农村扶贫的城镇转向及其进路

吴业苗

一、扶贫实践与研究问题

改革开放后中国实施了多轮扶贫攻坚计划,农村扶贫工作取得了举世瞩目成就。然而,中国农村还有几千万贫困人口,解决他们的贫困问题成为全面建成小康社会和基本实现现代化的“硬骨头”。如是,2015年11月中央号召开展“大力度、宽领域、多层次”的扶贫攻坚战,“确保农村贫困人口到2020年如期脱贫”。并且,鉴于当前中国贫困人口“底子最薄、条件最差”的实际情况和扶贫工作“难度最大”的特点,中央还要求“十三五”扶贫“对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”,以提高扶贫工作效率和水平。

从农村扶贫的新形势、新情况、新要求、新趋势看,正在开展的扶贫工作与以往不同,更富有时代性,更强调针对性。新一轮扶贫,不再是贫困人口缺什么补什么、要多少给多少的输血式扶贫、救济式扶贫,而更加注重引进先进发展模式,运用科学技术手段,开放式帮助贫困人口“拔穷根”;不再是简单地将不宜居住地方的贫困人口搬迁到本村以外生产、生活条件较好地方的“异地扶贫”,而更多采用“易地扶贫”,不仅把缺乏生存条件的贫困地区人口搬迁到其他地区,并且加强了新安置区的生产生活条件改善、经济结构调整和增收渠道的拓展,以促使搬迁人口永久地脱贫;也不再是强制性的参与式扶贫,采用行政手段要求扶贫对象参与扶贫活动,而更强调政府的扶贫兜底作用,如实施扶贫保障工程,为贫困人口提供更高水平的公共服务和建构更加完善的服务保障网。在广泛的扶贫实践活动中,各地形成了多种颇有成效的扶贫模式,如“财政扶贫模式、以工代赈扶贫模式、产业开发模式、温饱工程模式、对口帮扶模式、旅游扶贫模式、生态建设模式、移民搬迁模式、小额信贷扶贫模式、人力资源开发模式、科技扶贫模式”等[1]。这些扶贫模式总结、提升了扶贫经验,回应了农村扶贫新实践中的新问题,体现了扶贫新要求。

与农村扶贫实践相伴随,学界围绕精准扶贫、精准脱贫开展了广泛研究,形成多方面研究成果。如在产业化扶贫研究上,学者们指出,不同地区、不同经济发展环境需要有不同的产业扶贫模式,中国农村已经出现了经纪人带动、专业市场带动、中介组织带动和龙头企业带动的产业化扶贫模式,其中龙头企业带动和专业合作社带动的扶贫模式最典型;产业化扶贫目前存在产业化经营程度不高、农户参与度不足等问题,但它“既解决了大市场与小生产的矛盾,又加速了贫困地区脱贫致富的步伐”,是“正在实践的有效扶贫模式”[2]。再如,在合作社扶贫研究上,有研究认为合作社的本质是弱势群体的联合,它与扶贫工作存在天然的联系,因此,在经济欠发达地区建构政府主动、社会联动的农民合作扶贫模式,不仅能让国家财政扶贫资源与合作社对接,整合欠发达地区的发展资源与扶贫资源,推进农民合作社与扶贫工作协调发展[3],而且它还“能够成为精准扶贫与精准脱贫的理想载体”,更好地开展“产业扶贫、资产收益扶贫、合作金融扶贫与农业科技扶贫”[4]。这些研究成果及其发现,有助于指导农村精准扶贫工作,扎实推进农村富民工程,促进更多地区摘掉贫困帽子,帮助更多贫困人口脱贫致富。但是,当前的扶贫实践及其工作主要是在农村推进的,一些社会组织包括扶贫志愿者基本上是在响应政府号召的基础上就农村实际情况开展农村扶贫工作,理论研究也主要围绕农村扶贫存在问题和扶贫政策的制定和实施进行,没有注意到农村贫困在新型城镇化发展进程中的新变化、新问题,也没有重视农村扶贫、脱贫的解决对促进新型城镇化发展的作用,更没有结合新型城镇化发展进行城乡联动扶贫的实践与理论研究。

