运动型治理视野下易地扶贫搬迁问题研究——基于西部地区X市的调研

张 建

中国的移民扶贫可以追溯到1983年开始的“三西”地区扶贫搬迁。2000年,我国开始实施生态移民,计划将西部地区700万农民通过移民来促其脱贫。2001年,原国家计委发布了《关于易地扶贫搬迁试点工程的实施意见》。2007年,国家发改委制定了易地扶贫搬迁“十一五”规划。2013年,中国提出了精准扶贫的新时期扶贫战略,易地搬迁成为精准扶贫“五个一批”的重要内容之一。2016年《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》出台,计划将全国1 000万贫困人口通过易地扶贫搬迁实现脱贫。30多年的实践表明,易地搬迁是解决生态脆弱、地质灾害频发、生存条件极端恶劣地区贫困问题的有效手段。根据《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》,从2001年到2015年,我国累计搬迁贫困人口680多万。习近平总书记指出,易地搬迁脱贫一批,是一个不得不为的措施,也是一项复杂的系统工程,政策性强、难度大。李克强总理要求,各地区各部门一定要高度重视,科学编制、实施易地扶贫搬迁规划,坚持群众自愿、积极稳妥原则,因地制宜选择搬迁安置方式,选好安置点,完善搬迁后续扶持政策,确保搬迁对象有业可就、稳定脱贫,做到搬得出、稳得住、能致富。

一、文献回顾

学术界对易地扶贫搬迁的研究,主要是沿着两个向度展开。

第一是讨论易地扶贫搬迁政策的逻辑与困境。

何得桂等关注到了易地扶贫搬迁政策的执行偏差问题[1]。李博等研究了扶贫移民搬迁四个阶段的政策执行困境,指出政策实施层面出现的偏差已成为困扰精准扶贫的最大障碍,国家意图通过扶贫移民搬迁来解决贫困问题,地方政府迫于压力型体制迎合,其效用目标是政绩最大化或者说政治晋升机会最大化,贫困户搬迁之后,耕种不便、社会融入难等都对其生计造成极大威胁,农民的生计制度选择也为扶贫移民工作的开展带来了一定的困难[2]。马流辉等通过对某县的调查指出,原本多点布局、分散安置的扶贫搬迁演化成单一的城镇集中模式,受限于资金与土地的双重约束,以及城乡二元思维的支配,地方政府将城镇化视为拉动经济增长、实现贫困人口致富的主要手段。但是这种仅强调经济层面集约效应的城镇搬迁,没有充分考虑本地发展条件和贫困人口实际,在实践中面临着极大的局限性[3]。王春光认为,在政策执行设计上,易地搬迁等扶贫行动是政治任务,上级颁布的许多指标和要求必须要达到,然而政治性还需要通过行政性来实施,而行政性的一些逻辑不可避免地要产生作用和影响,不同行政层级有着自身的想法、计划、动机和诉求,也面对着不同的社会、经济、文化和地理生态条件,因此,在政策执行上不仅受制于自身的行政路径和能力,而且有“趋利”冲动,这就决定了地方各级政府不只是承包商或代理者角色,还会将自己的意图、政策与上级政策进行融合、创新,甚至会拿上级政策为自己的意图服务[4]。

第二是讨论易地扶贫搬迁政策落地后产生的具体问题并提出相应对策。

国家发展改革委重大项目稽查办调研组的调研指出,当前易地扶贫搬迁存在政策多变难以把握、急于超前完成任务、后续扶持难度大、贫困户抵触等问题,建议有关部门规范易地扶贫安置办法,对旧房拆除不宜操之过急,应采取扶持与激励相结合的办法[5]。王晓毅认为,要使易地搬迁更好地发挥扶贫的作用,需要在城乡一体化的背景下,建立具有流动性的扶贫机制,创新自愿搬迁的安置方式[6]。集中安置没有考虑到移民的自主性和流动性,尽管整齐划一的搬迁便于实施和监管,但是这种易地搬迁格局很难适应贫困人口的多样化需求,也难以完成精准扶贫任务。虽然生存条件恶劣是他们的共同特征,但是他们之所以成为贫困人群还叠加了许多其他原因,仅仅依靠搬迁并不能实现扶贫搬迁的目标。因此,王晓毅建议:第一,谨慎评估扶贫搬迁的需求;第二,提高资源利用效率,强调就地扶贫;第三,创新扶贫搬迁的安置方式,推动城乡一体化的发展[7]。高聪颖等指出,扶贫搬迁农户可持续生计的问题主要有:安置方式与安置农民的差异化意愿存在偏差;安置农户后续发展的政策缺乏系统;安置农民“造血功能”和发展能力不足;针对安置区农户的社会管理和社会服务存在不足[8]。付少平等指出,生计空间是在移民生计活动中生成的包含了自然地理、经济、社会、政治、文化在内的生计实践的复合系统,生计资本是多元的,生计策略是复合的,生计结果也并不是某一个单一资本决定的。移民搬迁挤压了移民的生计空间,主要表现在:原有经济空间的流失减少了移民获得生计资源的机会;社会空间的断裂导致移民生计能力降低制;制度空间的改变使移民面临社会排斥[9]。邰秀军等将生计重建划分为经济重建、社区重建、文化重建三个维度,指出搬迁政策应关注那些不同民族文化背景下的群体生计特征[10]。吴新叶等用“制度与生活”的分析框架,指出易地扶贫搬迁安置社区的制度设计,是一种用城市生活取代传统乡土社会生活的逻辑,两种生活的较量过程的长期性使得搬迁农户的“日常生活”与“制度设计”之间出现紧张,会对制度发起一系列有意识或无意识的抗争,从而形成制度与生活的冲突[11]。

