论社会治理是社会建设的重要方略——兼论“社会建设就是建设社会现代化”

宋国恺

(北京工业大学人文社会科学学院,北京 100124)

“社会建设就是建设社会现代化”[1]这一重要命题,是我国著名社会学家陆学艺先生留给学术界关于社会建设理论的重要遗产,也是留给学术界的命题作文[2],要求我们深刻认识这一命题的丰富内涵,同时要求我们结合中国改革开放的伟大进程,进一步丰富社会建设理论,指导社会现代化建设的伟大实践。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》),提出了全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。与此同时,《决定》中专门有一章题为“创新社会治理体制”的内容。从此,“治理”“国家治理”“治理体系”“治理能力”及“社会治理”等概念进入学术界和实践界的视野,尤其是社会学界针对社会治理推出了不少研究成果,为社会治理实践贡献了自己应有的智慧和力量。与此同时,《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》以及党的十九大报告仍然强调社会建设是推动中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局之一。本文针对“社会建设就是建设社会现代化”的命题,以及《决定》和党的十九大报告中的“治理”“国家治理”“社会治理”等新概念、新提法,关注学界关于社会建设研究的新动向、关于社会治理与社会建设关系的新认识,并对其核心内容展开研究,提出“社会治理还是为了建设社会现代化”这一新命题。

1 学界关于社会建设研究的新动向

党的十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会,并提出社会建设与社会管理这一新的概念和表述。在讨论社会建设这一重大问题时,陆学艺指出了社会建设与社会管理的关系问题。他说:“就两者的关系来说,明确社会管理是社会建设的一部分,而且是重要组成部分,要强调这个。社会管理不能代替社会建设,这个要说清楚。”[3]54陆学艺的这一观点明确地指出了社会管理是社会建设的重要组成部分而不是全部。在其主编的《当代中国社会建设》一书中,他将“社会管理”同作为社会建设重要任务的民生事业、社会事业、收入分配等相并列[4]23-27,再次强调社会管理是社会建设的众多任务之一,而非全部。

目前我国学界关于社会建设的研究大致可分为四类:

一是研究转向论。转向论就是不再提“社会建设”这个概念,转而研究“社会治理”,似有以“社会治理”代替“社会建设”的趋势。党的十八届三中全会通过的《决定》没有直接采用“社会建设”这一概念,将“社会建设”的实质意义用“建设社会主义和谐社会”的说法加以表述。与此同时,学术界也转向社会治理研究,并取得了丰富的研究成果。

二是表述替代论。将原有的“社会建设与社会管理”表述形式调整为“社会建设与社会治理”。换言之,就是用“社会治理”代替“社会管理”。有学者指出,国内的学者们关于社会管理的概念有不同的理解,但是将社会管理理解为政府对社会的管理以及社会的自我管理基本上是相对一致的共识[5]。有学者将社会管理划分为消极社会管理与积极社会管理,其中消极的社会管理被视为是以被动防范为手段、以维护现状为目标;而积极的社会管理则被视为是以主动地建设和变革为手段,以改善社会的状况、建设一个更好的社会为目标[6]。显然,这一研究更加明确了积极社会管理的根本性意义。因而,一些研究人员认为“广义的社会管理,其实就是社会治理”[5]。目前,我国不少学者将广义的社会管理视为社会治理,并且与社会建设并列表述。在此意义上,“社会建设与社会治理”这一新的表述与原来的“社会建设与社会管理”表述并未发生根本性转变。

三是实质区别论。社会建设和社会治理是不同的,有着本质的区别。根据已有的文献,一些学者在研究中明确指出社会建设与社会治理是不同的,有着根本性区别。郑杭生在关于社会建设与社会管理的研究中指出,“任何和谐社会都不可能自动到来,它凭借的只能是对社会治理,特别是善治的不断尝试和努力。社会治理和善治应该成为更新社会管理观念、推进社会建设和社会管理改革创新的主要方向”[7]。这一表述不仅指出社会治理不同于社会建设,也不同于社会管理,推动社会建设需要凭借对社会治理和善治的尝试。