事实上,农村贫困问题解决一直存在两条进路,一条是政府主导的自上而下的“扶贫—脱贫”,另一条是农民自己开创的“进城—打工—脱贫”。两种方式的反贫困实践都开展的如火如荼,农民进城脱贫的成效也比较好:政府过去推进的扶贫路径,投入了大量人力、物力和财力,脱贫成本高,虽然脱贫的人口多,但返贫的人口也多;而农民自己开辟的脱贫路径,政府几乎没有给予多少帮助,主要是农民家庭承担脱贫成本,几十年来,相当多的贫困农户因进城打工摆脱了贫困。然而,政府比较重视在农村场域开展扶贫、脱贫实践活动,学者们的研究也是如此,忽视或不重视城镇化发展对农民脱贫的作用。也就是说,尽管中国乡村人口大量进城,城镇化程度不断提高,农村相当多的贫困问题是农民通过进城打工方式解决的,但扶贫实践活动和相关理论研究在这方面都显得不足。无论是传统的救济式扶贫还是新型的开发式扶贫,国家和各级政府几乎没有将农村扶贫置于城镇化发展进程中。

鉴于学界对农民进城—脱贫的研究缺乏,并考虑到当下中国城镇化正在转型、升级为新型城镇化,越来越多的农村人即将进入城镇并市民化为城镇居民的实际情况,本研究重点关心两个问题:一是检视村域扶贫和农民进城打工脱贫的现状及其存在问题;二是基于此,研究农村扶贫的城镇转向,即既然农民进城是新型城镇化发展趋势和要求,农村精准扶贫、精准脱贫工作也可以结合城镇化开展,在新型城镇化发展进程中促使更多农村贫困人口进城脱贫。

二、农村扶贫与农民进城打工脱贫

改革开放前,中国城镇居民的生产生活由政府和企事业单位统一安排,虽然受到当时的物质经济条件限制,福利水平不是很高,只能满足居民基本的生存和发展需求,但城镇居民基本上衣食无忧,幼有所育、学有所教、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶,特别困难的人群也有民政部门给予福利保障。然而,农村贫困问题却普遍、严重得多,1978年全国农村有2.5亿多贫困人口,贫困发生率高达30.7%[5]25,国家贫困人口几乎集中在农村。学界对贫困及致贫原因有文化性解释和结构性解释[6],其中,文化解释认为穷人已经内化了一套与大社会不同的价值观念,并形成了穷人自己的文化圈,难以适应其他文化。但就当时中国农村大范围贫困来说,城乡二元制度安排应该是农村贫困最重要的影响因素。其一,国家对农村建设及居民生活的福利投入严重不足,农民只能依靠农村集体组织和本人克服生活困难,并且,国家还把农村五保户供养推给了农村集体。其二,国家和政府严格限制农民经济活动,不准许农村集体和农民家庭自主地从事生产经营活动,而粗放式、集体化粮食生产的经济效益极低,不能满足家庭成员温饱需求。其三,国家和政府不仅将农民固定在社队组织中,限制农民横向流动,而且利用户籍制度控制农民向上流动,农村人只能在“希望的田野”上做着面朝黄土、背朝天的累活、苦活,在“温馨的天堂”中过着“天真”[7]3、贫穷的生活。如此,在国家“少予、禁止、严控”的政策规制下,农村几亿人口的贫困表现为严重的结构性问题,城乡二元结构是农村贫困“始作俑者”。

改革开放后,农村贫困人口大幅度减少。家庭承包制是帕累托效益最优的制度,它的实施调动了农民生产积极性,激活了农业生产力,提高了粮食产量,解决了长期困扰中国政府的吃饭难题。家庭承包制的实施较大程度地降低农村贫困人口,1981年贫困人口比1980年减少6 800万。尽管1980年代是中国农村、农业发展的“黄金”十年,农村社会充满活力,农村人的生活也蒸蒸日上,但除了1988年,1980年代的其他年份农村贫困人口都高达1个多亿,贫困发生率也在10%以上。也就是说,1980年代实施的家庭承包制对农村经济、农业生产、居民生活改善、甚至农村治理都产生了积极影响,农村面貌也由此焕然一新,但中国农村范围广,地区差异大,发展水平参差不齐,再好的制度也不是灵丹妙药,不能包医百“穷”。中国农村贫困由来已久,累积的顽瘴痼疾需要有根本的化解方法。

实践已经表明,家庭承包制在解决农业生产低效和粮食短缺问题上是有效的,但它不是为解决农村贫困问题设定的,不能用它来解决农村贫困问题。1980年代农村家庭承包制实施是全国性的,几乎所有的农村都推行了这个制度,正由此,1980年代全国农业生产总体形势是好的,但农村贫困发生率并没有逐年降低,有的年份高,有的年份低,不稳定:1986年农村贫困人口发生率是15.5%,高于1985年的14.8%;1989年农村贫困发生率是11.6%,也高于1988年的11.1%。这说明除了家庭承包制对农村贫困问题产生正面影响外,还有其他方面的因素影响着农村贫困问题解决。如家庭缺乏劳动力、农业生产经营困难等,都会影响家庭经济收入;家庭有病人,也可能发生因贫致病和因病返贫的问题;家庭孩子多,日常生活负担重,农业的有限收入无法保障家庭正常生活。这些影响因素都是家庭承包制无法应对的,农村贫困问题还需要寻求其他有针对性的解决措施。

