论我国社会养老供给侧改革的困境与路径

郑茜茜

(燕山大学 文法学院，河北 秦皇岛 066004)

我国业已跻身深度老龄社会行列，由于生育与收入，产业与社会保障等各方面体制存在欠缺，“未富先老，未备先老”的局面已经形成。中国急需制定老龄社会的应对措施，调和社会养老发展矛盾，解决社会养老发展问题，引导老龄社会进入健康的发展状态。供给侧改革已经取得了突破性的胜利，党的十九大明确提出将供给侧结构性改革写入党章，强调了供给侧改革理念的地位。社会是一个整体，要想实现发展目标，供给侧改革必须涉及社会各个领域、各个方面。社会养老是我国发展的重要组成部分，老年稳则社会稳，应当紧紧抓住人均GDP的福利相关性这个将成为检验中国社会经济协调与可持续发展的重要指标，从实质性角度将供给侧改革的优势体现在社会养老方面。

一、社会养老供给侧改革的涵义

1.社会养老服务

随着老龄化进程加速，高龄老人和失能老人大幅增加，养老事业面对的压力和挑战与日俱增，传统的养老模式越来越难以适应经济发展的需要。养老服务不仅涉及家庭关系，还涉及社会关系、国民关系和国际关系，需要国际公约、国家规划、社会服务、市场服务和家庭照顾的共同支持。伴随着社会生产力的提高，人口老龄化向纵深发展，一个80岁左右的老祖、两个60岁左右的老人、一对30多岁的夫妻和一个幼儿的家庭结构(即1221家庭)促使养老方式逐渐从单一走向多样化，由此形成社会养老模式。根据我国特殊国情，“十二五”期间，相关部门已经将我国的社会养老模式调整为“居家为主，社区为辅，机构为补”的三重结构模式。社会养老服务(简称社会养老)是针对我国家庭养老功能弱化，高龄老人和空巢老人增多而从社会角度对老年人的帮助服务。家庭养老主要体现为个性化的赡养、扶助和慰藉，而社区养老主要体现为共性的扶助和慰藉，是通过社会途径，以社会制度保证养老的方式。

2.供给侧结构性改革

供给侧结构性改革(以下简称供给侧改革)在2015年首次官方提出，并且作为“十三五”期间市场经济改革的重要指导思想。历时三年的改革对我国的经济发展起到了显著的作用。供给侧改革是在“需求侧”的基础上发展而来的。我国经济高速发展，国内GDP总量居世界第二，但是人均GDP却呈现明显的差异分化。随着社会发展脚步的不断加快，人们对生活质量的追求无论是多样性还是技术性都在不断增加。纵观我国产业发展现状，多数产业高速发展但质量水平参差不齐，产能落后、创新型企业发展滞后等问题严重。供给侧改革重点是实现供需平衡，解决产业结构性矛盾，从供给、生产端入手，通过解放生产力、提升竞争力促进经济发展，将发展方向锁定新兴领域、创新领域，创造新的经济增长点[1]。供给侧改革重点强调内生动力和外部发展两个方面：内生动力就是改革开放各项制度，释放微观主体的活力，强调市场配置资源；外生动力就是开放市场，扩大市场配置资源的空间，让更多社会资本能参与投资甚至主导投资，同时确保民间资本在这些领域的投资能有合理回报，政府方面通过简政放权、放松管制、金融改革、财税改革、土地改革等方式，来提高全要素生产率[2-3]。

3.社会养老供给侧改革

随着我国经济的急速发展，国民经济在世界经济的发展中占据了很高的位置。由于我国基本国情比较特殊，我国人口老龄化起步较晚，但发展速度相对较快，且伴随着后工业化及城镇化建设的严峻挑战。城乡区域的收入差距拉大，社会转轨和思想文化变革相交织，社会养老的问题已经给社会发展和公民基本生活安全带来了一系列挑战。保障公民基本生活安全是国家合理存在的前提之一，如果国家不能较好地履行这个职能，其存在的合理性就会受到质疑，所以应保障社会养老的内容不断扩充，让人们尽可能充分地享受经济和社会发展的成果。社会养老是我国社会保障的重要方面，但是社会养老的供给与需求呈现着明显的不平衡趋势。我国社会养老的发展远远不能满足我国老年人的服务需求，硬件设施数量和质量严重短缺，养老机构难以达成标准化统一化，社会养老的产业结构呈现参差不齐、结构混乱的发展情况。社会养老供给侧改革就是在需求侧的基础上着重在养老产业的供给侧进行改革，消除落后产业，增加养老产业的多样化和高质量化，引导社会资本的不断注入，促进创新产业的发展，消除结构性矛盾，达到社会养老的供需平衡[4-5]。