本文从运动型治理的角度,考察易地扶贫搬迁这一政策的实践过程。运动型治理(或运动式治理)既是压力型体制下基层政府被迫的举动[12],也是政府社会动员能力不足或面临的资源瓶颈下理性选择的结果[13],治理目标和治理能力不匹配是运动型治理的充分条件[14],其变迁和发展具有政绩合法性逻辑、执政党政治的逻辑和地方自主性的逻辑等内在逻辑[15]。欧阳静将运动型治理分为国家运动型治理和基层运动型治理两种,并指出,与国家运动型治理不同,基层运动型治理是一种常规性的行政机制,而非临时的、任意发动的、非常规化的政治机制。在实际运作中,基层运动型治理与官僚体制互相依存、交织运作,应对基层政府的“中心工作”[16]。

从治理效益看,运动型治理能够以自上而下、政治动员的方式来调动资源、集中各方力量和注意力完成某一特定任务[17],通过整合资源,超越科层制的组织程序和运作规范,在破解重大治理难题中取得立竿见影的成效[18],在政治上,将党的政治价值取向输入政府科层组织之中,以党内政治文化的先进性引导政府组织的文化先进性,在政策过程中将群众路线的理念融入治理方式的具体实践中,发挥执政党的政治自觉性,跨越政府部门科层组织形式的障碍,实现资源“条”与“块”的配置重组[15],能够在很短的时间内为国家和政党提供面向社会的管理绩效和积极的政治回应[19]。

但另一方面,运动型治理又具有“非制度化、非常规化、非专业化”的特征[20],不符合常态社会的治理要求,是“非常态社会”的产物[13],长期治理绩效差是运动型治理不可回避的缺陷[21]。考察运动型治理的有效性可以从政府有效性和社会有效性两个层面出发,政府有效性即保证上级政策、任务和命令的有效贯彻和执行;社会有效性体现的是治理的社会效益。由于官僚制自身的组织结构体系,如“晋升考核”、绩效考评、奖惩制度、“向上负责制”等构成了基层运动型治理运行的组织和制度基础,因此,基于行政逻辑,基层运动型治理往往更多地考虑基层政府本身的有效性,而非社会有效性,政府有效性和社会有效性分离的结果是基层运动型治理获得的政府有效性越高,离社会有效性的目标也就越远。[16]

二、运动型治理下的X市易地扶贫搬迁

(一)超常规的搬迁规模

X市2015年贫困人口为43万,十三五期间规划实施易地扶贫搬迁34万人,其中建档立卡贫困人口21.8万,占贫困人口总数的50.7%,在该市的个别搬迁重点县,这一比例甚至高达65%。易地扶贫搬迁对象为“一方水土养不起一方人”地方的建档立卡贫困户,其中50户以下、贫困发生率50%以上的自然村寨(组)实施整寨(自然村寨)搬迁,2017年,该市将50户以下、通硬化公路和建设其他基础设施困难大、成本高的自然村寨全部纳入新增整体搬迁村组(寨),不受贫困发生率50%以上条件限制。此外,该市还对三个乡进行整乡搬迁。因此,在该市的搬迁人口中,整体搬迁(含整组整寨搬迁和整乡搬迁)所占比例将近一半。

X市2015年易地扶贫搬迁的规模是以2012年生态移民扶贫剩余任务数10万人为底数,汇总各县上报情况,确定为12万人。2015年,由于国家相关政策调整,X市把搬迁规模调整为16万人,到2016年初,根据上级出台的新政策,搬迁规模再次调整,确定为25万人。在随后的搬迁实践中,根据发现的问题,由当地扶贫办、移民局经过多轮精准识别与调整,最终将搬迁规模确定为34万人。可与易地扶贫搬迁对比的是,该市从20世纪80年代开始实施水库移民,30年来搬迁了9万多人,而易地扶贫搬迁第一年的搬迁任务就达到了近7万人。这样的规模对当地政府的压力不难想象,如果用以往的常规方式来完成这样的搬迁任务,是几乎不可能的事情,运动型治理因此成了完成这一任务的必然选择。