国家为解决农村贫困问题进行了大量工作,也取得了较明显成效。进入1990年代,尤其到1994年后,国家实施“八七”扶贫攻坚战略,扶贫工作从救济式扶贫向开发式扶贫转变,有的年份农村贫困人口减少几百万,有的年份甚至减少几千万。按照1978年的贫困标准算,1990年中国农村贫困人口8 500万人,贫困发生率是9.4%,而到2007年,中国农村贫困人口只有1 479万人,贫困发生率也降到1.6%,平均每年减少约468万贫困人口。按照2008年贫困标准算,2000年中国农村贫困人口有9 422万人,贫困发生率是10.2%,而到2010年,中国农村贫困人口下降到2 688万人,贫困发生率下降到2.8%,平均每年比上年减少655万多;按照2010年标准算,2010年中国农村贫困人口有16 567万人,贫困发生率17.2%,到2015年5 575万人,贫困发生率下降到5.7%,平均每年比上年减少2 198万多。中国农村贫困人口和贫困发生率持续下降,尤其在2011年,中央加大了农村扶贫工作力度,农村贫困人口比上年一次性减少了4 329万人①以上贫困人口和贫困发生率数据来自《中国统计年鉴(2014)》“6—19农村贫困状况”,http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2014/indexch.htm。。农村贫困人口逐年、大幅度减少与国家政策重视、各级政府推动、社会各界支持紧密相关。随着全面建成小康社会和基本实现现代化的推进,国家的农村扶贫工作不断加速,农村贫困人口和贫困发生率还将进一步降低。由此不难预测,中央提出“确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会”的目标是能够实现的。

中国农村贫困人口在国家、政府、社会的关心支持下不断减少,但这只是农村脱贫实践的一个方面,中国贫困家庭的农民个人也在用自己的办法寻求脱贫,其中之一就是“进城—打工—脱贫”,而这条农民自发的脱贫方式却为政府和社会所忽视。1991年农村贫困发生率还是10.4%,而到1992年农村贫困发生率降低到8.8%,自此,农村贫困发生率就一直在10%以下。这个数字变化并非自然发生,它与农民进城打工存在一定关系。1990年代尤其在1992年后城市全面推行市场化改革,城镇社会、城镇企业向农村的农民敞开了大门,加上国家取消了粮食统购统销政策,越来越多的农民不再拘泥于1980年代的“进厂不进城、离土不离乡”政策限制,到沿海经济发达地区的城市打工、挣钱,农户家庭的工资性收入不断提高。1990年代农村居民工资性收入在家庭纯收入占比保持在20%以上,21世纪初10年在30%以上,2000年占比是31.16%,2009年是39.99%,到2010年占比提高到40.72%,最近几年农村居民工资性收入在家庭纯收入占比一直保持在45%左右①参见相关年份的《中国统计年鉴》,http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/。。这从另一方面说明,农村贫困人口减少不仅仅在于政府和社会进行的扶贫工作,贫困农民家庭也在努力脱贫,即通过外出打工的途径增加家庭经济收入,减缓家庭贫困,或者消除家庭贫困。现在农村有些贫困户之所以贫困,其中原因之一是家庭收入更多来自家庭经营性收入,而工资性收入在纯收入中占比低[8]32。吴重庆说,“越贫困的地区,从事纯农业的农户比重越高”“越多的农户依赖农业经营收入”,并且,“目前仍然属于贫困户的家庭,大概是无人外出打工的”[9]。

农民家庭的工资收入绝大部分来自城镇打工收入。调查发现,越来越多农户选择土地撂荒,或将土地丢给老人、妇女经营,而把家庭主要劳动力安排到城镇打工,以获取比农业生产更多的经济收入。理性的农民清楚,现在家庭货币开支大,孩子上学、家庭日常生活、人情往来等都需要大量货币,种田除了成本剩下的利润1亩地仅有几百元,甚至一年种田的收入还不到打工者一个月的。如是,凡是家里有人外出打工的,家庭生活就在农村贫困线以上,除非打工者“不着调”——没有找到合适的工作,或者出现打工被骗的情况。当然,如果打工的农户有病人或发生较大事故,贫困就难以避免了,即使打工收入再多,也难以让家庭摆脱贫困的厄运。但这属于特殊情况,大多数农村家庭通过外出打工是可以脱贫的。就此而言,农民进城打工是农村脱贫的重要途径,它改变了农民及农民家庭的命运,让越来越多的农村贫困家庭脱贫、甚至致富。新型城镇化发展有必要将人的城镇化与贫困人口脱贫结合起来实施。