二、社会养老供给侧改革的困境

根据目前形势预测，我国会于2020年迈入超级老龄时代，养老服务的需求量将随着社会时代的急剧变化而不断增多，而且多层系、多面化的养老服务市场也在逐步增大，即使当前我国社会养老体系建设取得了一定成绩，但面对严峻的老龄化社会的加速发展以及我国养老服务体系所处的初级探索阶段，当前的社会养老还有很多的欠缺和漏洞。

(一)我国专业养老机构的数量和供给能力不能满足日益增长的养老服务需求，无论是住养服务机构(即习惯意义上的养老机构)，还是文化活动等多方面的服务场所以及专业的养老服务人员数量都比较欠缺。

养老服务体系是指满足老年人居家养老，社区养老和机构养老的家政服务，护理服务和精神慰藉服务的供给及其制度安排。我国社会在没有充足准备的情况下进入了老龄社会，养老服务供给能力不足、养老的成本不断上升、购买能力严重不足等多重问题日益严峻。其中最为引起注意的是关于ADL老年人的照料机构严重缺乏，同时在机构设备数量缺乏的情况下关于老年人的精神照顾角度也被严重忽视。此外，我国社会养老专业护理人员匮乏，养老行业人力资源良莠不齐，缺乏合法合规治理体系。养老市场的老年用品和服务相对匮乏，尽管老龄用品消费的增加为产品开发提供了机遇，但老龄用品市场过于分散，主要分散在各商场、超市，并且未能结合老年人的多方面需求，因此无法满足老龄用品市场的需求。由于缺乏整体规划，养老服务业“投资大、周期长、利润低”，增加了非公养老院的投资难度，商业资本只能指向高收入老人，养老服务的高价和从业人员整体素质不高的失衡现象严重,也是导致需求的严重不匹配的重要因素。

(二)养老服务体系建设整体上缺乏制度的支持和积极的舆论宣传引导，全社会参与率低，养老服务产业发展受政府程序限制，养老市场无序发展，养老产业相关支持政策不完善同时政策落实不到位致使社会养老发展途径严重受阻。

目前我国制定有关养老标准规范的政策性文件数量不多，业已公布的与养老服务相关的文件多为建设性意见，实施的强制性指导作用有限，养老发展缺乏统一的标准，没有统一的有利于养老产业机构长期运行、行之有效的机制，大部分民办养老服务机构运行无序，缺乏政策的支持,养老产业发展困难重重[6]，关于养老的各方面资源处于零碎式、片段式、无序式的发展现状。社会养老是社会保障的重要方面，政策的落实缺乏政府有关部门的宣传引导机制，政府养老一直被大众误解为是政府的主要责任，对政策的理解与落实不到位，都导致了大众对社会养老的关注度不够，老龄化严重加剧的社会状况被严重忽视。地方政府实施发展关于养老政策缺少强制性，各部门在制订规划、出台措施、落实政策等方面没有计划性，各方机构协调推进不平衡，社会养老运行机制在整体养老服务机构建设中缺位、错位、越位、失位等行为明显。现有的老年人养护机构运行体制不健全，缺乏老年人养护机构量化标准管理体系，对养老服务与标准质量没有建立量化考核监管体系，同时缺乏引入第三方作为评估机构进行客观全面监管[7]。社会养老是我国民生发展的重要方面，要想有序发展还是需要发挥财政资金的支持与引导作用，但由于相关部门执行力欠缺和错误行为导致养老发展摄入不足阻碍社会养老的建设与成长。

(三)养老服务模式发展结构性矛盾突出，马太效应严重，缺乏资源整合的合理构建，公办机构与非公办机构发展不平衡，养老发展区域之间、产业之间矛盾日益突出，市场机制发挥不完善，缺乏政府合理引导和支持，社会养老市场发展严重滞后。

