以环境司法专门化守护生态环境安全——访最高人民法院环境资源审判庭庭长郑学林

本刊编辑部

环境资源审判“五位一体”专门化机制是适应时代发展，具有现代环境司法理念基础的新型体系，是依托环境法的特殊性和环境案件的突出特点而构建的现代化体系。

中华环境：为什么需要走环境司法专门化道路？

郑学林：2007年以来，部分地方人民法院从服务和保障生态文明建设大局出发，积极探索构建符合时代发展需求的环境资源审判专门机构，贵州省清镇市人民法院环保法庭的成立标志着规范意义上的环境资源审判专业化的开始。2014年6月，最高人民法院设立环境资源审判庭，7月，发布《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》，确立环境资源审判专门化总体工作思路。2015年11月7日，第一次全国法院环境资源审判工作会议在福建龙岩古田召开，此次会议要求构建包括审判机构、审判机制、审判程序、审判理论以及审判团队专门化在内的环境资源“五位一体”专门化体系，夯实环境资源审判的基础。2016年6月，发布《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》，明确了环境资源案件的基本类型和审理原则，丰富了环境资源审判“五位一体”专门化机制的内涵。

环境资源审判“五位一体”专门化机制是适应时代发展，具有现代环境司法理念基础的新型体系，是依托环境法的特殊性和环境案件的突出特点而构建的现代化体系。

环境法的立法目的包含了专门化的内涵。环境法是为了协调人与环境的关系，保护和改善环境而制订，其目的是保障人的生命健康和经济社会可持续发展。从立法目的看，包含了三个方面：保护和改善环境，防治污染和其他公害，这是环境法的直接目的；保障公众健康，这是环境法的根本任务；推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，这是我国新时期的经济发展观和基本理念。从以上三点可以看出，环境法具有社会法的属性，领域涉及经济发展、管理和科学技术等方面因素，包含保护社会公共利益和人民群众合法环境权益等内容。实现环境保护法的立法目的，需要依靠立法、行政、司法机关的协调配合，需要人民法院给予有力的司法保障。而无论是审理环境污染、生态破坏案件，严厉打击环境污染行为，促进行政机关依法履行职责，推进环境公益诉讼制度，保障人民群众在优美环境中生活的权利，还是发挥司法裁判的评价、指引作用，依法有序引导社会公众树立生态文明理念，切实维护人民群众环境权益、保护国家利益和社会公共利益，都需要人民法院依法审理环境资源案件，研究、制定司法解释和规范性文件，将环境法的立法目的落到实处。

环境资源案件的性质提出了专门化的要求。一是环境案件具有高度专业技术性、公法私法融合、公益私益交织的复合性特点。现行以公、私法划分为基础，由民事、行政与刑事审判部门对环境资源案件分而审之的传统司法模式已经不能有效应对环境资源保护的需要，加强环境资源司法保障需要走专业化的道路。将环境资源的民事、行政、刑事案件交由同一个审判庭审理，有利于准确把握各类诉讼案件的审判情况和彼此联系，统一裁判尺度。二是环境资源案件数量大，复杂程度高，传统民商事法官、行政法官难以适应审理环境资源案件的特殊要求，亟需专业化审判推动。目前，全国法院每年要审理各类环境资源案件十多万件，其中包括数百件环境公益诉讼案件，在专业化审判模式的推动下，取得了较好的法律效果和社会效果。三是环境污染案件依附于自然环境要素，往往超出行政区划的范围，有必要建立跨行政区划审理环境案件的机制。根据京津冀、三江源、长江流域等重点区域环境资源保护需要，我们在上述区域推进环境资源案件的集中管辖、专门管辖和提级管辖机制，促进重点区域环境质量的持续改善。四是环境资源案件中涉及环境损害成因、因果关系认定、损害结果鉴定等有别于其他审判的特殊之处和需要高度关注的问题，要求我们通过专业化研究制定司法解释和规范性文件、开展研讨、定期发布典型案例来逐步加以解决。