综上,1990年代以来的农村脱贫成效来自两个方面。一方面是显性脱贫,政府和社会组织包括企业实施的一系列扶贫工程和项目,农村部分贫困人口在政府帮助和社会关心下实现了脱贫。另一方面是隐性脱贫,农民采用“半农半工”的家庭劳动分工方式,既在农村从事农业生产,保障家人的吃饭安全,又在城镇打工挣钱,提高家庭收入水平,进而使家庭脱贫。这就是说,中国农村贫困人口脱贫的功劳不全在国家、政府官员和社会组织以及志愿者上,虽然国家的经济扶持、政府官员辛勤工作、社会组织和志愿者的无私奉献帮助了农村无数贫穷家庭,一些贫困人口摆脱了贫困,甚至走上致富的道路,但必须承认,城镇化发展对减少农村贫困人口的作用不容小觑,几亿农民尤其是贫困家庭的农民进城打工,挣到了比农业生产多得多的收入,从而使贫困家庭走出贫困陷阱。由此可见,城镇化发展理当成为农村贫困家庭摆脱贫困的重要途径。

三、村域扶贫的限度与转向

当前,中国农村扶贫、脱贫进入攻坚克难阶段。《中共中央、国务院关于打赢扶贫攻坚战的决定》对农村扶贫工作做了顶层设计,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》又对农村扶贫的实施进行了具体部署,扶贫、脱贫成为各级政府和社会各界全面建成小康社会“最后一公里”的经济社会工程。此外,国家正在开展的扶贫攻坚战的阵势超过历史上任何一个时期:在目标上,中央要求到2020年农村贫困人口整体脱贫、全面脱贫、兜底脱贫、如期脱贫、杜绝返贫;在实施上,中央要求各级、各地扶贫单位根据每一个贫困户的贫困原因、程度和特点,以及脱贫的禀赋、资源、机遇和返贫的可能性等因素因地制宜、因人定策地开展个性化扶贫工作,做到“一村一策”“一户一法”,而且工作要到村、扶贫要到户、扶持要到人;在管理上,中央认为扶贫工作是具有特殊意义的民心工程,投资大、耗时长、见效慢,要求扶贫干部以及扶贫工作者真抓实干,杜绝搞“形象工程”和“政绩工程”。就此而言,本轮农村扶贫攻坚战是中央就全面建成小康社会、促进城乡居民共享发展成果和增进贫困人口福祉做出的重要制度性安排,标准高、任务重、时间紧、要求严、刚性强。

国家将农村脱贫作为全面建成小康社会的一项硬性指标,要求在2020年全面建成小康社会的同时消除农村贫困问题。脱贫攻坚战是各级政府必须打赢的硬任务,不容地方讨价还价,有条件要实现脱贫,没有条件也要创造条件如期脱贫。但是,由于农村贫困人口所处的地理环境、自然条件差异很大,各地的经济发展水平和贫困人口的文化、心理素质也有较大不同,村域扶贫不仅需要动员政府和社会各方面力量广泛参与,群策群力地开展扶贫工作,而且需要因地制宜,不能让“强力”扶贫超过限度。

首先,村域“强力”扶贫要避免对环境和生态的过度开发。中国农村贫困人口主要集中在西部边远的生态脆弱区或落后闭塞的山区,那里经济资源贫乏,人口居住分散,地形、地质和气候条件不适宜扩大农业生产,并且,基础设施条件差,建设难度大。政府和社会力量开展的扶贫活动,虽然不乏利用新技术帮助贫困户脱贫,但更多的还是帮助贫困户挖掘现有的生产潜力,通过扩大种植面积或增加养殖数量来提高家庭收入。尽管有的贫困户因扩大再生产获得了比以前更多的收益,也有部分家庭当年就实现脱贫,但增加的收入主要来自粗放经营,来自超额掠夺环境与生态所得。众所周知,贫困人口之所以贫困,除了人为方面的因素外,更多是贫困地区自然、生态条件差,生态脆弱性仅能维持居民温饱,那怕稍微的多索取,也可能彻底毁掉当地的生态环境。如此,村域扶贫要在保护生态环境下进行,不能为了贫困人口脱贫,盲目追加资金投入,扩大生产规模,从而造成严重的“公地悲剧”。