应社会发展需求，一些新型的社会养老模式逐渐兴起，如养老与医院护理的两者结合的热潮兴起的“医养结合”模式，以及以旅游产业为依托的夏季避暑、冬季避寒等发展而来的“候鸟模式”等。但这些模式中的大部分仅是对现有资源的整合，没有扩展从老年人的扩展需求出发开拓养老新资源，同时“医养结合”模式中的医疗救护金被挪用问题,“候鸟模式”中的异地就医问题等,都需要养老服务体系在构建过程中逐步完善。城乡养老的养护服务标准差异逐渐显露，在我国逐年增加的养老机构农村的利用率明显高于城市利用率，但是从纵向方面来看养老床位利用率呈明显的下降趋势，尤其是从2012—2013年间城市床位利用率下降10.38%、农村下降23.8%，虽然我国养老机构建设力度不断加大，但很多养老床位处于闲置状态，其核心问题在于养老服务城乡有别，服务内容不能满足人们的需求，导致入住率不高。政府各部门对于社会养老服务产业发展缺乏明确的指导作用，政府、社会、市场三大供给主体间尚未形成优势互补的良性互动格局，公办机构资源垄断，在养老服务市场上重国营轻私营养老服务机构导致私营养老机构得不到公平发展的机会，养老服务行业的市场允入和退出机制不完善，社会资本难以发挥充分重要作用，养老产业规模单一，服务单调难以满足社会养老需求发展。

我国高度重视养老发展的社会改革，在十九大政府工作报告中，养老的发展依然摆在了社会保障与国计民生发展的重要日程上，但是我国社会养老起步较晚，发展缓慢，无论从横向政策体制还是纵向层次标准来看，社会养老产业目前还不具备配套服务标准、运行机制和监管制度供给的高效运营系统[8]。社会养老的城乡区域性差异日益严重，产业层次性结构单一无序，社会养老需求与供应矛盾突出等一系列问题严重限制了我国社会养老发展的前进道路。社会养老产业的发展需要供给侧改革的支持与引导，坚持政府支持、市场主导、社会参与、规范运行的方针，持续推进养老产业发展。

三、推进社会养老供给侧改革的路径

供给侧改革在2017年得到了深化发展，同时2017“智汇养老”北京高峰研讨会上总结出严峻的老龄化形势给我国养老服务体系带来的巨大挑战。全国两会和十九大报告，都明确指出我国社会养老产业有着广阔的发展前景，但是其发展的环境还不尽人意，根本原因就是养老产业发展的供需不平衡和层次结构性矛盾突出。养老服务业的失衡与重构需要国家推进社会养老供给侧结构性改革，以满足现有养老需求，提高养老产业供给质量。

(一)全面实施产业准入负面清单制度，清晰合理划分政府、家庭、市场三者在老年人养护服务市场体系中的职能界定，优化实现养老供给侧改革“双到位”，充分发挥市场在资源配置中的决定作用，全面放开资源合理配置功能，应养老服务需求解决供给量问题，实现供需平衡发展。

正确划分好政府与市场的责任问题，在供给侧改革的效果中占据关键位置。供给侧改革强调在充分发挥政府宏观调控方面的政策引导作用中加强市场在资源配置中的决定性地位；另一方面就是供给侧改革在供给和结构性改革中如何采取有效举措，满足社会资源的合理分配和有效利用，解决供与求不平衡和产业结构性矛盾问题。社会养老产业的供给侧改革以政府与市场的职能划分为重点，社会养老供给侧改革要打破市场准入障碍，引导社会资本参与，个人、家庭、社区、雇主、政府和国家均具有承担养老保障功能的一份责任[9]，即主观能动的政治责任(制定法律政策)、经济责任(资源准备)和社会责任(提供服务)，完善需求决定市场、市场决定价格的资源配置引导机制，建设适应社会养老产业发展的市场准入负面清单制度，引导各类市场主体皆可依法平等进入，此项制度建设将有望大幅度降低社会养老产业投资、创业的门槛，激发市场新资源新活力进入老年人养护行业，丰富养老市场资源多样化与层次化。

(二)全面提升养老质量的服务品质，加强养老产业机构不同层次的规范管理和安全运营，促进城市和非城市差异问题的解决，提高养老服务水平的同时带动社会养老横向和纵向双方面的平衡发展，实现全域化覆盖[10]，形成完善的养老服务体系和服务网络。