四是内涵模糊论。所谓内涵模糊论与第一类转向论比较接近,不仅有以“社会治理”代替“社会建设”的趋势,而且在研究社会治理问题时,将社会治理的内涵与社会建设的内涵模糊化,并且认为社会治理就是社会建设。尤其是《决定》提出了将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标之后,国家治理、社会治理等提法和表述经媒体广泛传播和学者大量研究,似乎以压倒性的气势“屏蔽”了“社会建设”的提法及其研究。在这种背景下,不少研究模糊了社会治理与社会建设的边界。这是一个值得研究和注意的动向。

目前,以上学界四种关于社会治理与社会建设关系研究的动向,表明我国理论界和实践界都将注意力集中到社会治理这一主题。但是对于社会治理与社会建设究竟是什么关系、社会建设与社会治理的本质区别在哪里,则有待于进一步思考和深入研究。本文基于“社会建设就是建设社会现代化”这一命题,尝试讨论和回答社会治理与社会建设两者关系,并提出“社会治理还是为了建设社会现代化”的新命题。

2 关于社会治理与社会建设关系研究的新认识

随着学术界和实践界对《决定》学习的不断加强和认识的不断深化,尤其是随着对国家治理、社会治理研究和认识的不断加深,关于社会治理与社会建设关系的认识也在不断深化。笔者认为,目前学术界和实践界关于社会治理与社会建设关系的认识有几种代表性的观点。

2.1 着力点说

有学者研究认为,改善民生和创新社会治理体制是加强社会建设的两个着力点。改善民生就是要始终把解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题放在各项工作的首位。保障和改善民生没有终点站,只有连续不断的新起点。创新社会治理要以维护最广大人民群众的根本利益为前提,加快形成科学有效的社会治理体制[8]。这一表述明确指出了社会治理与社会建设的关系,即创新社会治理体制是加强社会建设的着力点之一。同时,也指出了改善民生与创新社会治理体制之间的关系,即创新社会治理体制要以改善民生为前提。

2.2 组成说

有学者认为在社会建设是中国特色社会主义“五位一体”总体布局之一的基础上,作为社会建设重要组成部分的社会治理,是中国特色社会主义现代化总体布局的重要内容之一。在实现中华民族伟大复兴的历史进程中,提升社会治理水平、推进社会治理现代化,是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义[9]。这一研究一方面强调了社会建设是中国特色社会主义现代化“五位一体”总体布局的重要组成部分;另一方面也明确了通过提升社会治理水平和社会治理能力,以此进一步推进公共服务体系建设,进而推动整个社会建设。概言之,即倡导国家通过社会治理推进公共服务体系建设,进而推动社会建设。在这个意义上说,社会治理是社会建设的重要组成部分。

2.3 任务说

我国改革开放经过40年的发展现已迈入了新时代,改善民生和创新社会治理既是国家的宏观战略选择,又是国家治理的共识。有学者认为,改善民生和创新社会治理是围绕社会建设的两大任务,并认为这是新时期执政党从党和国家发展全局的高度,运用马克思主义世界观和方法论,结合新的实践进行理论思考,提出了一系列新思想、新战略。这进一步丰富和发展了马克思主义关于社会治理的思想,为切实改善民生和提高社会治理科学化水平提供了新的实践原则[10]。这一观点不仅明确了创新社会治理是社会建设的重大任务之一,而且也表明了改善民生与创新社会治理的关系问题;同时也印证了源头治理是社会治理的有效性前提和基础[11]。

2.4 方略说

有学者对十八大以来党的社会建设方略演进的历史进行回顾研究后指出,我国无论是从社会管理到社会治理,还是从提高社会治理法治化水平到推进社会治理精细化,反映的是党的社会建设方略的不断演进、是党的理论研究探索的不断创新。这一观点至少包含两层意思:一方面社会治理是推进社会建设的方略,是社会建设的一种新方法、方式、方案、策略、战略;另一方面社会治理是社会建设方略不断演进、创新的结果[12]。