专门的审判规则要求法官有基本的环境法律素养。环境资源审判专门化的功能定位、内涵、目标任务以及实现路径都对构建环境资源专门的审判规则提出了要求，专业的审判规则更需要我们根据各地生态环境和资源保护特点和司法审判需要，推动构建专业化审判团队。从事环境资源审判的法官需要具备以下几方面法律素养，一是具有严格执法、维护权益、注重预防、修复为主、公众参与的现代环境资源司法理念，增强司法手段解决环境资源问题的信心和认同感；二是具有多学科的知识储备，不仅包括深厚的法学功底，还需要具备相关科学技术知识，具有识别环境污染损害成因、损害结果及复杂因果关系的能力；三是具有一定的司法能动性，能够充分运用举证责任倒置、因果关系推定、专家辅助人参与和诉讼费用支持等手段，衡平双方当事人诉讼能力。

环境资源案件容易受到地方干预，专门化审判也是解决主客场问题和地方保护主义的有效措施。建立专门化的环境司法体系，是适应环境纠纷的特殊性，解决环境司法领域主客场问题的重要手段，对于强化环境权益的司法保护意义重大。在案件受理阶段，通过立案登记制改革，适度放宽对立案条件的形式审查；采取司法救助和便民措施，确保让符合法定条件的环境资源纠纷案件能够顺畅地进入诉讼程序。在审理过程中，最大限度排除外界干扰，使法律规定能够切实贯彻到案件审理过程中，落实到具体的司法裁判上。

中华环境：环境资源审判机构和受理案件为什么会存在地区分布不均衡的现象？

郑学林：环境资源审判机构和受理案件的地区不均衡现象是客观存在的，造成这种不均衡的现象，主要取决于以下几个因素：

一是我国地区地理环境存在差异。由于我国地域范围宽广，地理环境的差异导致自然资源种类也存在地区性差异，东部地区林业资源丰富，西南部地区水资源较为丰富，中部、北部地区矿产资源丰富，因开采造成的生态破坏案件屡屡发生。因此，实践中呈现出某一地区在某一类诉讼案件领域的数量优势，如福建省，森林覆盖率达63.1%，位居全国第一，省内三级法院均设立了环境资源审判庭，主要审理的案件也是林业案件。

二是地区间经济发展程度不均衡。生态环境的变化是人类开发、利用自然资源的结果。人类开发利用环境要素和资源的方式不同，对生态环境带来的影响也不尽相同。污染环境、破坏生态事件的发生与地区经济发展程度有一定关联性。经济发达地区的工业企业较多，可能产生的污染坏境情形也较多；欠发达地区的环境资源案件较少，可能与其工矿企业较少有关。此外，地区产业类型也会影响案件类型，第一、第二产业发达的地区产生的污染环境、破坏生态事件也较多，环境资源案件相对较多，第三产业发达的地区往往环境资源案件较少。

三是地方党委政府对环境保护的重视程度不同。部分地方政府重视经济效益、忽视环境效益，存在牺牲生态环境换取经济效益的做法。即使进入诉讼程序的环境污染、生态破坏案件，难免会存在地方出于保护经济效益而干预诉讼的问题。这也是制约案件受理数量的因素。

四是地方法院对环境资源审判的重视程度不同。部分法院对环境资源审判工作缺乏足够重视和总体规划，没有认真理解环境资源案件范围，认为环境资源案件就是污染类案件或者资源权属、侵权争议案件，现有环境资源类案件数量不足、占比太小，调配专门审判机构开展环境资源类审判存有困难。此外，环境资源案件往往涉及地方经济发展，解决难度较大，法院对于受理环境资源案件态度不够积极，也在一定程序上制约了环境资源案件受理数量。

五是法官的业务素质参差不齐。专业审判人员缺乏制约着环境资源审判工作的顺利开展。环境资源审判不同于传统的民事审判工作，有其特殊的审判理念、审判方式、审判程序，证据审查、鉴定结论的判断等都需要专业的知识和能力，部分法院这方面的专业人才匮乏。不仅如此，有的地方环境资源审判庭与其他业务庭合署办公，环境资源法官还审理其他类型的案件，不利于专业人才的锻炼和培养。

六是环境资源案件本身的特殊性。环境资源案件具有依附于环境介质的特殊性，本身在案件分布上就与一般民商事案件、行政案件有显著区别。环境资源案件的特殊性和受理、审理的专业性决定了案件数量和受理范围本身存在区域不均衡的特点，这也是我们加强环境资源审判工作专业化发展的应有之义。我们希望通过专业化审判和跨区域集中管辖的探索，逐步完善环境资源审判的新格局，平衡案件受理的不均衡现象。

