要类型，也是经济转轨国家所选择的两条截然不同的改革道路。渐进式改革是一种演进式的分步走的改革方式，具有在时间、速度和次序选择上的渐进特征，而激进式改革被称作“休克疗法”或“震荡疗法”，是一种需要在较短时间内完成大规模的整体性制度变革的改革方式[3]。首先，地勘单位渐进式改革体现在分阶段有步骤地进行。从国有地勘单位历史沿革来看,地勘单位改革可以分为以专业化分工改组为特征的调整改组阶段、以地质工作“三化”和属地化管理为特征的简政放权阶段以及以分类改革与治理为特征的全面深化阶段(图2)。而且，每个阶段并不是完全割裂的，后一阶段步骤或措施是对原有步骤或措施的改进、深化和创新。其次，地勘单位渐进式改革还体现在先试验再推广进行。特别是新机制下的全面深化改革阶段，在分类改革要求上没有搞“一刀切”，在企业化改革上强调“需要一个过程”，鼓励有条件的地勘单位率先实施企业化改革，充分发挥省级政府及地勘单位自主权。

“自适应”概念来自复杂自适应系统理论，一般指系统按照环境的变化来调整自身，以使其行为在新的或已经改变的环境下达到最优或至少是容许的特性和功能。国有地勘单位企业化改革是一项系统性复杂工程，关系到中央政府、地方政府、地勘单位、地勘职工等多方利益主体，在实践上要依据环境变化而动态调整，形成各利益主体“自适应”机制。

因此，国有地勘单位企业化改革必须充分考虑地勘单位发展的历史，必须正视和解决地勘单位多年的发展中遗留的各类问题和矛盾，按照历史规律，允许试错，采用渐进式方式，使各方利益主体“自适应”地解决问题与矛盾。

图2 国有地勘单位改革阶段性推进路线图

2 切实立足现实问题

从现实困难来看，地勘单位普遍存在历史包袱沉重、经济基础薄弱、思想意识落后，以及产业支撑不足等系列问题。地勘单位改革的企业化发展方向国家早已经确立，全国事业单位改革又限定了改革完成的时点，但地勘单位现在所面临的地勘工作产业化难题、全国地勘单位发展不平衡问题、区域对地质工作需求力度和服务内容不同等现实问题，这些都对地勘单位改革发展的走向和进程将产生重要的影响，必须加以重视。

在陕西省国有地勘单位改革发展调研时，地勘单位反映最多的是国务院、国土资源部及省政府在其下发的支持地勘单位改革发展文件中给予的优惠政策没有得到全面落实。通过文件梳理可以发现，《国务院办公厅关于印发地质勘查队伍管理体制改革方案的通知》(国办发〔1999〕37号)、《国务院办公厅关于转发国家经贸委管理的国家局所属地质勘查单位管理体制改革实施方案的通知》(国办发〔2001〕2号)、《国务院办公厅关于深化地质勘查队伍改革有关问题的通知》(国办发〔2003〕76号)、《国务院关于加强地质工作的决定》(国发〔2006〕4号)、《国土资源部关于促进国有地勘单位改革发展的指导意见》(国土资发〔2010〕61号)等文件从工资待遇、税收优惠、社会保障、下岗职工再就业、离退休人员待遇、基本建设投资、住房改革、地质找矿与矿业权管理、勘查成果收益分配、支持地勘单位盘活存量土地资产、地勘费基数转增国家资本金等方面提出了促进地勘单位改革发展的支持政策。据不完全统计，目前各省(区、市)关于国家出台的12项优惠政策措施，落实进展不平衡，实际效果有差距。仅有 “地质勘查费基数与年增长幅度”、“增加工资政策”、“基本医疗保险、失业、工伤和生育保险政策”及“转产贷款财政贴息政策”等四项政策落实情况较好。而“10%地勘费基数转增国家资本金政策”由于有些地勘单位为国库集中支付，未单独设置账号，而无法实现转增资本金，这一政策在部分地区甚至已被停止；“下岗职工再就业优惠政策”由于地勘单位事业性质，导致一些地方不认可地勘单位的下岗职工身份；“国有划拨土地使用权处置政策”因为地勘单位改变土地用途时，需缴纳40%以上土地出让金，还需缴纳土地增值税，大部分地勘单位无经济能力支付。另外，相当一部分属地化管理的地勘单位也只是简单的实现了资产、人员等方面的下放管理，没有从根本上解决增强地勘单位活力这个核心问题。转企改制会损害地勘单位职工既得利益，受到基层职工反对。如《陕西省人民政府贯彻〈国务院关于加强地质工作的决定〉的实施意见》(陕政发〔2007〕44号)文件下发半个月后，某地勘单位一周内先后发生4起集体上访事件。所以，走企业化路子的基础和动力明显不足[4]。