2.5 命题说

有学者研究认为,基层建设和社会治理是社会建设的两大命题。前者是社会建设的结构命题,重在实体建设和关系重构,是结构建设的过程;后者是社会建设的功能命题,可以有效地推进所发挥的功能、增进社会建设的成效。这一观点表明社会治理是社会建设的命题之一。作为社会建设的重大命题,我们要回答“社会治理治什么”,这是理解社会治理与社会建设关系问题首先要回答的问题[13]。社会治理首要的问题就是治理政府的越位、社会组织的无位以及居委会的错位等主体功能问题。

图1 社会治理与社会建设关系示意图

学界几种关于社会治理与社会建设关系的说法从不同角度、不同层面阐释了两者之间的关系(如图1所示)。第一,社会治理属于中国特色社会主义现代化“五位一体”总体布局之一的社会建设的重要内容和组成部分。第二,社会治理是加强和推进社会建设的方略,是增进社会建设功效的重要手段、方式和策略。第三,社会治理是推动和加强社会建设的重要任务或着力点之一。第四,社会治理是社会建设的重要命题之一。社会治理现代化既可以被视为建设社会主义现代化的过程,也可以被视为进行社会建设的过程。

学界这些观点和概括廓清了至少两种不同的倾向。第一,以“社会治理”代替“社会建设”的倾向。社会建设是中国特色社会主义现代化“五位一体”总体布局之一,社会治理不能代替、也不可能升格为社会建设。第二,模糊社会治理与社会建设界限的倾向。社会建设不同于社会治理,社会治理服务于社会建设;社会治理有助于增进社会建设的功效;社会治理是社会建设的手段、方式、策略、方略;是社会建设的命题。因此,在此分析的基础上,笔者认为可将“社会建设就是建设社会现代化”理解为:社会治理还是为了建设社会现代化,社会治理是社会建设的重要方略。

3 社会治理与社会建设核心内容的新概括

3.1 社会建设建什么

学界关于社会建设的定义可谓丰富多彩,尽管各自的侧重点和角度不同,但总体上涵盖了社会建设的基本含义。

陆学艺认为社会建设是“按照社会发展规律,通过有目的、有规划、有组织的行动,构建公平合理的社会利益关系,增进社会全体成员共同福祉,优化社会结构,促进社会和谐,实现社会现代化的过程”[14]。这个定义内涵丰富,突出强调了“社会利益关系”“优化社会结构”和“实现社会现代化”等三个核心要点。陆学艺认为,社会建设要以改革社会体制为中心环节和突破口,以优化社会结构为核心,不断实现社会现代化,即以社会领域的现代化建设尤其是社会结构的现代化促进整个社会的有序和谐。

郑杭生认为,社会建设是“在社会领域不断建立和完善各种能够合理配置社会资源和社会机会的社会结构和社会机制,并相应地形成各种良性调节社会关系的社会组织和社会力量”[15]。这个定义突出了“社会结构”“社会机制”和“社会关系”等核心内容。简言之,社会建设就是建立和完善社会结构和社会机制、调节社会关系。

景天魁通过研究认为,“社会建设”中的“社会”属于“小社会”,因而社会建设区别于经济建设、政治建设和文化建设。同时,他也强调“从小社会入手、大社会着眼”才能从理论上比较清楚地认识社会建设。“调整社会结构、健全社会组织、改善社会关系、加强社会治理、提高人民生活水平等诸多方面都属于社会建设范畴。”[16]在这个论述中,将“调整社会结构”“改善社会关系”视为社会建设的重要范畴,尤其难能可贵的是,这一研究早在2008年已使用了“社会治理”的概念,而非“社会管理”,并认为社会治理同样属于社会建设的重要范畴。

