政策法规——海洋生态文明的“高压线”

■ 文｜《海洋与渔业》综合报道

近年来 ，广东省通过编制海岸带规划、海洋生态红线等相关规划强化海洋生态相关的法治建设，为海洋生态文明树起一道道“高压线”，让沿海资源在保护中得到开发，为海洋经济可持续发展垫定了坚实的法治基础。

《广东省海洋生态红线》——海洋生态环境的守护线

全面建立实施海洋生态红线制度是贯彻落实党中央和国务院决策部署，加快推进海洋生态文明建设的重要举措。按照“严标准、限开发、护生态、抓修复、减排放、控总量、提能力、强监管”的总体思路，严格管理和执法，保障广东省海洋经济可持续发展。在这一基础上，广东省人民政府批复了《广东省海洋生态红线》。

据了解，广东省海洋生态红线划定按照生态保护与整治修复并举的原则，有效衔接了国家和省级海洋功能区划、省级海洋环境保护规划、国家级战略规划、广东省海岛保护规划以及其他沿海区域或行业发展规划等涉海区划、规划，并充分考虑了广东省重点项目发展和建设用海保障。

《广东省海洋生态红线》立足广东省海洋资源环境条件、开发利用状况和未来发展需要，划定了 13类、268个海洋生态红线区，确定了广东省大陆自然岸线保有率、海岛自然岸线保有率、近岸海域水质优良（一、二类）比例等控制指标，是广东省海洋生态安全的基本保障和底线。《广东省海洋生态红线》出台后，通过严格执行海洋生态红线管理制度和管控措施，将有效保护全省海洋生态环境、维护海洋生态健康、优化海洋生态安全格局、增强海洋经济可持续发展能力，推进海洋生态文明建设。

《广东省海洋生态文明建设行动计划（2016－2020年）》——海洋生态建设的指南针

《广东省海洋生态文明建设行动计划（2016-2020年）》（以下简称《计划》）是为了贯彻落实《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和《水污染防治行动计划》，大力推进海洋生态文明建设，促进人海和谐，推动经济社会的可持续发展，建设美丽幸福广东，按照国家海洋局《国家海洋局海洋生态文明建设实施方案（2015-2020年）》及有关要求，并结合广东实际，制定的行动计划。

《计划》坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，大力推进海洋生态文明建设，落实海洋生态文明建设的主体责任。紧紧围绕建设广东海洋强省和美丽海洋的总目标，坚持问题导向、需求牵引，坚持陆海统筹、区域联动，坚持创新驱动、重点突破。以海洋生态环境保护和资源节约利用为主线，以海洋生态文明制度体系和能力建设为重点，以重大项目和工程为抓手，将海洋生态文明建设贯穿于广东省海洋事业发展的全过程和各方面，实行基于生态系统的海洋综合管理，推动海洋生态环境质量逐步改善、海洋资源高效利用、开发保护空间合理布局、开发方式切实转变，为广东省实现“三个定位、两个率先”的战略目标做出积极贡献。

《计划》制定了强化规划引导和约束、实施总量控制和红线管控、深化海洋资源科学配置和管理、严格海洋环境监管与污染防治、加强海洋生态保护与修复、强化海洋监督执法、实行绩效考核和责任追究、提升海洋科技创新与支撑能力、推进海洋生态文明建设领域人才队伍建设、强化宣传教育与公众参与等十个重点任务群。确定了治理修复类、能力建设类、专项调查类、示范创建类四个大类的重点工程项目。提出了切实加强组织领导、优化项目管理机制、创新资金筹集方式、严格督促考核落实主体责任、加强舆论引导和公众参与等五项措施。

《计划》发布后，广东省海洋与渔业厅牢记任务要求，严格海洋空间开发保护和用途管制、科学编制“十三五”规划、完善海岛保护规划和实施保障体系建设的强化规划引导和约束机制；强化自然岸线保有率和岸线整治修复目标控制、实施重点海域污染物入海总量控制、划定并严守海洋生态红线；严格管理围填海活动、促进沿海产业合理布局、推进海域海岛有偿使用制度、规范无居民海岛使用管理；完善海洋环境监测评价制度体系和业务体系、推进海洋生态环境监测观测布局优化和能力升、强化陆源污染排海的联防联控、健全海洋环境应急响应体系、探索建立海洋资源环境承载能力监测预警机制；加强海洋生物多样性保护、推进美丽海洋生态整治修复、探索海洋生态补偿机制；建立实施海洋督察制度、建立实施区域限批制、严格海洋资源环境检查执法；建立海洋生态文明建设绩效考核机制、完善海洋生态环境损害责任追究和赔偿制度；提升海洋科技创新能力、培育壮大海洋战略性新兴产业、健全海洋科技开放合作交流机制；加强监测观测专业人才队伍建设、加强海洋生态文明建设人才培养引进；强化海洋生态文明建设宣传教育、增强海洋生态文明建设公众参与等。

《计划》设定，到 2020年，广东全省海洋生态文明制度体系基本完善，海洋管理保障能力显著提升，生态环境保护和资源节约利用取得重大进展。展望2030年，基本实现“水清、岸绿、滩净、湾美、物丰、人和”的美丽海洋生态文明建设目标。

《广东省海岸带综合保护与利用总体规划》——统筹好一对“矛盾”

《广东省海岸带综合保护与利用总体规划》（以下简称《规划》）由国家海洋局与广东省人民政府于2017年11月联合印发，这是国内首个将“保护”与“利用”这对矛盾综合体同时列入规划的政策性文件。