(二)高强度的搬迁动员

运动型治理是压力型体制的产物,这种体制的核心机制是“政治化机制”,即上级政府为了完成某些重要任务,就会将它们确定为“政治任务”,要求下级政府以及职能部门全力完成[22]。面对超常规的任务,动员是运动型治理的关键环节之一。关于动员的对象,有学者认为是群众[13],有学者认为是干部(官僚体制),普通群众很少被动员其中[16]。而易地扶贫搬迁的动员对象既包括干部,也包括群众。

在对干部的动员上,首先是用“战争术语”来建立动员体系,应对易地扶贫搬迁这场“攻坚战”。全市自上而下,各级政府建立易地扶贫搬迁工作领导小组,设立指挥部,并实行“战区制”,把全市分成几大战区,县建立“突击团”,乡镇建立“冲锋队”,村建立“尖刀班”,每个干部都是“战士”。若有紧急任务,则成立“突击队”,如为了完成一个乡的整乡搬迁工作,某县从县和乡镇抽调100名干部组成突击队,由一名县领导担任队长,在村里设立指挥所,下设两个突击分队,分别下辖三个尖刀班,每个尖刀班由一名副县级领导带队,驻村开展了近一个月的突击工作。其次是利用监督考核机制约束和激励干部,易地扶贫搬迁既是地方中心工作,又是从中央到地方部署的重大政治任务,因此,X市要求各县党委政府向市委市政府立下“军令状”,由市委市政府对搬迁涉及的各方面内容进行分项考核,将易地扶贫搬迁工作纳入重点督查,督查结果作为年终考核的重要依据。对落实不力的县追责,对工作进度滞后的县实行预警通知、约谈提醒和诫勉谈话;对推进不力、未按期完成工作任务的县进行约谈,并启动问责程序。对于在易地扶贫搬迁中表现突出的干部,给予表彰、提拔等激励。最后是多部门整合,X市要求发改委、扶贫办、移民局等20多个与易地扶贫搬迁工作直接相关的单位,各司其职,各负其责,分别从不同的职能角度解决易地扶贫搬迁各方面的问题,加强协调配合,形成推进易地扶贫搬迁的合力。

在对搬迁群众的动员方面,X市提出以“搬出倍增”为核心的搬迁理念①即通过搬迁实现收入、教育、医疗等若干方面的“倍增”。和以“共商”为核心的工作方法,干部进村入户,与群众“共商”,和他们一起“算账”,重点宣讲搬迁后在经济收入、教育、医疗等方面对群众及其子孙后代的种种好处,让他们自愿搬迁。对群众的动员比对干部的动员难度大得多,在有搬迁任务的地方,扶贫干部花精力最多的就是动员群众,他们用“电话宣传”“工地动员”“入户宣传”“跟踪动员”等多种形式,一次次与群众“共商”,针对一些重点对象,各级干部的动员少则十几次,多的达到九十多次。在此过程中,一方面是已经确定的搬迁指标必须要完成,另一方面必须要尊重搬迁对象的意愿,这就构成了搬迁实践中的“两难困境”,“共商”的理念虽然强调了倾听群众的声音,但其最终目的还是让农户答应搬迁,被搬迁户“自愿的权力”被“仪式化”[4]。于是,在一些搬迁对象看来,这样的多次动员,就是在“逼”他们搬迁:

国家政策确实是好，但是喊我们搬，逼我们这个事情恼火得很。他们天天逼我们搬啊，被动员了多少次都数不清了。当时是因为市里书记来开会，县里、省里都来过，他们说得多了，我们没有办法，就说乱听他们一次吧，就答应搬了。(访谈村民W)

(三)大力度的资源整合

为了完成这一艰巨的政治任务,X市的易地扶贫搬动用了超常规的资源。

第一,资金整合。按照省里的统一规定,建档立卡贫困人口人均住房补助2万元,非贫困人口人均住房补助1.2万元;签订旧房拆除协议并按期拆除的,人均奖励1.5万元;配套基础设施建设人均2万元。对于拆除旧房的,还有复垦费3 000元每人。这样的标准在全国都是最高的,确保了搬迁户不因为搬迁而负债,正因为如此,在搬迁群众看来,这是在城镇里给了他们一套免费的房子,无论是否愿意搬,他们都觉得这是一个好政策,打心底里感谢党和国家。这样的政策设计,一方面显示了地方政府通过此举帮助搬迁群众实现脱贫的坚强决心;另一方面也使其面临巨大的资金压力和债务负担,搬迁所需资金由中央财政资金、省级统筹的相关专项资金、国家专项建设基金、省级政府债券资金、金融机构政策性长期低息贷款和其他贷款资金,其中中央财政资金只有8 000元。

