协同治理视角下智慧交通模式的建构与实现

林 通 姬艳涛 刘乐斌 朱金磊

(中国人民公安大学警体战训学院， 北京 100038)

0 引言

协同治理视角下的智慧交通治理模式，是指以协同治理理论为指导，以交通治理网络信息化为核心内容，综合应用互联网、物联网、云计算、智慧引擎以及视频信息等技术进行交通事务治理的现代交通事务治理体系。智慧交通治理实质上是采用当代科技手段，优化交通数据资源，整合交通治理资源，全面推进交通管理各部门的协同合作与联动发展。智慧交通的核心关键是运用智能化的方式，将“智慧”赋予庞杂的交通管理事务中，以实现交通事务的“共建共享共治”以及道路交通治理的效益最大化[1]。智慧交通治理的建设，标志着交通管理改革正在走向网络化、数字化、智能化三者的高度融合——智慧化。可以说，作为一种现代治理模式，智慧交通治理机制通过智能化下交通管理资源的优化、物联化下交通缓堵治理的突破、互联化下公众参与模式的创新，不仅为交通事务治理提供了高效的治理手段和全面的技术支撑，同时也为全面深化公安交通改革和警务信息化建设提供了更多的方向性选择和可能性操作。

1 智能化下交通治理资源的优化

智慧交通治理是一项关联到交通治理各层面的庞大的系统工程，其通过主体层面、应用层面、保障层面、技术层面和感知反馈层面的协同联动促进交通治理资源的优化整合。一方面，智慧交通治理通过推动交通管理机构的专业化和扁平化发展，牵引交通管理的纵向连接与横向耦合，改善传统金字塔式的交通管理体系，促进交通管理部门内部的有效协同。另一方面，智慧交通治理实践中，通过主体与客体、国家与社会、政府与市场的高度整合，从社会资源协同的多元维度共同发力形成互联、互动、互利的交通事务治理格局，进而实现由传统的一元化管理向多元化治理模式的转型和升级。

具体而言，在智能化下交通治理资源的优化和整合过程中，应重点注意以下几个方面：首先，应完善多主体的协同共治，推动交通事务治理的多元化。智慧交通的主体层面即智慧交通构建的主体，其包括政府、公安机关、社会公众和社会团体组织。智慧交通建设需要多领域、全方位的资源优化和整合，通常会涉及到千万级乃至亿级的投资，是一项浩大的民生工程。所以，政府首先应充分担负起决策、投资、运用和协调的统筹职责。同时，公安机关作为智慧交通构建的主导和引领者，应当充分担负起智慧交通的组织和营运工作，特别是组建一支掌握高新科学技术和丰富交通治理经验的警察队伍，为智慧交通治理的建设提供组织保障和业务支撑。此外，社会公众既是智慧交通的受益者，同时也是不可忽视的参与者。在智慧交通治理构建中，离不开社会公众的广泛支持和协同合作，这就要求交管部门有效调动社会公众的积极性和主动性，通过公众参与交通事务治理渠道的拓展和完善，推动交通事务治理的多元共治。

其二，通过智慧交通技术层面的发展创新，提高交通治理资源整合的效能性。智慧交通的技术层面由感知反馈层、信息数据层和网络层组成。其中，感知反馈层是智慧交通构建的重要基础，其可以通过射频识别技术、传感器技术、电子摄像技术和无线终端技术对各项交通活动要素进行信息收集和态势识别，并根据不同任务和数据模型对交通数据信息进行综合分析。信息数据层的主要职能是针对庞杂的交通信息数据进行储存和研判，为智慧交通治理的发展提供底层的数据支撑。网络层则是智慧交通的信息交流网络，由全方位的互联网、物联网、公安部门内网、电子政务信息网、警务信息网、移动无线网等基础网络组成[2]。网络层的职能主要是通过全方位的网络工具对感知反馈层采集到的数据进行传输和共享。

