当前长江流域渔政管理能力建设的实践与思考

文/王文彬

“几度风雨几度春秋，风霜雪雨搏激流，历尽苦难痴心不改，少年壮志不言愁……”这首歌确实唱出了长江流域渔政人倾心服务渔业、流血流汗不流泪的公仆丰采。长江流域自成立各级渔业执法机构以来，无论是长江流域常态化巡航，还是内陆水域长年保驾护航，这支渔业执法队伍不畏风霜雨雪，无惧惊涛骇浪，他们终其一生，默默奉献，以自己的实际行动生动地诠释了渔政人“特别能吃苦，特别能战斗，特别能奉献，特别有作为”的中国渔政精神，在血与火的拼搏中谱写了一曲曲感天动地的奋斗之歌。“雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。”当前，党的十八届三中、四中、五中全会的和煦春风已吹遍神州大地，全国上下推进依法治国、新常态下现代渔业发展的热潮风起风涌，飞速发展的渔业经济形势给渔政管理工作提出了更高、更新的要求，也给我们现代渔业治理体系和治理能力建设带来了新的挑战和新的考验。面对新的时代，新的使命，长江流域渔政管理工作者必须要顺应新形势，回应新期待，在实现“中国梦”的伟大征程中，开拓创新，砥砺奋进，努力为我国现代渔业跨越发展提供坚实的法制保障，为进一步提升我国渔业治理体系和治理能力现代化水平做出积极贡献。

一、长江流域渔政管理能力建设现状及存在的主要问题

渔业行政执法是我国社会主义市场经济条件下行政执法工作的一个重要组成部分，也是渔业行政主管部门的重要职责。自成立长江流域各级渔政管理机构以来，其行政执法机构和队伍建设，经历了从无到有、从小到大、从弱到强，逐步发展壮大的过程，渔政执法队伍严格遵循“以法兴渔、依法治渔”的方针，努力克服了人员少、任务重、经费缺、装备差等各种困难，全面贯彻实施《中华人民共和国渔业法》、《农产品质量安全法》、《野生动物保护法》、《水污染防治法》等法律法规，大力加强渔业资源的增殖保护开发和利用，强化渔用船舶管理，狠抓水产品质量安全，严厉打击偷鱼、炸鱼、毒鱼、电捕鱼等违法案件，大力保护水生野生动植物资源，狠查涉及水产品污染案件，全力维护渔业生产经营秩序，使渔业违规案件逐年下降，渔业资源管护日益强化，为当地渔业又好又快发展创造了优良的环境。从总体来看，长江流域渔政管理能力建设的强化对加强渔业资源开发保护与利用，促进各地渔业生产发展发挥了极其重要作用。但随着经济社会的发展，在当前渔业现代化快速推进的大潮中出现了一些新情况、新问题，尤其是近年各地水电工程大量建设，船运航道日益繁忙，捕捞强度不断加大，致使长江流域生态环境出现恶化，水生生物资源局部衰退，渔业资源水域生态养护与渔民民生的矛盾日益突出，解决好这些问题，需要进一步强化渔业法制建设及管理能力建设来加以规范和强化，需要站在“生命长江、美丽中国”的高度对长江流域渔政管理能力提出新的、更高的要求，确保长江这条母亲河生生不息，碧水长流。

（一）渔政执法环境凾待优化

1、渔政执法体制衔接协调不够

自我国《渔业法》颁布后，长江流域渔政执法管理实行的尚是沿袭几十年的统分结合体制，由省、市等上级主管部门负责业务管理，而由地方政府负责人事任免和经费供给，上下衔接不一致，上级主管部门只管分配执法工作任务，而不考虑下面的人事、经费等问题，而到地方，由于经济条件千差万别，许多地方政府将渔政管理机构设置在当地农办、农业、水利等部门而成为“搭头”，有的地方并未按《渔业法》等法律法规要求将渔业执法部门纳入参公管理，渔政管理经费没有纳入当地财政预算，许多基层渔业行政执法机构都是自收自支的事业单位，更谈不上参照公务员管理了，有的乡镇一级根本没有渔政执法管理机构，因此渔政管理工作开展势必举步维艰。同时，领导体制中地市渔政机构和县区渔政机构两支并存的执法队伍，存在重复执法、重复建设等问题，也显现一定的弊端。