第二,对搬迁群众土地资源的整合,主要是农民的林地、耕地和宅基地。按照政策要求,在土地确权的前提下,搬迁后由当地政府成立土地流转平台公司统筹经营管理,因地制宜做好产业规划,推进土地流转发展特色优势产业,确保搬迁户在迁出地的土地收益不减。当然,由于“一方水土养不起一方人”的前提性条件,当前流转土地进行经营的可能性并不大。

对于宅基地的规定是,在审批易地扶贫搬迁对象时,就要同步签订旧房拆除协议,不签订旧房拆除协议的,不纳入搬迁范围,农户搬迁后原旧房一律拆除,宅基地复垦复绿。地方政府对于拆除旧房主要是基于以下几个方面的考虑:一是法律上农民“一户一宅”的规定;二是公平性,如果不拆除旧房,又在城镇获得一套免费住房,对于非贫困户不公平;三是解决资金缺口,迁出地原有宅基地复垦复绿的,全部优先纳入城乡建设用地增减挂钩安排,增减挂钩节余指标由省统筹在全省范围内流转交易,所获收益用于易地扶贫搬迁资金还贷,根据测算,全省用土地增加挂钩的指标产生的收益刚好可以弥补现有的资金缺口,所以拆房复垦的工作必须尽快推进,省里要求过渡期为一至三年,但是地方在执行时都按一年执行;四是彻底断了搬迁户的“后路”,让他们义无反顾地居住在城市里,避免他们回到农村再次返贫。

一个问题是政府拿不出这么多钱，通过拆房，土地改造，利用指标来卖钱。第二，老百姓的旧房不拆就斩不断他们的根，思想就斩断不了，斩断不了他们到全新的地方就不会全身心的投入，就会两头跑，那么这批人脱贫还是有问题。虽然现在的工作比较难做，我们还是觉得要下得了硬手。如果他们不拆，宁愿不让他们搬迁，如果真正的要搬就要拆掉旧房子，把根断掉。这个根不断的话还是会为今后埋下贫困的隐患。(访谈X市政府领导B)

(四)大规模的城镇安置

根据全国“十三五”易地扶贫搬迁规划,在安置方式上,采取集中安置(76.4%)与分散安置(23.6%)相结合,集中安置的形式包括:行政村内就近安置(占集中安置的39%)、建设移民新村安置(占集中安置的15%)、小城镇或工业园区安置(占集中安置的37%)、乡村旅游区安置(占集中安置的5%)和纳入供养机构等其他安置方式(占集中安置的4%)。而X市的选择是以县城安置为主,并鼓励跨区域迁往市府所在地,全市只保留了有限的几个中心小城镇安置点。按照计划,全市搬迁人口超过四分之一将安置在市府所在地。

这样的安置方式选择,有客观和主观两个方面的因素。

1.客观因素

从客观角度看:一是X市地处西部山区,人多地少,可用于就地安置的土地资源远远不能满足当前规模的搬迁需求;二是从当地过去30多年水库移民与生态移民的搬迁经验上看,就地安置的搬迁户往往难以摆脱贫困,而城镇安置的搬迁户发展状况则好很多;三是从现实的城乡发展差距看,城市的经济水平、医疗、教育等公共服务和基础设施条件都远远好于农村,而市府所在地的条件又比县城好很多。

2.主观因素

从主观的角度看,一是在决策者看来,只有进城才是摆脱贫困的可靠途径。通过对当地主要领导关于易地扶贫搬迁主要精神的讲话稿进行分析,我们可以更好地理解这一思路:

第一,农村是困局,只有进城才能解决根本。贫困的本质是因困致贫。农村因为水、电、路、教育、医疗等资源的短板,发展要素缺乏,农民被困在农村,如果不搬出来,永远是贫困户。解困脱贫的根本办法、唯一办法、最有效的办法就是“搬”。

第二,搬进城市就可以实现富裕。让相当一部分人搬出来,把土地流转给当地的大户、公司甚至是政府,让农村的土地使用率大大提高,农民可以获得更高的收入,农业也趋向于现代化。同时城市人口聚集了,发展速度也快了,农民在城市里也获得了发展的成果。

这样的思路看到了农村资源不足所造成的贫困,从长远看,农村人口的减少和城市人口的增加符合经济发展的规律,但是也应该看到,人口向城镇的集中应该是地区经济发展带动吸纳的结果,而农村的困局也折射出农村还需要政府进一步的扶持,让太多的农民短时间内集中进城也不现实。

二是体现了地方政府的意图——以搬迁为发展机遇,提高城市化率。当地在一份文件中指出,国家实施新一轮易地扶贫搬迁,是千载难逢的历史性机遇。不仅能够形成巨大的、有效的投资需求,消化过剩产能,还可以有效扩大消费,带动新型城镇化的发展,形成新的经济增长点。