其次,村域扶贫的“易地”最好选择在村镇周边。一些地方政府已经注意扶贫与环境保护的关系,选择易地就近扶贫方式帮助贫困人口。就近选择比较适宜农业生产的地方、扶助贫困人口建造房屋、提供高于原居住地的公共设施和公共服务的易地扶贫为多数贫困农民所接受,一些贫困农民也由此而脱贫。但就近、易地扶贫也存在一定的缺陷,即将大批贫困人口就近集中安置到新地方,帮助他们继续从事同质的农业劳动,如果易地安置的贫困人口过度掠夺生态资源,就有可能出现新的环境和生态问题,暂时脱贫的农民将会在不久的将来再度陷入贫困。再者说,城镇化、现代化已经冲击了小农生产,无论小农经济如何提高效率,也无法与大农业、规模农业、现代农业博弈,也不能彻底改变小农的弱势地位。异地扶贫不仅仅是将贫困人口从不宜生存的地方搬迁到适宜生存的地方,它还有很多工作要做,其中,除了不再让贫困农民继续按照小农方式进行经济活动外,还应该考虑城镇安置,将贫困人口异地安置到城镇及其周边地区,或许比单纯的农村异地安置效果更好。

最后,村域“强力”扶贫不能重蹈“粗放式”扶贫覆辙。改革开放后,中国政府开展了艰苦卓绝的扶贫工作,投入了大量扶贫资金,兴建了诸多扶贫开发项目,农村贫困人口能够脱贫的基本上摆脱了贫困,剩下的贫困户和贫困人口有很深的“穷根”。如有的居住在高山、石漠区,穷山恶水,这些地方根本不适宜人类居住生活;有的村庄风俗习惯保守、落后,不准许外人进入,村民也惧怕外出,缺乏脱贫致富活力;还有的村民只会简单的农业劳动,对现代农业生产、非农业生产一无所知,无法从事农业以外的经济活动。强压力下的村域内扶贫往往忽视农村贫困、或致贫的原因,容易犯“粗放式”“输血式”扶贫的错误。殊不知,即使投入大量资金兴办扶贫企业、支持农户扩大种植和养殖规模,甚至为了让贫困人口脱贫,扶贫工作者赤膊上阵,代替贫困人口挣钱,也可能由于受到农村多方面条件和贫困人的“贫困文化”的限制,导致扶贫工作出现劳民伤财或好心办坏事。

鉴于村域扶贫的限度和新一轮农村扶贫是在新型城镇化发展背景下实施的现实,政府可以考虑将村域扶贫部分工作转向到城镇。政府推动、实施的农村反贫困战略一定程度地解决了农村贫困问题,但是,由于在小农经济条件下家庭经营已经最大程度地提高了农业生产效率,想进一步拓展农村扶贫致富空间难度比较大。相形下,城镇拥有广阔的扶贫空间:城镇体量大,经济实力比农村强,能容纳更多的贫困人口,如美国等西方发达国家的贫困人口几乎都在城镇;城镇发展需要大量的体力劳动者,没有创新精神、开拓意识、甚至闲懒的贫困农民可以进城从事建筑、制造、清洁、绿化、护理等“简单工作”;进城打工挣钱比小农从事农业劳动收入高,只要政府能安置贫困农民进城就业并妥善解决他们的生活问题,他们经过一段时间后就会安心在城镇居住、生活,或成为城市人。因此,推动城镇化发展,促使农村贫困人口向城镇转移,应该成为新型城镇化进程中农村有效扶贫的又一个突破口和重要途径。

众所周知,“三农”问题的根本是农民问题,农民苦、农民穷、农民弱的问题已经在城镇化进程中得到一定缓解,农民贫困问题的彻底解决仍需要从城镇化继续发展中寻求更有效办法——既然城镇化发展已经让部分农民成功脱贫,既然新型城镇化发展要以“人的城镇化”发展为中心,既然城镇化发展还需要继续转移大量农业人口到城镇,那么,农村扶贫工作就不能不顾及城镇化发展现实,更不能背离城镇化发展规律。只要将农村扶贫置于城镇化发展中,并根据不断转移农业人口进城的城镇化发展要求开展农村扶贫工作,农村减贫、脱贫就可能有新的、实质性进展。

相比较农村场域进行的扶贫活动,采用城镇化方式扶贫,农民更有脱贫的主动权,成本更低,也更容易实施。然而,现在农民进城—打工—脱贫仍属于自发行为,是农民自己在城镇闯荡,道路曲折,充满辛酸,政府和社会给予的支持、帮助较少。如果国家能像重视农村场域的扶贫工作那样支持进城的贫困农民,帮助他们寻找工作,维护他们正当权益,进城的贫困农民挣钱、脱贫效果将事半功倍。如今,国家正在大力推进以“人的城镇化”为核心的新型城镇化发展,各级各地政府应该抓住新型城镇化发展机遇,将农村扶贫、脱贫工作融入到城镇化发展大潮中,引导贫困农民进城,提高他们劳动技能,帮助他们寻找工作,并尽可能地提高他们打工的福利待遇。