中华环境：各地方法院如何形成统一的环境公益诉讼的审理规则和工作规范？

郑学林：最高人民法院在指导公益诉讼审理方面做了大量工作。基本形成了统一的环境公益诉讼审理规则和工作规范。

出台司法解释，细化环境审判程序规则。最高人民法院先后发布了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（2015年1月）、《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（2015年6月），对环境公益诉讼案件、环境侵权案件的起诉资格、受理条件、证据制度、责任方式、诉讼费用负担等环境诉讼程序进行了细化。

制定工作规范，建立环境审判的可操作流程。针对环境审判的特殊情况，明确环境案件的工作流程，统一审判工作方式方法，对于环境审判工作的正规化、规范化、专门化意义重大。一是最高人民法院制定统一工作规范。2017年5月，最高人民法院印发《关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》，规定了社会组织提起环境公益诉讼案件的起诉、受理、审理前的准备（公告程序）、开庭审理、裁判和执行等具体程序；同时，对于检察机关提起的环境公益诉讼案件，按照环境民事诉讼、环境行政诉讼应进行的庭前准备、庭审程序、鉴定意见等做出了统一规范。二是鼓励各级人民法院完善工作流程。在成立环境审判机构较早的地方法院，高度重视总结审判实践经验，也制定了一些环境审判的工作流程。比如，贵阳清镇环保法庭、重庆万州区环境资源审判庭等环境资源审判机构积极推动并制定了庭审规则、证据规则、裁判文书制作规则。

发布典型案例，统一裁判尺度。2014年7月、2015年12月、2016年3月、2017年3月和6月，最高人民法院先后四次发布环境民事、行政公益诉讼典型案例。对环境公益诉讼审判中的相关问题进行了探索和回应，通过发布典型案例，对人民法院依法审理环境公益诉讼案件提供一定的示范和指导，促进案件裁判尺度的统一，进一步提升环境资源司法水平。

中华环境：如何看待环保组织在环境公益诉讼中的角色和作用？

郑学林：自2015年1月1日新《环境保护法》实施以来，社会组织提起公益诉讼有了法律依据和制度保障。《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》有力指导了全国公益诉讼审判工作。各级人民法院积极畅通诉讼渠道，依法及时受理符合法定条件的环境民事公益诉讼案件，构建起有利于社会组织提起诉讼的程序和配套机制。两年半以来，社会组织提起的环境民事公益诉讼案件呈现地域范围逐步扩展，起诉主体日趋多元，受保护环境公益更加广泛，公众参与程度不断提升的趋势。从案件数量看，2015年1月至2016年6月，全国法院共受理社会组织提起的环境民事公益诉讼一审案件93件，审结50件。2016年7月至2017年6月，各级人民法院共受理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件153件，审结85件，受理和审结案件数量较上年度同期分别增长116 %、89 %。从起诉主体来看，目前已经提起环境民事公益诉讼的社会组织达到 25个，较上年度同时期增加11个。除了传统的大气、水、土壤等环境要素外，涉及气候变化、濒危植物、湿地、自然保护区以及人工环境等环境要素也已经成为社会组织提起公益诉讼的保护对象。各级人民法院通过大力推行人民陪审员参加公益诉讼案件审理，公开调解协议，引入第三方监督执行机制，依法准许缓交、减免原告诉讼费用等举措，有效引导公众有序参与环境治理。

2015年11月7日，第一次全国法院环境资源审判工作会议在福建古田召开。图为环境资源司法实践基地授牌仪式。CNSphoto供图

最高人民法院不断推动完善社会组织提起环境民事公益诉讼的程序规则。2017年3月，最高人民法院制定《关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》，对社会组织提起环境民事公益诉讼案件的起诉和受理、庭审前的准备和开庭庭审以及裁判和执行作出明确规定。2017年3月和6月，最高人民法院先后发布8起社会组织提起的环境民事公益诉讼典型案例。

新《环保法》施行以来，社会组织一直是提起环境民事公益诉讼的主体力量。虽然社会组织有着比一般自然人较大的优势，但其在诉讼能力、证据收集、鉴定等方面仍然存在相当多的困难。下一步，无论从制度上还是实践中，我们将努力推动构建依法维护社会组织提起公益诉讼合法权利的制度体系，同时，采取多种措施进一步解决实践中存在的影响社会组织起诉的突出问题，推动公益诉讼制度健康有序发展。