从X市市府所在地情况看,现有城镇化率为55%,按照规划,到2020年要达到70%,目前距这一目标尚有20多万人口的差距。为了推动城市化的发展,当地政府先后推出两个新区,此次易地扶贫搬迁的跨区域搬迁人口,均安置在新区。县级层面的安置也因此不得不做出调整。M县扶贫生态移民搬迁工程“十三五”规划确定将2.4万人纳入搬迁,规划建设安置点22个,其中县城安置点只有4个,16个在乡镇,2个在村。但是随着任务数的增加,M县的规划也不得不随之作了多次调整,规模一再扩大,从最开始的2万多人,最后扩展到5万多人;安置的方式也在短时间内发生了两次变化,2016年3月都还以乡镇为主,4月份要求必须安置到县城,之前所有已经动工的项目一律停工,但是到了2016年下半年,按照市里的政策,所有的搬迁户必须安置到市府所在地,县城的安置工作和后续规划被叫停。

不过,对于县级政府来说,由于不具备短时内吸纳大规模人口的能力,也乐于接受市里的安排,这样就等于把压力“甩了出去”。

从县级政府来说，从为了完成脱贫攻坚的任务来看，把这些贫困人口都搬迁到市府所在地我们的负担就轻了。我们把他们搬迁过来就一甩了之。我们满足了脱贫的任务要求，他们就满足了发展的需求。(访谈M县领导Y)

三、当下运动型易地扶贫搬迁面临的主要问题

从运动型治理的效益上看,短期效益往往更明显。国家对易地扶贫搬迁的总体原则要求是搬得出、稳得住、能致富,从目前的实践看,运动型治理能够较好地解决“搬得出”的问题,X市2017年累计签订搬迁协议2.4万户11万人,占计划数的100%,累计建成住房及主体工程2.4万套,而“稳得住”和“能致富”两个方面在当下面临的问题会更加突出。

(一)生计空间的转换与适应问题

迈克尔·塞尼指出,移民会使他们原有的生产体系遭到破坏,许多工作机会,大量有价值的土地和其他创收性资产会丧失,亲属关系团体和非正式的社会互助网络被拆散[23]。施国庆等也指出,移民搬迁会对移民的生产生活方式、社会交往与社会心理、社会关系网络、就业与生计模式等产生影响,生计模式的转变将使移民长期从事农业生产积累的技能变得毫无用处,他们原有的社会结构被打散,造成社区分解和裂化,社会组织与人际关系平台也被破坏[24]。易地扶贫搬迁意味着移民人口生计空间整体的改变、适应与再造,这也是易地扶贫搬迁最大的挑战。

1.经济适应问题

被列入搬迁对象的贫困人口往往发展能力、受教育水平都相对较低,根据我们在少数民族村C村的抽样调查①全村580户,2 749人,抽样调查样本量为69户,321人。结果显示,文盲人口占比为24.9%,小学文化程度占比为37.3%,初中文化占比为26.8%,高中文化占比为6.5%,中专文化占比为1.9%,大专以上文化占比为2.6%,这些人口即使外出务工,收入水平也不高,很少有家庭能够通过打工支撑全家的生活,更不用说支撑全家在城市的生活。农民兼业是明显的社会阶层现象[25]。同样在C村的调查显示,纯务农的家庭只占11.2%,84.7%的家庭都是打工与种植、养殖、商贸等多种生计方式的结合②对全村所有家庭的统计。。这样,在一户有一到两个青年劳动力外出务工获得货币收入,老人和小孩在家生活并从事部分种植养殖活动以获得基本生存资料的情况下,就能够维持家庭相对较好的生活水平,而一旦搬迁进入城镇,全家所有的生活需要均需要通过货币支出来满足,原有的务工收入不能满足家庭支出需求。

我16岁开始出去打工，今年30岁，现在和老婆都在外面，老人在家照顾孩子上学。在外面十多年，真的厌倦了，如果能找到合适的，我宁愿赚少点，也要在老家。在外面漂，逢年过节的感受最真切，结婚前六年没回家过年，人家烟花爆竹放起来的时候，我流泪过。我们在外面打工，两个人一起，工资还可以，虽然在沿海生活根本不行，拿回来生活就可以。搬迁的政策确实好，但是有些实际落实的相对于我们的需要有一定的差别。搬出去温饱可能没问题，但是如果一生点病，我们就压力山大了。我们上有老，下有小，两边肩膀，一边挑着老的，一边挑着小的，这种压力，实在是大，如果我们搬去那里，光解决一家人的生活不说超负荷也是满负荷了，如果再加上生病，我们就是超负荷了，就生存不下去了。(访谈村民Y)