通过完善应用层面，在系统运营过程中推动交通事务治理的部门协同。所谓应用层面，即通过综合应用云储存、云计算、大数据、信息采集等高新技术手段为智慧交通提供服务和支持。智慧交通治理的系统平台，主要由交通指挥中心、交通信息云计算中心、交通数据云储存中心、警务地理数据系统、智慧警务管理系统、智慧防控系统、智慧机动车治理系统、智慧培训系统等部分组成。该平台可以依据交通、财政、公安、建设、司法和城管等职能部门所提供的各类数据进行智慧分析和研判，为交通管理决策层提供有效建议，以达到交通数据信息的深度挖掘和综合应用。综上所述，智慧交通的智慧性在于，其不但可以推动政府各职能部门进行交通治理领域的有效联动，提升政府行政效率，实现交通信息数据共享，而且更能够统筹政府和社会的多元交通治理资源，有效推动交通事务治理的现代化和精细化。

2 物联化下交通缓堵治理的突破

近年来，我国汽车产业发展迅猛，随之带来的交通堵塞、汽车污染、交通安全等方面的问题愈发凸显。对此，各地政府、交管部门及社会组织和团体都在为如何克服和应对上述问题出谋划策，希望通过社会各界的群策群力和通力合作来有效治堵，如政府对“公交出行方式”的倡导；社会对“绿色交通方式”的宣传；交管部分对机动车限号、限购、限行等政策的实施等。然而，由于我国所具有的特殊国情，如人们对私人汽车的高度依赖以及公共交通服务发展的相对滞后，因此，即便开展了上述各类改革措施和手段，也未能够从根本上解决道路交通拥堵问题。而且，从建设法治国家、构建法治社会及提高交通公共服务的需要来看，上述对机动车的制约措施和管理手段的合法性和合理性也有待商榷。对此，本文以协同治理模式下的智慧交通改革路径为视角，在物联网和(移动)互联网等信息技术的支撑下，提出基于物联化下全天候“汽车共享”的交通缓堵模式。

“汽车共享”模式，即在物联网社会生态下，通过创新管理方式和商业运行模式，以“轻拥有，重使用”为运营发展理念，既满足人们对车辆使用的需求，又减缓车辆生产制造和保有量的增加，以此应对交通堵塞、汽车污染、汽车能源等难题的机动车可持续发展模式。概括而言，物联化下“汽车共享”交通缓堵治理模式具有下列特征和优势：第一，高度信息化，即依靠物联网下的车辆共享方式实现信息的快速交互和实时传播，并在“人——车——路——配套设施”的多元交互运行模式中，使人们掌握实时的信息状况和出行状况；第二，高使用率，共享车辆具有高度的流通性和使用率，不会出现因长期独占而导致的结构性闲置问题；第三，高便捷性，在时间层面上，24小时的全天候服务供给模式为人们使用或预约车辆提供了便利，不会因时间而制约了车辆的使用权；空间层面上，在地理位置信息定位技术及信息共享交互技术等高新技术手段的支持下，可以实现车辆的随借随还，不会因地理位置而制约了车辆的使用范围，有效解决了“最后一公里”问题。此外，共享车辆所具有的高度流通性和使用率，可高度减少车辆的闲置停车时间，对于缓解我国当下停车位紧张的局面有积极的作用。

在实践运行层面，“汽车共享”模式可依据不同的信息共享交互平台划分为两大类：一类是社交网络平台共享交互模式，另一类是第三方商业平台共享交互模式。所谓“社交网络平台共享交互模式”，即通过微博、微信、QQ、facebook等互联网社交平台进行信息的交互和联系，一般限于朋友、邻居、同学和同事等熟人之间[3]。具体来说，这种无偿私家车共享模式主要服务于居住在同一小区或相邻小区的居民，就职于同一单位或相邻单位的上班族，以拼车或搭顺风车的方式实现。然而，相同目的地和熟人关系是促成社交网络平台共享交互模式发挥作用的主要驱动因素，其潜在的安全隐患和不对称信息等因素的存在，可能会抑制和降低人们共享的积极性和共享出行的效率。第三方商业平台共享交互模式通过管理理念、管理方式和商业模式的创新，依靠第三方信息服务平台以有偿服务的方式为无车人群提供出行服务。具体来说，该种有偿服务的共享模式对方便无车人群出行有一定的帮助，但有车人群一般不会考虑这种方式，固而该种模式非但无法降低道路上的行驶车辆数目，还存在增加上路车辆数目的风险和可能，因此不能在缓堵治理中发挥有效作用。