《规划》的出台表明：海岸带功能管控具有重要的意义，海岸带和海岸线是发展海洋经济，实施功能管控的重要区域，编制海岸带功能规划可以为实施岸线管控和功能管控提供重要依据；《规划》编制的过程中实现了“一线管控、两域对接、三生协调、生态优先、湾区发展”的规划目标；建议海洋与渔业主管部门践行新发展理念，大力发展海洋经济，职能从审批用海为主向研究、支持、发展海洋经济转变，统筹好保护与利用这对矛盾；通过加大宣传力度，增加了公众的海洋意识及对海岸带的认识。

《规划》的制定遵循“以海定陆，陆海统筹；生态优先，绿色发展；因地制宜，有序利用；以人为本，人海和谐”的原则，探索海岸带利用的新模式、新路径，是当前和今后一段时期管控广东省海岸带资源保护与利用的总体性、基础性、约束性规划，为全国开展海岸带保护与利用规划编制探索了路径、积累了经验。

《广东省海洋主体功能区规划》——陆海生态统筹发展的催化剂

2017年 12月，根据广东省人民政府批复（粤府函〔2017〕359号），广东省海洋与渔业厅、广东省发展改革委联合发布《广东省海洋主体功能区规划》（以下简称《规划》）编制实施《规划》，是全面贯彻落实党的十九大精神，深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想的重要举措，对于促进形成陆海统筹、区域协调、可持续发展的国土空间开发格局，加快转变发展方式，优化海洋经济结构，提升发展质量和效益具有重大意义。

根据粤府函〔2017〕359号批复，《规划》是广东省海洋空间开发的基础性和约束性规划，是广东省海洋主体功能区总体布局的基本依据，是落实全国海洋主体功能区规划的具体成果。根据《规划》，广东省海洋主体功能区包括优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区域，各类区域的范围和面积已在《规划》中列明，未经批准不得擅自调整或变更。

广东省政府要求沿海各地级以上市政府要按照《规划》确定的目标任务，切实履行主体责任，细化本地区海洋空间的功能分区，明确各功能分区的定位、边界、发展方向、管制措施等，调整完善海洋管理的体制机制，认真做好《规划》的组织实施工作。

广东省政府同时要求，广东省海洋与渔业厅、广东省发展改革委要牵头会同有关部门，根据《规划》的分工和要求，加强指导协调和督促检查，统筹衔接各类涉海规划，在投资、产业、海域、环保等方面实施差别化政策，建立健全绩效评价体系，确保《规划》落实到位。

《广东省围填海案件行政执法工作规定（试行）》修订——听证罚款下限提升至5000元

对非法围海案件的行政处罚一直是打击违规用海、保护海洋生态的重要手段之一。为规范海洋行政处罚听证程序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《广东省人民政府关于废止和修改部分省政府规章的决定》（2018年粤府令第251号）对《广东省行政处罚听证程序实施办法》的修改，以及《海洋行政处罚实施办法》的规定，广东省海洋与渔业厅决定对《广东省围填海案件行政执法工作规定（试行）》第十条进行修订。

修订后的内容为：“重大围填海案件作出行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，应当按照法律、法规和规章规定组织听证。其中，对公民的违法行为处以5000元以上罚款，对法人或者其他组织的违法行为处以 5万元以上罚款，当事人依法申请听证的，海洋行政主管部门应当组织听证。”

而在修订之前的第十条是：“重大围填海案件作出行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，应当按照法律、法规和规章规定组织听证。其中，对公民处以 1000元以上罚款，对法人或者其他组织处以5万元以上罚款，当事人依法申请听证的，海洋行政主管部门应当组织听证。”也就是说，经过修订，对个人违法的可组织听证罚款下限由1000元升至5000元。

《广东省海砂开采海域使用权挂牌出让工作规范》——明确海洋生物资源损失赔偿

为保障广东省海砂开采海域使用权挂牌出让公开、公平、公正、有序开展，广东省海洋与渔业厅草拟了《广东省海砂开采海域使用权挂牌出让工作规范》，并已于2018年3月21日至4月4日向社会公开征求意见。

据了解，《广东省海砂开采海域使用权挂牌出让工作规范》（草拟稿）根据《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国拍卖法》《广东省海域使用管理条例》和国家海洋局《关于全面实施以市场化方式出让海砂开采海域使用权的通知》（国海管字〔2012〕895号）等有关法律法规及文件，结合广东本省实际情况制定而成，共由六章三十四条组成。凡在广东省辖区内进行海砂开采用海选址、海域使用权挂牌出让及相关工作，都适用这一规范。

《广东省海砂开采海域使用权挂牌出让工作规范》（草拟稿）分别对其适用范围、海域选址和论证评估、出让方案编制和报批、挂牌出让和费用缴纳、不动产登记等内容进行了规定。

根据《广东省海砂开采海域使用权挂牌出让工作规范》（草拟稿），为了保护海洋生态，地级以上市海洋行政主管部门负责对拟出让海砂开采海域开展海域使用论证和海洋环境影响评价工作，并委托有资质的单位对拟挂牌出让海域进行海域使用权价值评估，为确定挂牌出让底价提供参考。海洋环评报告仍然是挂牌出让方案获得审批的必要条件。

值得一提的是，这份草拟稿中对于因海砂开采带来的海洋生物损失补偿方面进行了具体的规定：“签订《海域使用权出让合同》后，地级以上市海洋行政主管部门向省级海洋行政主管部门报告，由省级海洋行政主管部门与竞得人签订海洋生物资源损失补偿协议，竞得人按照约定期限将海洋生物资源损失补偿款一次性缴纳至指定账户。竞得人交纳的保证金在足额缴纳竞得对价和海洋生物资源损失补偿款后 5个工作日内原额退还原交纳账户，不计利息。”海洋渔业