四、城镇化扶贫的关键问题及其解决

依托城镇化发展促进农民脱贫有两个关键问题,一是农村贫困人口是否愿意进城、是否能够进城,二是城镇社会能否愿意接纳农村贫困的打工者,是否有能力并主动帮助他们脱贫。如果国家和城乡政府能够解决这两个问题,农村贫困人口“进城—脱贫”的空间就会更宽阔。

首先看第一个问题,即农村贫困人口是否愿意进城、是否能够进城。2011年国家贫困标准是2 300元,一个农村家庭只要有一人在外打工,其家庭收入就会高于国家的贫困标准。国家统计局发布的《全国农民工检测调查报告》指出,2011年后农民工的人均月工资都在2 000元以上。即使按照2011年全国城市最低的工资标准710元计算,一个打工者1年也有8 520元收入,超过了家庭户的贫困标准7 130元(第六次人口普查的家庭户平均人口3.1人)。换言之,只要农户有一个打工者,在正常情况下这个农户就不至于陷入贫困。如此,在打工极其普遍、甚至习以为常的21世纪农村,为什么还有农户甘愿贫穷,而不愿意到城镇打工挣钱呢?

贫困农民家庭不外出打工一般有三种情况:一是家庭没有劳动力,或缺少健康劳动力,或由于其它原因,如家里有病人、老人、小孩需要照顾,一家人只能在农村从事农业劳动;二是在极少数农村地区,村庄依旧封闭,村民依然保守,担心进城打工被骗、人身伤害、或挣不到钱、亏本,不愿意或惧怕外出打工;三是极少数农户穷得家徒四壁,即使想到城镇打工,也因没有必要的路费和生活费,只能无奈地留守在乡村。贫困家庭的这三种情况在农村地区都存在,但不同的农村地区呈现的情况不尽相同。在东中部省市农村,农民外出打工成为家庭劳动的重要形式,打工收入是家庭收入的主要来源,农村贫困家庭一般属于第一种情况。在“老少边穷”的农村地区,虽然受到了城镇化发展冲击,这些地区越来越多的农民外出打工,但仍有一定数量的农民观念保守、思想僵化,不愿意离开乡土到城镇打工。这类农村贫困家庭多数属于第二种情况,不过,其数量正在逐渐减少。第三种情况的家庭比较少,在全国农村尤其中西部农村只少量存在着。这类贫困家庭不一定缺少劳动力,或许是劳动力素质低、劳动能力差,或者是家庭发生了重大变故,以至于家庭一贫如洗,缺少外出打工的起码本钱。总的来说,中国农村不能外出打工的家庭——有能力外出而选择在农村从事规模化、专业化、现代化农业劳动的除外——一般是农村贫困家庭,并且,鉴于上文分析的农民外出打工能让贫困家庭脱贫的逻辑,笔者认为,农村扶贫攻坚战的主攻方向在于鼓励、支持农村贫困人口进城打工,进而使其脱贫。

针对第一种情况的农村贫困家庭,扶贫工作重点在于发展城镇化社会服务。在传统农村社会,村民为了让村庄中缺少劳动力、鳏寡孤独、病弱的农户能够按时节播种和收割,遵循着不能让庄稼种不下去或让成熟的庄稼烂在地里的“铁则”,帮助贫困家庭播种或收割。并且,这类帮忙是纯粹义务性的,不需要给钱,也不用换工,充其量就是吃顿饭了事[10]18-19。然而,随着城镇化发展和村庄人口不断外流,乡村熟人社会的地缘、血缘关系粘合力,以及同族、亲戚间的道义力量日渐淡薄,越来越多的村庄变成了“半熟人社会”,已经没有足够多的劳力来帮助缺乏劳动力的家庭完成耕种、收割,致使村庄中缺乏劳动力家庭的农业生产难以为继,更不要说动员他们的家人进城打工。藉此,发展社会服务就成为扶贫工作的首要选择。用社会化服务来填补村庄互帮互助的不足,一方面能使缺乏劳动力的家庭能够进行正常的农业生产劳动,另一方面,社会服务能帮助家庭解决赡养、抚养、照顾、医疗等问题,从而挤出部分家庭劳动力进城打工。农村社会化服务的主要形式是政府引导、扶持的社会服务中心或服务联合体。这类农村服务组织除了通过政府购买服务的形式创办外,还要考虑村庄分散、农户及其人口不断减少等因素,最好以城镇为单位向缺乏劳动力的家庭提供产前、产中、产后服务,即为困难农户提供城镇化社会服务。如此,一能将农村贫困家庭及其人口的扶贫、脱贫统筹到城镇化发展进程中,按照城乡一体化发展理念解决农村贫困问题;二能使为农服务成规模、上档次,从而节约运营成本,提高服务效率;三能让为农服务组织“长命”,不至于因乡村人口减少而“早亡”——村庄有可能在城镇化发展中消失,但村镇人口多,有较多的服务对象和服务需求,短期内不存在没有服务对象问题。