因此，国有地勘单位企业化改革必须立足地勘单位发展现状和困难这个最大现实问题。只有认清现实，改革才可能有力度，发展才会驶向正确方向。

3 科学进行顶层设计

党的十八届三中全会强调，改革一定要有顶层设计。“顶层设计”原为工程学专业术语，现已逐渐成为中国政治新名词，强调通过全盘考虑，系统谋划，在错综复杂的经济社会矛盾中抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，要触及矛盾根源深处，推动经济社会转型，实现科学发展、全面发展和可持续发展。

深化国有地勘单位改革，需要科学进行顶层设计，这是地勘单位改革进入攻坚期、深水区和阶段任务完成期的必然要求，也是地勘单位自身无法解决矛盾根源而需要顶层推动的现实需要。加强地勘单位改革的顶层设计，不是“闭门造车”，不是“拍脑袋决策”，核心在于科学设计，关键在于顶层推动，本质在于基层需求。

总体来说，现有顶层设计没有实质性触及地勘单位管理体制和运行机制变革。从目前大多数国有地勘单位划归“公益类”诉求和等待观望态度来看，地勘单位分类改革依然局限在每个条条和块块小系统内部，每个省将依然保留有地矿、有色、煤田等3个以上地勘单位，形成“参公类”、“公益类”和“企业类”等多种互不融合的运行体制。即使诸如陕西省整体推动国有地勘单位企业化改革和建立省级公益性地质队伍之类，进行了省域范围内调整，也仍然没有很好地解决地勘单位数量结构性过剩和历史遗留问题，没有受到当事地勘单位和地勘职工的普遍认可。可以想象，在现有顶层设计下，全国地勘队伍“百局千队”的基本格局、“小、散、弱、差”的经济基础、区域内单位间的恶性竞争、地勘作业的打工地位，甚至是“带事业帽子、走企业路子”的事业化管理与企业化经营的管理体制和运行机制，短期内很难改变，制约地勘单位实现创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展。

厘清政府和市场边界，调整、重组和培育市场主体，实现资源、资产、资本一体化运作，是经济发展新常态下深化国有地勘单位顶层设计的核心内容。首要任务是将公(益)商(业)分离，厘清公益性地质工作和商业性地质工作界限。公益性地质工作是由政府提供社会公共产品需要开展的基础性、公益性和战略性地质工作，应由政府配置、政府出资，通过财政的不断核销和拨款加以成本补偿。而商业性地质工作是由政府调控，以经济效益为目的，通过“谁投资、谁受益”原则，由市场配置的盈利性地质勘查活动。从“公益先行、商业跟进”新机制来看，国家已经明确了公益性地质工作和商业性地质工作的界限，但问题是公益性地质工作和商业性地质工作实施主体没有完全分离，大多数地勘单位公商一体、事企不分，享受着事业单位拨款，承担纵向地勘作业任务，寻求市场任务弥补“全额不足额”问题。因此，如何建设一支精干的服务地方经济社会公共服务需要的公益性地质队伍，如何形成跨地区、跨行业重组的商业性地勘企业，特别是用资本的杠杆效应扩大地矿产业规模，需要加强顶层谋划。如，华东有色地勘局2013年1月初把自己所有资产打包评估，通过增资扩股方式引进了20多亿元资金[5]。

因此，国有地勘单位企业化改革要实质性触及地勘单位体制与机制变革，就要加强顶层设计，凝聚广泛共识，形成改革合力，把自上而下的系统谋划和自下而上的摸着石头过河相互结合。既要整体推进，又要重点突破。要理顺政府与市场关系和边界，确保公商分离、事企分开，使市场在地质勘查要素资源配置中真正起决定性作用，又要避免市场失灵和政府盲目性，降低改革风险和成本。