2、渔业法律法规修订尚欠完备

近年来，我国先后颁布了许多有关渔政管理、渔港监督、渔船检验、资源环保、水生野生动物保护等渔业法规及规范性文件。但是从具体工作实践来看，渔业法律法规还存在着诸如重实体轻程序、规范性及可操作性不强等问题，尤其是随着国民经济的发展，许多法律规定已经跟不上经济发展的需要，如对近年新出现的增殖放流问题等还需要法律法规作出明确规定。还有新建水利水电设施对渔业的影响如何修复，野生水生动物的安全保护如何实施等等问题需要进一步完善法律规定加以解决和完善。

3、执法部门之间缺乏配合协调

当前，渔业法律法规应该随着经济发展需要而与时俱进，有些执法事项出现部门之间的交叉现象。如在渔业污染案件查处上涉及到环保、渔业、公安以及当地政府等多个部门，遇案谁牵头，谁主办，谁配合，责任如何厘清，难以协调。又如青蛙等野生动物保护之类的案件，渔业执法部门可以管理，同时林业部门、工商部门等都可以管理。还有长江流域内跨区域的水库、湖泊等养殖水面的渔政管理，涉及到周边各个行政区域。但在具体执行过程中，由于各方职责不十分明确，管理起来就存在交叉，加之利益的驱动，如果有实际利益，一些地方或部门会迅速插手大包大揽，而涉及到责任时，有的又会象“踢皮球”一样推三阻四，部门间难以真实协调配合，严重妨碍了渔业行政执法工作的正常开展。

4、群众渔业法律意识比较淡薄

长江流域各级渔政管理机构尽管每年都在通过不同途径进行渔业法律法规宣传，国家也先后开展了六个五年普法活动，但是渔民及养殖单位的敬法、信法、守法意识还十分淡薄，他们往往只注重眼前利益，不注重长远的发展。就拿炸鱼、毒鱼、电捕鱼等非法作业来说，许多人法律意识淡薄，只管自己的利益，从不考虑其行为对资源和环境的破坏程度。有的渔民根本就没有渔业法律意识，对待执法人员的管理置之不理，甚至恶语谩骂，象在渔业有害业司的清理取缔、捕捞渔船双控、渔业安全生产管理等方面，有的渔民抵制情绪十分普遍，少数地区还不同程度存在着围攻、殴打、谩骂执法人员的暴力抗法现象。

（二）渔政管理水平急待提高

1、渔政执法队伍建设比较滞后

目前，长江流域很多地方渔政管理机构没有实行参公管理，执法人员经费也并未纳入当地财政供给，导致执法队伍不稳定，渔政管理工作停滞不前，像目前许多基层的渔政执法单位仍然是自收自支的事业单位，渔政管理人员工资没有保障，单位没有办公经费，那么在实际的执法过程中有时会存在“收费养人”的现象，根本顾不上队伍建设的强化，谈不上管理工作的加强。

2、渔政执法能力建设力不从心

由于地方财政困难，有的单位尤其是基层渔政管理机构经费没有来源，更谈不上购置渔政执法装备，许多渔政执法部门水上执法没有执法船，看见违法者开机船逃跑只能干瞪眼；有的陆地上执法没有执法车辆，只能靠自行车和摩托车与违法分子“打游击”，遇到违法分子逃跑，只能与他们拼体力进行“马拉松”式赛跑；还有少数渔政管理机构根本连配齐执法服装的经费都没有，工作上的难度可想而知，执法水平的提高也就变成了“巧妇难为无米之炊”。

3、管理人员学习教育尚待强化

当前渔政管理队伍存在学历职称大多不高、继续学习教育不够等问题。由于没有形成强制性的继续再教育机制，加之平时工作繁忙，渔政管理人员的学习教育有时存在被动学习、简单应付的现象，把学习当作应付形势走了过场。目前有一部分渔政管理人员文化素质本来就不是很高，尤其是对法律法规条文的掌握、执法程序的把握、执法文书的制作等等知之不多，加之没有参加继续学习教育，这样根本就不能做好执法管理工作，业务不清通，那么优质服务、高效管理也就成了一句空话。