针对第二种情况的农村贫困,扶贫工作重点是消除农民进城打工的顾虑。在1990年代尤其在党的十四大以后,中国政府不再限制农民进城打工,沿海部分城市出现了程度不同的打工潮,每年的春节左右时间是农民外出寻找工作和回家过年的高峰期,一些城市的汽车站、火车站人满为患。虽然交通部门最大限度地增加运力,农民工出门难、回家难的问题始终存在,并形成了气势磅礴的农民“候鸟式迁移”,令世界叹服、震撼。农民外出打工在中国农村非常普遍,进城—留守成为中国农村家庭的生活方式,甚至变成了农民习以为常的一种生活。然而,仍有一些地方、一些家庭的农民害怕外出打工,总觉得在人生地不熟的空间工作、生活没有安全感,容易受到伤害,更不要说挣钱了。因此,为了鼓励、促使这类家庭的农民外出打工,扶贫工作需要解决:一是组织贫困家庭不敢外出打工的农民到城镇参观、学习,帮助他们了解城镇社会,消除他们的“惧城”心理;二是对可能外出打工的农民进行职业培训,提高他们非农工作能力,增强他们外出打工的信心;三是人力资源和社会保障部门要主动与城镇政府和企事业单位联系,提前做好城乡就业对接工作,尽可能使这部分农民在城镇拥有稳定工作、稳定收入,从而促使他们逐渐认同城镇工作;四是利用农民的强关系资源,如动员同乡、同宗的农民工带领他们外出,支持他们在城镇老乡、亲戚的“亚文化”圈内生活,直到他们熟悉城镇社会,能自主地进行城镇生活。

针对第三种情况的农村贫困家庭,扶贫工作重点是给予资金支持。在农村扶贫、脱贫工作中,政府、社会组织包括世界银行、慈善组织等都投入了一定量的扶贫资金,但这些扶贫资金主要用于贫困人口的实物帮扶和扶贫项目开放,如给予贫困人口生活物品,帮助贫困地区建设公共设施,扶持贫困户养猪、养鱼、养牛、养羊,以及修建大棚、发展多种经营等,资金投入不断增加,但扶贫资金使用率一直成问题,甚至出现“亏本赚吆喝”的现象。帮助农村贫困农户发展农业、增加收入是扶贫工作的重要责任,但鉴于城镇化对家庭农业的冲击和人的城镇化发展需要,扶贫工作也需要拿出部分资金或更多的资金帮助“寸步难行”的农民,给他们路费和基本生活费。这部分扶贫资金或采用低息贷款、免息贷款的方式,要求贫困农民打工脱贫后归还,或设立专门资金,支持贫困户进城打工,只要贫困农民外出打工,政府就给予报销路费。比较农村场域中开展的扶贫工作,推进贫困家庭成员外出打工的难度不大,成本也不是很高,只要城镇政府和相关企业承担一定的扶贫责任,帮助进城农民找到工作,就算脱贫成功了。这是下一个要解决的问题。

城镇化扶贫第二个难题是城镇社会是否能够接纳农村贫困打工者,是否有能力帮助他们脱贫。农村贫困家庭到城镇打工的劳动力与一般农村家庭在城镇打工的劳动力没有多少区别,不需要城镇及其企业给予他们比非贫困家庭劳动力的更多照顾——他们在农村属于贫困家庭成员,在城镇他们就是一个普通的打工者,依靠劳动获取工资收入。当然,如果城镇政府、社会组织包括企业能够帮助进城的贫困农民工找工作,免费为他们提供技能培训,关心他们日常生活,那将是更好的事情。相比较一般家庭出来的打工者,来自农村贫困家庭的打工者,更想多挣钱,以便把钱拿回家提高生活水平,而考虑留城发展的人比较少。就此来看,城镇及城镇企业接受贫困家庭成员几乎没有额外负担,暂时也不必考虑他们的市民化问题。当然,这是就城镇帮助进城的贫困人口脱贫而言的,如果城镇政府能够为农村政府分担部分扶贫责任,主动将他们的贫困问题纳入到城镇扶贫工作中,农村贫困人口的脱贫效率就会更高,新型城镇化、城乡一体化也就会因为城镇转移了农村贫困人口而发展更好、更快。