4 合理作出制度安排

深化国有地勘单位企业化改革，关键是要进行合理(国家需要)合意(基层满意)的制度设计。建立“产权明晰、全责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，是国有地勘单位企业化改革的目标与方向，也是适应社会化大生产和发展地勘市场经济的必然要求。重点包括从优化产权视角推进混合所有制改革，从完善监管机制角度推进国有资本管理体制改革，从改进治理机制角度推进地勘单位公司治理转型，从健全激励机制角度加强地勘单位高管人员的激励约束。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将发展混合所有制提高到“公有制为主体，多种所有制经济共同发展”这一中国基本经济制度的重要实现形式的高度。这为中国混合所有制经济的发展提供了制度合法性，为推动公有制经济与非公有制经济的共同发展、融合发展提供了微观的组织基础与条件[3]，充分尊重市场经济规律和地质工作规律，使企业化国有地勘单位去行政化，包括取消行政级别，确立企业身份，改变行政化作风，确保“在商言商”，使非国有资本进得来、出得去。国有企业改革实践表明，产权问题是真正触及改革的核心和本质问题。深化地勘单位企业化改革，特别是嫁接国有企业股份制改革经验，有利于让最先进的企业管理和经营制度嫁接到国有地勘单位，有利于优化国有地勘单位资本、资源配置结构，有利于完善转企改制的地勘单位公司法人治理结构。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》还指出，要“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管”。由于事业单位性质和转增资本金等多方面原因，大多数地勘单位资产实力弱，资产总量偏小，非经营性资产比重偏大，经营性资产质量差。国有资产管理的目标是国有资产的保值增值。从管资产向管资本的转变要求，有利于通过资本杠杆优化配置资源，有利于国有资产管理机构进退自如地调整和优化国有经济布局，有利于健全国有资产经营管理监督体系，有利于提高地勘单位国有资产管理水平，促进国有资产保值和国有资本增值。

公司治理是规范公司各利益相关者、有关权责利关系的一系列制度安排，是现代企业制度的重要组成部分。近年来，我国国有企业不断完善公司治理结构和治理机制，逐步建立了股东会、董事会、监事会和经理层相互制衡的法人治理结构，进行了外部董事与外派监事、职工董事与职工监事等改进性和创新性尝试治理机制。企业高层管理人员约束与激励机制问题的提出，源于企业所有权与控制权的分离。既要满足高层管理人员的物质与精神利益需求，也要有配套的制度化约束机制。

5 有效制定现实举措

一方面，地勘单位要积极主动应对。要将经验积累上升为发展规律认识，进而转化为发展理念，指导发展行动，才可以在“摸着石头过河”中避免盲目性，躲避不确定的风险。要以发展理念转变引领发展方式转变，以发展方式转变推动发展质量和效益提升。面对新常态下加快推进供给侧结构性改革的新要求，必须牢固树立和贯彻落实中共中央提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，着力培育地勘单位创新发展的新动力，大力构建地勘单位协调发展的新格局，积极探索地勘单位绿色发展的新模式，努力开拓地勘单位开放发展的新空间，最终形成人民群众共享发展的新机制[6-7]。

另一方面，政府部门要合理定位职能。借鉴市场经济国家政府在商业性矿产勘查活动所发挥的重要作用，各级政府应在我国地勘单位企业化改革中突出政府顶层设计、政策支持、行业服务、市场监管等职能,包括以法律为手段保障地勘企业勘查活动有序有节有利运行，以公益地质调查为主要手段为地勘企业矿产勘查活动提供信息服务，以财政、税收、金融等政策调控措施为主要手段弥补矿产勘查市场内在固有的缺陷，以行业监管为主要手段规范矿产勘查活动。

此外，高校院所如何提升人才培养质量，特别是要培养地质专业学生的企业家精神。行业中介组织如何提升综合服务能力，特别是要加强行业诚信和行业自律。以及金融机构如何提升信贷支持力度，促进地勘企业快速融资贷款和资金流通。

[1] 中国地质学会21世纪中国地质研究分会.地勘工作体制改革实践调查研究[M].北京：地质出版社，2014.

[2] 查方勇，周鑫.国有地勘单位企业化改革内涵、过程与实践[J].中国国土资源经济，2016(5)：50-53.

[3] 黄速建.国有企业改革和发展：制度安排与现实选择[M].北京：经济管理出版社，2014.

[4] 王琼杰.地勘单位改革必须坚持“三个有利于”——以青海省为例看地勘单位分类改革[N].中国矿业报，2015-10-14(07).

[5] 邵毅.关于深化地勘单位改革的几点看法[J].中国国土资源经济，2013(12)：8-14.

[6] 查方勇，王志刚.国有地勘单位改革研究综述及启示[J].中国矿业，2016，25(5)：16-19.

[7] 查方勇，朱义林.新发展理念下深化国有地勘单位改革的思考[J].中国国土资源经济，2017(11):22-25.