（三）渔业法制宣传有待加强

渔民法律意识的提高离不开广泛的渔业法律法规宣传。我国已走过了第六个五年普法征程进入七五普法，但人们的法制意识还不十分强，有的偏远地方根本就不了解还有渔业方面的法律法规，认为炸鱼、毒鱼、电捕鱼是解决生活需要中理所当然的事，所以在执法过程中，不但与执法人员争吵叫骂，而且还与执法人员发生肢体冲突事件。尤其是随着经济的发展，像渔船安全管理、水污染防治等很多法律法规相继出台，人们知之甚少，这就需要执法机构和执法人员持之以恒地进行宣传教育，确保渔业法律法规家喻户晓。

（四）渔政执法力度尚需加大

随着国民经济的发展和对资源环境管理保护力度的日益加强，渔业的执法力度必须进一步加大。从目前来看，一些渔政执法管理单位仅限于来案必办、有警必出的被动对应管理上，在监督上只限于年度执法检查和专项检查等固有模式中，在主动性出击、常态化监督和执法的广度化和深度化方面深入不够，极个别地方还存在情大于法、权大于法的现象。

二、加强长江流域渔政管理能力建设的对策与建议

新时期长江流域渔政管理工作要以党的十八届四中、五中全会精神为指导，深入推进依法治渔。要广泛深入开展普法宣传，加强正面引导，增强渔业从业者对法律的敬畏和信仰，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。要严格执法，有力打击涉渔违法行为。要严格依法行政，改进服务质量，提高管理水平。这些都是我们今后渔政管理工作的根本指针，需要广大渔政管理人员迅速适应新常态，实现新作为，谋求新发展，树立新形象，取得新成绩。

（一）加强学习，强化教育，不断提高执法队伍整体素质

“打铁还得自身硬”，一支思想道德好、文化素质高、执法作风硬的执法队伍是做好渔政执法工作的基础和前提，是提高单位执法水平的根本保证。这就要求我们在执法队伍建设方面要下苦功夫，从加强知识学习、强化政治教育、道德教育等方面切实提高执法队伍整体素质。

1、加强业务及法律知识学习

要建立长期的学习教育机制，鼓励和引导广大执法人员认真学习渔业业务知识，并弄懂弄透所有渔业法律法规和执法程序方面的知识，加强执法人员的继续教育，不定期开展业务及法律知识培训、竞赛等活动，并创造性地开展法律文书制作、案卷整理等执法技能大比武活动，使广大执法人员在学习、教育与比赛活动中不断提高业务技能和执法水平。

2、强化政治思想教育

要引导广大执法人员广泛学习毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观理论和习近平系列重要讲话精神，深入开展“两学一做”学习教育，用社会主义核心价值观武装渔业执法人员的头脑，从而坚定他们的社会主义信念和共产主义理想，坚定他们“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”的执政理念，做到勤政为民、执法为民。

3、加强执法人员的道德修养

要将道德好、作风硬的优秀人才吸收到渔业执法队伍中来，加强职业道德教育，强化执法人员依法行政的理念，提高他们敬业奉献、严于律已、廉洁自律的道德水平，切实做到“心中有党、心中有民、心中有责、心中有戒”，做讲政治、有信念，讲规矩、有纪律，讲道德、有品行，讲奉献、有作为的合格党员，从而造就一批“敢碰硬、敢执法、敢维权”的优良渔政执法队伍。

（二）注重宣传，公众参与，牢固树立人们敬法守法意识

1、加强宣传教育

要充分利用国家普法规划的契机，每年开展送法下乡活动，通过广播、电视、网络、报刊、杂志等各种媒体大力宣传渔业法律法规，加强法制教育，让广大渔民及养殖经营单位充分了解《渔业法》等相关法律，充分理解渔业执法部门的工作职责和任务，了解保护渔业资源和环境的重要意义。同时，渔政管理部门还要加强自身管理工作宣传和典型事迹报道，弘扬社会正能量，争取行业话语权，赢得社会认同，取得公众关注，推动工作开展。