五、结束语

就中国农村贫困人口脱贫进路看,农村贫困人口脱贫与政府、社会各界的扶贫努力分不开,正是扶贫工作者长期的不懈工作,农村贫困人口的生存状态才得到了明显改善。与此同时,农村贫困人口进城打工,增加了贫困家庭收入,降低了农村贫困程度,减少了农村贫困人口。在农村贫困问题解决上政府、社会的扶贫与农民进城打工脱贫孰轻孰重,不好评说,但毋庸置疑的是,贫困人口进城打工获得了比农业收入高得多的收入,是一条真实发生的、并对农村减贫和脱贫产生深刻影响的有效途径。如果非要把农村扶贫模式化,那笔者将农民进城打工、进而使农村贫困家庭脱贫的路径叫做“城镇化脱贫模式”。

城镇化快速发展要求农村在做好就地扶贫工作的同时重视城镇化扶贫,将部分或更多农村贫困人口的脱贫工作放到城镇空间。这是农村扶贫工作方向、路径的变化,它对减少农村贫困人口、促进以“人的城镇化”为核心的新型城镇化发展都有重要意义。需要检讨的是:在以往空间城镇化和土地城镇化发展中,政府看重的是农民为城镇社会服务、为城镇企业打工,没有将进城打工的家庭经济困难的农民纳入到扶贫工作中,以至于进城打工与农村脱贫工作脱节;在当下新型城镇化发展中,政府重视的是将有能力尤其是有经济实力的农民转移到城镇,并帮助他们转变身份,使其成为城镇居民,而忽视贫困农民进城及其城镇化问题,始终将他们的贫困问题视为农村的事情。于是,不论在国家政策上还是在城镇化发展实践中,农村贫困始终是农村的事情,它与城镇化发展没有关系,更不要说通过城镇化发展来转移农村贫困人口,帮助他们实现市民化了。就此,笔者强调三点。

一是农村人口贫困问题不仅仅是农村问题。城乡一体化、城乡融合发展与乡村振兴、新型城镇化发展构建了一体两面的城乡综合体,农村与城镇不再彼此隔离,它们需要对接、并轨。虽然农村贫困问题发生在农村,是农村的问题,但鉴于城乡融合发展趋势与要求,城镇也需要分担减少农村贫困人口的责任。城镇解决农村贫困问题的办法不是给钱、给物,也不是到农村办企业,最好的途径是利用城镇现有资源,安置农村贫困家庭的农民就业,让他们有钱脱贫。格莱泽说,“城市的发展是减轻农村贫困的一个重要途径”“城市具有他们在原来居住地所无法找到的优势”“希望城市能够接纳数亿百万计的农村贫困人口远远比希望那些潜在的移民在农业孤岛上寿终正寝好得多”[11]65。

二是正确认识农村贫困问题及其扶贫工作。贫困在传统社会和现代社会都是一种社会现象,它伴随人类社会始终,小康社会里也会存在贫困问题。贫困是任何社会都存在的问题,即使像美国等发达国家也存在一定数量、甚至比较严重的贫困问题。中国农村人口多,居住条件差异大,存在一定数量的温饱型贫困人口属于正常现象。但是,我们不能由此对农村贫困人口及其贫困问题置之不理,因为中国农村还存在几千万贫困人口,人数众多,不解决他们脱贫问题,势必影响全面建成小康社会目标的实现。籍于此,本研究强调农村扶贫向城镇转向,并非否定当前农村开展的就地扶贫工作。客观地说,当下政府开展的扶贫、脱贫工作已经取得了一定成效,农村贫困人口大量减少,但当前农村“强力”扶贫工作十分艰辛,人力、物力、财力投入大,需要进一步完善,即一方面要强调扶贫、脱贫速度,按期完成国家的扶贫任务;另一方面要结合新型城镇化、城乡一体化发展趋势拓展更有效的扶贫路径,进而提高农村扶贫工作质量。

三是将农村扶贫工作置于新型城镇化发展进程中。中国推进以“人的城镇化”为核心的新型城镇化发展战略,农业人口将加速向城镇转移并实现市民化,由此,农村扶贫工作不能拘泥于农村场域,需要城镇分担一定的扶贫责任。小农经济的家庭经营已经发挥到极致,生产效率提高的空间有限,除非不顾环境和资源的承载力,采用更强力的方式掠夺、破坏。此外,中国已经进入新型城镇化发展阶段,农村不再是孤立的社会单元,正在由农村社会向城镇社会转型。如此,农村贫困问题的解决也是城镇的责任,城镇不仅不能拒绝农村贫困人口进入,而且要主动将进城的贫困农民视为城镇居民,赋予他们与城镇贫困人员一样的社会保障。这是农村贫困人口共享国家经济发展成果的一项权利,也是城镇化发展的价值皈依。