对于那些没有外出务工人口的家庭而言,土地是最重要的生存资源,这样的家庭对土地的依赖程度也最深,一旦离开土地,他们在城镇几乎无法生存。对于从未在外务工的贫困人口而言,他们的生计技能都建立在与土地的关系上,进入城镇则意味着原有生计技能的失效。因此,面对搬迁,有的农户“宁愿啃泥巴也绝不搬”,还有很多农户提出,如果政府能够解决一小块土地,哪怕一块菜园子他们都愿意搬出去。

融入城镇的生计技能一是需要较长的时间去学习,二是60岁以上的老年人,在农村依然是家庭主要劳动力,在城镇则成为被就业市场排斥的对象。

你说我们这个地方苦，但是我们怕搬去那里了活都活不下来。一无技术，二无寸土。我都60多岁了，去那里找活干，人家一看你身份证，直接不要你。找不到钱，没工作做，光靠年轻的，能吃几天呢。在老家我们可以挖点土，种点小菜和粮食，喂一两头猪，养点鸡，一年四五千块钱没问题。过年杀年猪，一年的肉、油基本可以解决了，平时买点盐巴就可以了。家门口就是市场，需要用钱了，抓一只鸡去卖，一斤都可以卖28块。退一万步说，在家里就算没吃的了，打点野菜都可以过。但是搬去那里什么都要买，在那里说没了就是什么都没了。(访谈村民D)

搬迁不是目的,把贫困户搬迁到城镇,是为了让他们能够持续摆脱贫困。将城镇集中安置作为易地扶贫移民的主要做法,是想让贫困人口享受城镇资源的同时,也让他们作为城镇发展的劳动力增量来源,带动城镇的发展。而问题在于,作为西部地区的城市,X市经济发展水平本身就相对落后,城镇能够容纳的新增人口有限,现有经济水平难以为短时间内迁入的大量人口提供足够的就业空间和足够的经济收入。当地移民部门领导表示,只有30%的劳动力能够在本地消化,剩余的还是主要依靠劳动力输出来解决。

为了增加就业机会,X市建立了工业园区,引进了数百家企业,以吸引新搬入的农村劳动人口进厂务工。但是,这些工厂的工资标准普遍不高,大多一个月不到2 000元。而外出到沿海发达地区务工,月工资一般四五千元,这种收入落差也让他们很难接受。第一批搬迁的农户有200多人进工厂,但是不到三个月,还留在厂里做工的就只剩下了20多人。当地政府也明确了“以岗定搬”的原则,确保每户不低于一个就业人口,但是保证就业质量比保证就业数量难度大得多。

2.社会融入问题

X市属于民族地区,搬迁对象中少数民族人口比例超过一半。少数民族都有较强的社会文化惯习,他们通过婚姻等社会关联,维持着紧密的团结关系,建立起在村庄中生活的重要社会资本。一旦搬迁,整个社会关系网络将被打乱。移民安置小区的建设,只是按照家庭人口规模来设计户型,并被分隔不同的移民小区,且相距甚远,选房也是采用抽签的方式。如此一来,在村庄中完整的社会关系将在移民安置区被肢解为一个个孤立的家庭,长久以来形成的共同体传统社会联结将被逐渐消解,进入城镇的村民变得孤立无援。

我在城里住了几天，有一天出门，不知道怎么逛到了火车站，找不到回去的路了，在火车站门口睡了一夜。想打的士回去，要10块钱，但是当时身上只有2块钱。问周围的人，他说你怎么怎么走，但是最后又倒回来了。第二天我就一直问，一直走，走了一天，终于看到了移民小区的房子。这样一天半下来我才找到回去的路。因为只有两块钱，饭也吃不成。路边有卖李子的，10块钱一斤，我拿两块钱去，他给了我一个，这就撑了一天。我实在是怕了，回去了就再不敢出来了，政府给我们发了米和油，我就天天煮这个米吃，一天买5毛钱的小菜，一个月花了10多块钱，就这样过日子。好不容易熬到后来有村里的亲戚上去看房子，碰到他了，就赶紧跟他回来了，以后再不敢去了。(访谈村民W)

3.文化适应问题

在文化方面,城镇社区完全没有了村庄原有的文化空间,使搬迁农民失去了精神支柱。如我们在民族地区的调研中,听到农民反映最大的就是丧葬问题,在农村有着厚重文化内涵的丧葬,到了城镇就演变为简单的火葬,这对于60岁以上的老年人来说大都无法接受。因此,在搬迁的村庄,即使实现了整组搬迁,多数家庭都只是年轻人搬了出去,老年人依旧留在村中。

我们这里老人归天满福(去世)了，在哪个位置，就要记好，他是在哪里去世的，要贴符，今后他要来可以找他那里。如果搬动了他就不知道在那里了。不像活人那样跑来跑去他还知道地方。老人在外地过世，就回不来了。我们这里说，生是我们的人，死了是我们家的魂。接到哪里安葬都不依，那样就脱离自己的家了。大家之所以不愿搬去城里，那里有火化场，他们最怕的就是这个，真的过世了，化成一包灰，如果后辈孝顺的还给你找个去处，要是不孝顺的一出火化场找个地方就把你扔了。老人接受不了火化。(访谈村民K)

为此,地方政府的领导认为,对于这些老年人,搬不了就不搬,大不了牺牲这代人,让他们自然淘汰,到年轻这一代就好了。但是,这显然缺乏人道关怀,为什么要让这些老年人成为“废弃的生命”[26]?