2、强化培训学习

加强法律知识培训教育，提高渔民的法律素质，不仅能够完善和优化渔民的文化素质，而且有利于广大渔民更加深刻地理解国家的各项方针政策，维护自身的利益，也有利于社会稳定。因为作为一个新型渔民，要敬畏法律，知法守法。我们要通过培训、讲座以及发放资料、制作展牌等措施引导他们认真学习掌握我国现阶段各种法律法规，尤其是要深入学习了解《渔业法》、《农产品质量安全法》、《环境保护法》等渔业相关法律法规，使他们的养殖经营在依法依规的前提下进行。

3、做好规范指导

要充分利用渔政管理部门通晓渔业法律法规的优势，指导渔民合理用法。在自己或他人的人身、财产或正当的养殖经营行为受到侵犯时，要善于用法律武器保护自己或他人。还要教育他们讲求道德修养，树立社会主义核心价值观，应该带头破除封建迷信思想，倡导文明和谐的乡村风俗；要远离黄、赌、毒，远离邪教组织，把精力全部放在养殖经营等有意义的大事上来；要互助互爱，热心公益，乐善好施，做一个守法纪、讲公德、有爱心的好渔民。

（三）规范执法，严格管理，切实搞好执法管理的日常工作

1、通晓程序，文明执法

渔政管理日常工作十分零碎，关键在平时要有过硬的专业知识，要有规范的程序，要有严格的管理。在执法中要严格按照法律规定程序办事，不能知法犯法。在进行处罚处理时要做到事实清楚、证据确凿。执法文书要规范，适用法律法规要准确，处罚要适当，手续要完备。

2、明确职责，严格管理

要坚决落实“安全第一、预防为主”的方针，把渔业生产安全、食品安全作为头等大事来抓。认真做好渔业安全的宣传、教育、培训工作，提高干部、职工和渔民的安全意识。制定和完善渔业生产安全事故应急预案。要将渔业生产安全、食品安全管理责任落到实处，渔业生产安全责任状必须签订到基层单位、到渔船、到船员；无条件地配齐渔船水上救生设备并按要求穿戴操作，防止渔业生产安全事故发生。要经常开展渔业生产安全检查，重点检查渔用船、艇、机电设施、仓库、油库等，发现安全隐患及时整改。要依法履行职责，切实做好船检港监工作。渔政执法船、艇要定期维修养护，配置救生设施。及时进行渔船年检工作，坚决取缔“三无”和“三证不齐”的渔船。严禁渔船载客或超航区超载航行。要加强渔用投入品的监管，定期对投入品进行检查，严禁使用和销售不合格鱼肥、鱼药、鱼饲料，严禁使用孔雀石碌、氯霉素、五氯酚钠等禁用鱼药。要落实健康养殖措施，督促养殖单位和渔民做好生产记录、用药记录、销售记录等“三项记录”，严禁不合格水产品上市销售，发现问题及时处理。同时，还要加强养殖水域的监管，防止工业废水、生活污水污染养殖水体，影响水产品质量安全。

（四）加大投入，争取支持，努力营造优良渔业执法环境

1、理顺管理体制

要充分利用《渔业法》相关规定及事业单位改革的契机，进一步理顺渔业执法机构的管理体制，努力争取将渔业行政执法人员纳入依照公务员管理序列，积极争取财政人员经费和办公经费的有效供给，实施收支两条线管理，从根本上改变过去以收费养人养事的现象，真正实现公平、公正执法，为渔业经济保驾护航。同时，建议开展将省级以下渔政管理机构进行垂直管理的探索和尝试，也建议进行市级渔政管理机构职能角色转换实现“省直管县”改革目标，以提升管理能力，提高管理效率。

2、加强沟通协调

要争取各级部门对渔业行政执法的理解、关心、支持与协助，在具体执法过程中要主动地与工商、公安、水利、林业、环保等相关部门加强沟通联系，搞好协作，各负其责，形成合力。探索在现有法律与体制框架内开展跨部门联合执法，可由政府统一领导，调动各相关部门力量，实行既分工负责，又紧密结合的多部门联合执法，形成全过程、多方位无缝对接的执法管理合力。同时，在执法过程中，要进一步整合渔业系统内渔业执法、技术推广和水产科研等部门的力量，协调行动，形成合力，有效提高水产养殖质量安全监管水平和渔业执法能力。