谢立中从纷繁复杂的概念中条分缕析地廓清了“社会建设”中“社会”的核心内涵。他认为,“社会”是包括家庭、家族、宗族、村庄、社区、社群、社会网、各种正式组织、国家及国际组织等在内的人们的结合形式;社会建设就是“要对人类生存和发展活动赖以进行的各种结合体当中今天依然存在并发挥着积极作用的那些结合体本身进行建设”[17]。首先,这个定义突出了社会建设的“社会”特质和内涵,即人类生存和发展活动赖以进行的各种结合体。该研究将现代社会建设的内容和特点简要概括为优化人口品质、完善保障机制、推进自由平等和理顺社会流动等四个方面。其中推进自由平等是指社会成员之间形成和睦相处的社会关系;理顺社会流动是指形成一种符合现代社会需要和特点的社会结构。其次,这个定义同样突出了“社会关系”“社会结构”和“现代意义”。他强调了我们今天要建设的“社会”,是一个“现代”意义上的“社会”,而非一个一般意义上的“社会”,即现代化建设[17]。他借用了陆学艺的观点,强调社会建设就是要实现“社会”的现代化。

以上关于社会建设的定义,具有三个方面的共同指向:强调“社会关系”,突出“社会结构”以及体现“社会性”“现代性”。由此,社会建设是社会“建设”,重在“建设”,包括建设的对象、建设的内容和建设的目标等。社会建设的对象是“社会”,建设内容包括社会关系、社会结构、社会性、现代性等,建设目标就是建设社会现代化。

3.2 社会治理治什么

目前,学界关于社会治理的定义更多是在社会管理的概念基础上进一步总结提升而来的。笔者从众多定义中选取两类具有代表性的定义加以分析。

3.2.1 两类代表性的定义分析

一是过程说。认为社会治理是推进社会有序发展、各主体主动参与的社会发展过程。有学者研究认为,社会治理是“以实现和维护群众权利为核心,发挥多元治理主体的作用,针对国家治理中的社会问题,完善社会福利,保障改善民生,化解社会矛盾,促进社会公平,推动社会有序和谐发展的过程”[18]。有的学者从强调主体多元性的角度来理解社会治理,认为社会治理的目标是建立一种国家与社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构等多元主体协调互动的治理状态,并且是在科学规范的规章制度的指引下,强调各行为主体主动参与的社会发展过程[19]。

二是活动说。将社会治理视为一种社会活动与治理活动。有学者认为,社会治理是“基于共同的社会规范,包括社会价值、行为规范和法律法规来规制政府、社会组织、企业和公众行为,协调社会关系,解决社会问题,化解社会矛盾,消除社会冲突,防范社会风险的社会活动”[9]。也有学者从运行意义上认为,“社会治理”实际是指“治理社会”。换言之,所谓社会治理,就是特定的治理主体对于社会实施的管理。现阶段,我国社会治理是指在执政党领导下,由政府主导、吸纳社会组织等多方面治理主体参与,对社会公共事务进行的治理活动[20]。

3.2.2 两类代表性观点所包含或体现的四个指向

第一,突出了解决社会问题、化解社会矛盾与社会冲突的紧迫性的特点。

第二,强调了“推动社会有序”“防范社会风险”的现实性目标的要求。

第三,突出了治理主体的多元化特点,这是完全不同于社会管理的重要特点。

第四,强调了社会治理是在“科学规范的规章制度的指引下”“基于共同的社会规范”下开展活动的基本要求。这一要求具有很强的现实针对性,是针对社会治理体制中“法治保障”而提出的,也是针对曾经一段时间过分强调社会管理和社会控制实践的纠偏。

关于社会治理研究以上四个指向表明,《决定》要求改变原有的以社会控制和社会稳定为主要诉求的社会管理体制,提出并确立了社会治理的新思路新方略,具有极强的现实针对性。这也是由社会管理走向社会治理的时代背景。社会治理是“社会”治理,侧重强调了治理主体的多元化,以及多元治理主体之间的关系。换言之,社会治理的研究凸显了治理主体多元化,以及在此基础上如何推动治理的问题。社会治理这一新概念、新提法,不仅在党的文献史上具有创新意义,而且在学术上也具有创新价值,对于社会学在已有基础上进一步加强这方面的研究具有启发作用。