(二)拆除旧房的阻力

搬迁户拆除旧房是易地扶贫搬迁政策体系中的重要环节,也是目前X市易地扶贫搬迁中最大的阻力因素,其问题主要为以下几个方面。

1.旧房的精神内涵

房屋对农民有着巨大的精神意义,是其心血的凝结,是一砖一瓦节省的结果[27]。房屋对于他们而言,不止于住宅,而是被赋予了重要的生命历程之精神意义与社会关系网络中的价值意义。农民外出务工,其收入积累到一定程度后,首先用于改善自身的住房条件,建一栋房子要花费他们几年甚至十几年的收入。如果拆除自己亲手所建的房屋,他们在感情上难以接受。

2004年我一个人去打工，老婆在家带两个娃娃。因为挣的钱不多，就想自己烧砖，结果没想到搞死火了，打工的钱全部砸到这里了。没办法，2006年又去打工，到家还剩8 000块，这点钱修房子是肯定不够了，其他都是靠亲戚帮助的。砖是外婆家给买的，房子的地基也是外婆家的。钢筋水泥都是从亲戚朋友借。我弟兄多，加堂兄弟一共12个，每个借给我1 000块。我这房子在路坎下，坡度大、石头多，地基不太好打。炸药雷管买来，我自己装、自己放，把石头开下来，以前从来没有干过，但是到那个时候你不会都会了，没有钱你能怎么办?烧砖的时候背泥巴，后来背砖，我的腰上、屁股上，打得全是泡，掉了好多皮，手上的皮，也是脱了一层又一层。其实不光是我家，每一家都是这样，自己辛苦挣钱，辛苦地修。想想那时候多么辛苦、多么劳累。所以现在搬迁喊拆房子，哪个舍得，哪个不心痛啊。(访谈村民YS)

2.农村住房条件已经改善

农民通过外出务工等途径提升了收入水平,另一方面由于国家30多年来持续的扶贫行动,尤其是多轮的危房改造政策,让农村许多有住房困难的家庭得到了政策照顾,在一些重点扶持区域,危房改造实行整乡推进,几乎每一户都享受到了政策,群众拆房的意愿相对较低。

3.经济理性的考虑

农户自己修建的房屋,成本较高,建筑面积较大,尤其是近几年,大多都超过20万元,有的甚至高达50万元以上,在经济价值上并不比城市的移民安置房低。

易地扶贫搬迁属于补贴性搬迁,旧房拆除后,农民只能按人均标准得到补助,与房屋的大小和成本无关,这也让一些农户难以接受,使得在扶贫搬迁中整体搬迁的村寨、乡不愿拆房尤其突出。

4.拆房与留后路的矛盾

从政府的角度,拆除旧房是为了断掉搬迁农民的后路,让他们安心在城市生活。从农民的角度,由于暂时还没有在城市稳定下来,出于对暂不确定的未来的担忧甚至恐惧,他们希望能够给自己留下后路,不想在短时间内拆除旧房;同时,政府为了防止搬迁群众将住房售卖,规定在几年内不发放房产证给农民,而这又加剧了他们留后路的心理。

在我们的调研中,各级受访干部都呼吁拆除旧房不要操之过急,以免埋下隐患,他们认为,根据以往水库移民多年的经验,搬迁群众至少要5到8年的缓冲期,长的甚至20年才能充分适应城镇生活。截至2018年8月,全市完成旧房拆除8 000户,从一个侧面反映了这项工作的难度。我们也发现,部分长期在外务工,有着较强的城市生存能力的搬迁户,虽然在村里有着两三百平方米的住房,对拆除旧房并没有抵触情绪。因此,关键问题在于如何让搬迁群众在城市稳定生存下来。

(三)迁入地公共服务供给的挑战

短时间内大量人口集中迁入城镇,对其公共资源和服务必然造成巨大的挑战,目前,就X市市政府所在地而言,主要面临以下问题。

1.行政管理问题

该市市政府所在地的移民安置区为一个成立不久的新区,目前只得到了上级政府的批复,没有成为国家认可的单独行政区划,其行政管理、公共服务等都还是由原来的各个行政单位负责。这给整个新区的管理带来了诸多问题。例如人员编制问题。短时间内大量人口集中迁入,需要服务管理机构和人员的匹配,但是新区编制很少,只能从本区其他机构或涉及到搬迁的各县、镇抽调人员组成协调机构。行政区划的设置和编制问题又直接影响了其他公共资源的配置数量和层次,导致这些资源的供给不足。