3、争取各级支持

在渔政管理活动中，要主动配合接受同级人大的执法监督和政府组织的渔业执法检查，虚心听取和接受人大、政府对渔业执法工作的批评监督，对执法工作中存在的困难要如实汇报，争取党委、人大、政府、政协对渔业执法工作的理解和支持。要积极向上级争取政策、项目、资金等方面的支持，逐步解决渔业执法装备、渔业资源增殖保护、渔业水质监测、渔业执法服务平台建设等方面的问题。

（五）优化环境，依法兴渔，大力加强渔政执法管理力度

1、加强资源环境保护，推进依法治渔

要针对渔业目前存在对资源掠夺式经营的弊病，积极适应新常态，不断推进渔业发展方式转变，调整优化产业结构，为现代渔业发展营造良好的渔业环境。要大力宣传《渔业法》等相关的法律、法规，加强渔政队伍建设，依法治渔。严厉打击滥捕、乱炸、毒鱼、电鱼等渔业违法行为，制定村规民约，维护渔业生产、流通秩序，为水产业发展保驾护航。要加强渔业生态环境保护，清理取缔渔业有害业司，推进饮用水源地保护，推行湖泊、水库等禁投限养政策，组织好渔业资源增殖放流工作，充分保护、开发、利用渔业资源，进一步推动长江流域生态环境保护和修复，切实保证渔业资源的增殖和保护，促进长江流域渔业健康可持续发展。

2、搞好渔业管理服务，促进以法兴渔

为了更好地保护渔业生产者和消费者利益，使渔民养上“安全鱼”，使人们吃上“放心鱼”，必须大力维护渔业生产秩序，强化渔业投入品管理，发展绿色渔业，确保渔业可持续发展。要根据《渔业法》以及农业部《水产种苗管理办法》，对水产苗种场生产场点进行资格审查和清理，具备条件的方可办理水产苗种生产许可证，对从外地引进的水产苗种要按国家或行业种质标准以及地方标准严格审查检验后方可办理水产苗种调运证。要继续履行原有职能，负责港监船检和养殖捕捞以及水生野生动物保护的执法管理。负责搞好港监船检、养殖、捕捞、野保等方面的证件办理，打击无证无检船只和违法捕捞行为。加强水生动植物的防治和检疫，对所有水生动植物实行检疫后办理有关手续，负责渔药、渔饲料及其添加剂的检测，严格管理渔药、渔饲料及其添加剂的生产和销售。同时，在渔政管理中，应当重视渔民群体特别是传统渔民的利益诉求，处理好加强渔政管理和确保社会稳定的关系。加强渔船安全管理，定期开展船舶安全检查活动，确保渔民生产安全。按照国家机动渔船燃油补贴政策，及时发放油补。在长江流域禁渔期间积极争取国家及地方支持对禁渔期渔民给予生活补助，鼓励和引导渔民转产转业，真正关心渔民民生问题。

3、创新渔政管理方式，提升管理能力

大力开展“文明执法单位、文明执法窗口、文明执法岗位”创建活动，进一步激发渔政管理活力，提升执法形象。进一步开展执法方式创新，探索并尝试开展跨区域或者跨部门的联合执法行动和交叉执法活动，全面提高渔政执法效能。加强长江流域内各级渔政信息化建设与管理，开展渔政管理服务平台建设，通过与通讯部门合作，充分利用网络智能技术，建立覆盖管理辖区的渔政管理服务平台，既为渔区提供市场、气象及法律咨询等各方面的信息资讯服务，又方便渔民开展案件举报、事故报告等工作。探索建立基层渔政管理社会监督机制，在各乡镇村组聘请部分人大代表、政协委员和群众代表担任渔政管理社会监督员和协管员，既能监督渔政管理人员的执法活动，又能及时阻止和举报各种渔业违法行为，从而形成全社会共同关注、支持和配合渔政管理工作的良好氛围。加强与长江流域外或境外渔业管理机构的沟通与交流，建立经常性的双边、多边渔业会谈磋商机制，强化涉外渔业管理，妥善处理渔业纠纷，切实维护渔业权益。