我国已经进入了中国特色社会主义新时代，已经基本建成小康社会，这期间社会养老一直是我国社会发展的重要关注点。自1996年至今，我国已经相继出台了40多部养老产业发展相关政策法规，涉及地方政府出台了80多部的养老政策法规，在顶层设计中保障了养老产业的政策支持，但是由于缺乏具体的实施细则和指导规划，缺乏政策执行的强制性和约束力，城市地区和非城市地区逐渐形成了区域性差异。为此，应将社会养老服务业的发展纳入依法治国轨道，制定符合不同地区、满足不同需求的养老服务业发展实施细则，细则应覆盖养老服务质量评估、老年护理服务分级标准化、从业人员技能等级规范、行业风险防控等配套的法规保障，保障养老产业正规化和标准化发展。基于公平性的养老机构分类互补，科学调整养老服务机构功能定位和分类管理，实现梯次化的分类入住[11]。针对社区养老的短板，大力发展社区居家养老模式，构建“立足社区，服务居家”的综合养老服务体系[12]，培育养老服务的专业人才和队伍，尝试建立养老机构服务质量和管理水平评估体系，实现养老机构的合理化评估，对城乡各类养老机构进行动态化星级评定，优胜劣汰。针对农村养老服务的短板，要不断加大财政支持力度，农村基础条件设施较差，加上务工年轻人较多进入大城市，多数老龄人口在农村陷入“三无”形式，即无人照顾、无钱可用、无源可享，农村养老优惠将依托农村社区养老服务设施，特别是社会组织开展关爱活动，因地制宜鼓励发展农村机构养老，在用地审批、项目立项、金融贷款等方面提供优惠政策，推动社会养老机构规模、质量与未来养老需求相适应，积极鼓励社会资源进入农村和偏远地区，加大政策和资金引导，将政府服务购买更大程度的应用在农村和偏远地区养老服务体系中。

(三)全力建设优质的养老服务供给体系和结构性优化体系，推动社会养老供给侧改革现代化、创新化发展，推动特色养老发展，利用“互联网+”建立信息化养老机构监督机制、医养结合、文化养老、旅居养老等创新模式，促进老年用品的升级，发展适老金融服务，积极发展社会企业，引入社会资本发展政府购买服务形式等。

供给管理应以推动机制创新为切入点，以结构优化为侧重点，面对新一轮生产力革命(第三次产业革命)的挑战，我国为实现可持续发展和国际竞争中的向好，必须走创新型国家，社会养老服务方式创新需要以制度创新和运行机制的改造作为关键性的支撑。社会养老产业发展需要优化政府、市场、社会之间的关系。政府理性主导机制与市场机制形成“1+1大于2”的叠加，以体制改革改革促进结构优化，充分释放制度供给潜力，进一步激发全体社会成员参与发展进程的活力，推进社会养老与时代接轨，创新化发展。供给侧改革发力服务社会养老全局需着力解放思想创新思维，鼓励运营方式的创新，引导、扶植、规范社会企业发展。社会企业是一种新型的社会组织，应充分利用社会产业发展养老服务团购，在基于信息不对称和卖方市场原理，培育集资产管理和养老服务提供为一体的集团，集合老龄人口的购买能力，通过团购的方式降低养老服务生产成本和提高养老服务信誉，确保老龄人口受益。健全法律制度和大力发展养老金融服务，坚持“投资、建设、管理、服务”综合经营原则，为打造多层次的养老保障进行融资，有效管理国家、社会和个人的养护资产，配合老龄化社会的养老保险体系建设。运用政府服务购买PPP机制，在社会组织养老服务体系领域中实现政府与非政府主体合作共赢式的供给机制，在我国养老体制中形成“1+1+1大于3”的机制。信息技术时代可以全面运用现代科技推动养老事业发展，实现智慧养老“互联网+”养老模式[13]，将社会、家庭、医院、政府和服务业信息整合为一个“五网”信息数据库，使资源和信息及时迅速地无限交流，同时可以利用“互联网+”针对上面提到的引入第三方对行业服务质量有效监督，针对养老服务质量建立政府和非营利组织合作评估制度，促使社会养老有序、高质、高速发展。

四、结束语

我国面临着诸多严峻的老龄化问题，老龄化人口规模持续扩大、高龄化老人快速增加、失能老人持续增加、老年群体养老刚性需求持续增长等日益严重，随着城镇化、市场化的纵深发展，我国的社会养老产业面临着很大的发展前景，社会养老产业有着很大的市场需求。但是我国社会养老的供需问题突出，结构性问题也很严重，严重影响着我国社会养老发展的进程，目前我国社会养老供给侧改革处于发展初期，许多制度机制发展不完善，在许多方面仍需要很大的改善。社会养老供给侧改革有效应用与发展，实现幸福圆满的“老人梦”，是社会发展的迫切需要。