2.教育资源紧缺

城市的教育好是X市易地扶贫搬迁宣传动员的重点,也是相当大一部分群众搬迁的动力。在调研中,不少搬迁户都表示,他们是为了给下一代创造更好的平台才愿意搬迁进入城市的。但是,在大规模的人口集中迁入之后,这些公共资源在短时间内就会显得紧缺。

目前(2017年)存在的困难主要就是教师编制的问题。我们的师资队伍编制已经不足，按照比例来算的话，还缺中小学等各级老师300人。易地搬迁子女搬上来之后，我们采取了就近安置的原则，由于师资和硬件的不足，部分子女要去民办学校就读。(访谈教育局领导C)

另一方面,随着人口迁出,迁出地原有的师资力量就将有部分剩余,如果把他们调入到迁入地,可以大大缓解师资力量的不足。但是由于教师不能纳入搬迁对象,所以无法迁入;又因为编制的问题,也不能调入,所以只能先采取借调的方式,来新区教学。

3.医疗资源不足

虽然迁入地有医院、医生、床位等,但是这些资源是按照编制配置的。按照卫计系统的指标要求,仅某县迁入的3万多人口就需要增加医务人员180人左右,其中医生84人,护士97人。新区的卫生系统在编400人,服务本区原有人口就已经比较紧张,随着新增人口的到来,压力随之凸显出来。

四、结论及建议

通过对X市的实践考察,我们可以发现,作为运动型治理易地扶贫搬迁,既是国家运动型治理,也是基层运动型治理,在动员方式上,既借助于绩效考核体系,也借助于政治动员与意识形态宣传;在动员的对象上既包括官僚系统,也包括群众。在治理的过程上,既有打破常规的方式,也充分借助于常规行政体系,强化了政策的执行力和有效性,在搬迁的短期目标上取得了较好的治理效果,但是对于稳得住和能致富的长期目标,运动型治理可能面临更多的挑战。在完成了将搬迁对象搬出来的初步任务后,政府应该更多将重点转向治理的“社会有效性”[16]。为此,本文提出以下建议。

第一,辩证看待一方水土与一方人的关系。易地扶贫搬迁要牢牢把握脱贫这一根本目的,要更加客观全面地理解“一方水土养不起一方人”这一前提。首先,在一些曾经被视为不适于生存的地方,由于人地关系的改变,家用电器替代烧材等生活资料改变,以及退耕还林等政策的实施,迁出地的自然环境得到显著改善。其次,随着国家多年来对农村人居环境和基础设施建设的投入,尤其是进几年来对农村发展的大力扶持,村庄生产生活条件面貌发生了巨大的改变,群众高度认同国家政策。在调研中,一位80多岁的老人告诉笔者,他一生中过得最好的就是这5年来的日子。最后,由于以打工为主要选择的兼业化生计转换,一方人对一方水土的依赖性也已经大为降低。城乡融合与易地扶贫搬迁相统筹在当前具备了更好的基础。

第二,切实做好已搬迁农户的融入与就业扶持工作。搬迁只是开始,如何稳得住,能致富,确保搬迁人口的稳定脱贫,才是易地扶贫搬迁工作的最终目标。在迁入地的移民安置社区,一定要做好支持体系的建设。如果说公共服务资源瓶颈可以在较短时间内得到解决,融入和就业问题的解决则是一个相对较长的过程,需要耐心和持续的支持。在社会文化的融入问题上,可以引入社工组织等专业力量,帮助他们顺利度过适应期;在经济方面,为搬迁农户提供充分的就业创业机会,加强搬迁农户的劳动技能培训,提升他们在城市生存的能力。这样既能为旧房拆除创造条件,也为搬迁群众的长治久安奠定坚实基础。

第三,立足于乡村振兴,为可持续减贫提供更深厚的基础。最近几年以来,贫困人口的数量逐年下降。这一方面是扶贫的结果,另一方面也是连续3年的回头看,不断精准,不断排除非贫困人口得到的结果。因学、因病致贫这两类最主要的贫困人口都因为政策力度加大而大大减少。但是在这个过程中,易地扶贫搬迁的人口的规模并没有多大变化。根据我们的调查,目前还剩下的绝对贫困人口脱贫这一最难啃的骨头,难以靠移民搬迁解决。随着扶贫攻坚战其他路径对绝对贫困人口脱贫成效的坐实,当前中国乡村振兴战略的实施,正在从更大的政策衔接上为消除绝对贫困和可持续减贫,实现可持续发展提供新的路径和空间。