3.3 社会治理服务于社会建设

笔者通过对于社会建设与社会治理关系的研究表明,社会治理的指向与社会建设突出优化社会结构、调节社会关系、建设“社会现代化”等指向有很大的不同。社会治理始终被认为属于社会建设的范畴,社会建设的目标远远高于社会治理。建设社会现代化是战略目标,而社会治理是战略部署。可以说,社会建设突出“本”,社会治理强调“标”。社会治理是社会建设的方略,社会治理的推进可增进社会建设的功效。“社会治理就是要让人们过上好日子,好日子就是衣食丰足、幸福平安、和谐有序。”[21]社会治理是要形成一个“能够让社会成员过上好生活的好社会”[22]1。概而言之,社会治理是推进社会建设的方略、方式、手段,是手段与目的之间的关系;社会治理终归属于社会建设的范畴;社会治理仍是为了建设社会现代化。

4 结论与讨论

现有的研究分析表明,社会治理属于社会建设的范畴,当前我们开展的社会治理是我国社会建设的重要方略与战略部署,有效推进社会治理有助于增进社会建设的成效。在这个意义上,“社会建设就是建设社会现代化”这一命题可以转化理解为“社会治理也是为了建设社会现代化”。

为什么要强调“社会建设就是建设社会现代化”,同时还要将其理解为社会治理还是为了建设社会现代化呢?这里还需要从社会学本土化的问题展开讨论。

社会建设是中国本土化的概念,是“植根于中国土壤”[23]194的概念。作为一个源自本土的概念,与众多舶来概念不同,社会建设“既有殷实的实践土壤,也反映了学术界难能可贵的理论自觉”[24]。社会建设最早源自于孙中山先生《建国方略》之三“民权初步”(社会建设)。在这篇文章中孙中山提出了“结会”的主张并指出“会议之定义,凡研究事理而为之解决,一人为之独思,二人为之对话,三人以上而循有一定规则者谓之会议”[25]304。会议“乃能收集思广益之功,使与会者亦得练习其经验、加增其智能也”[25]。有学者认为,孙中山提出的社会建设是为当时缺失民主政治建设而提出的[24]。这一观点诚然不错,但从另外一个角度看,孙中山的社会建设实质上是将政治民主扩大到社会领域,从社会领域中的广大民众、社会各阶层集思广益,汲取经验智慧。在此意义上,社会建设已经超越了民主政治的范畴。关于社会建设的社会学经典定义及其深刻阐释当属孙中山先生,他对社会建设有深入的思考和详尽的阐释[26]。孙本文认为“凡依社会环境的需要与人民的愿望而从事的各种社会事业,谓之社会建设”[27]。后来又补充道,“我们所谓社会建设,其实质而言,只是谋社会事业所进行之工作或活动之总名也”[28]。应该说20世纪三四十年代的中国,当时的社会建设已经有了一定的土壤和气候[29]。

2004年,社会建设这一概念再次被提出来,近年来逐渐成为我国社会学研究领域的重要主题。“进入21世纪以来,社会建设和社会治理成为我国深化改革开放进程中的重要议题,加强这方面的理论研究也成为中国社会学者的一份责任和承担。”[30]这反映了从事社会学研究者的一种理论自觉。为社会建设的伟大实践提供必要的学理支撑,这是中国社会学界义不容辞的使命。中国社会学界也只有这样做,才能源源不断地获得对学科自身发展极其重要的新鲜经验,把握学术话语权,为我们的时代做出相应的学科和学术贡献[15]。

尽管社会建设研究还存在不少需要讨论的问题[31],但“社会建设”是源自中国本土的概念,这是我们积累起的自己的学术资源,而且是优势资源,应当倍加珍惜、深入研究、深度发掘,这也是中国社会学兴起的重要条件[32]。社会治理理论是西方治理理论的重要组成部分。尽管我国当前提出的“社会治理”具有相当的现实针对性,但有学者已经认识到并指出了治理理论的局限性[33]以及社会治理(社会管理)实践存在的诸多问题[24]。因而,一方面,我们要加强社会建设的研究,这是中国社会学兴起的历史和现实基础[34];另一方面,应结合当前我国社会治理的具体实践,深入研究和发展社会建设理论,形成中国特色的社会建设理论体系。这不仅是社会学本土化的要求,是一种理论自觉,更是理论自信和理论创新的统一,是践行“四个自信”的具体表现。

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