综上所述，推进私家车共享模式的发展虽然会带来极大的经济效益和生态效益，但同时可能出现的问题也不容忽视，如交通出行市场和交通生态环境会因缺乏相关规范和标准而出现混乱和无序。因此，作为交通管理改革下的一项重要举措，政府部门不仅要积极协调交管部门、企业公司和私家车共享人群等行业关联方，更需加紧出台针对“汽车共享”模式的有关规范、标准及监督管理政策，主动的扶持和引导这一新型出行选择，从技术、安全、规范、监管和制度等方面，为这一集资源、生态、经济、安全等多方共赢的交通模式保驾护航。

首先，技术支撑。私家车共享平台作为整个“汽车共享”交通模式的基础，其建设的好坏直接影响到服务供给的体验和推广范围，因此这一关键环节需由政府划拨专项资金统筹建设。在物联化生态环境下，依靠无线标识技术和信息传感技术，为共享汽车和共享人群建立实体上的关联和标识；依靠无线通讯技术，为海量数据传输提供支撑；依靠大数据技术和云计算技术，为数据的收集、储存、分类、查询、分析、挖掘提供技术支持，保证实时、智能的对私家车共享平台进行监控；以手机app为载体，为智能终端应用的实现提供现实平台。

其次，安全保障。任何系统和平台的良性发展都要以安全为前提。安全保障主要分为3个层次，一是针对私家车车主的准入安全保障，通过审查申请人的身份信息、驾驶记录、身体状况等准入资格，确保平台会员主体的准入安全；二是针对共享汽车的行驶安全保障，依靠GPS地理位置定位技术、无线网络信息传输技术、车载导航仪和行车记录仪，在技术层面上保障人们出行的安全；三是意外保险安全保障，通过与保险公司建立合作关系，为乘客和车主购买人身险、座位险和成立赔付基金险等保险，确保发生意外后的保险赔付。

再次，规范共享汽车的收费标准。制定合理的收费标准是确保共享汽车行业协调有序发展的制度支撑。交管部门对收费标准的调控，决定了该项目平台对私家车车主的吸引力度，合理的收费标准会吸引大量经济型车主的加入。“共担出行成本”是共享平台收费的基本原则，即以座位数量为共担指标来确定所需承担出行费用的比例。

最后，整合出租车业务资源。当前，共享汽车的出行方式与传统出租车出行方式共同存在，面对同一块“蛋糕”(即出行人群)，不同组织间的竞争和利益冲突愈发凸显，汽车出租行业的发展面临新的威胁和挑战。不少城市和地区出现了传统出租车罢工停运的现象，这与共享私家车的出现不无关系。传统出租车和共享私家车等汽车出租业务各具优势和特点，无法互相取代，但可以优势互补，如传统出租车往往无法满足城市高峰时段的租车需求，这时共享私家车可以作为有效补充来填充这一需求空缺。因此，交管部门应积极有效的整合各类出租业务资源，合理配置和发挥各类出租业务的特点和优势，通过转移支付或发放补贴等手段协调各类出租业务，保证汽车出租行业发展的健康有序。

总体上看，“共享汽车”模式能够有效改善城市道路交通堵塞问题，通过共享出行的方式提高私家车的车载率，从而减少上路车辆数，对交通拥堵的缓解具有积极的作用。然而，共享模式的落实和推广并非易事，不仅需要高新技术手段的支持和商业模式的创新，更需要社会公众对政府决策的积极配合。交通事务协同治理，是基于主体与客体、时间与空间、国家与社会、政府与市场高度整合的立方锥式治理结构，其只有从社会资源协同的多元维度共同发力，才能形成互联、互动、互利共赢的格局，有效发挥多元主体共同治理交通拥堵的整体合力。

鉴于此，为了物联化下的“共享汽车”模式能够稳步推进，尽快适应市场，交管部门在面对汽车共享的应用创新和试行时，应以鼓励和引导为主，尽量减少对其不必要的限制和制约，通过强化配套设施、提高财税补贴等政府手段积极引导社会公众主动选择“共享汽车”的出行方式，为共享模式的顺利落实和推进营造良好的社会环境；企业要加快相关技术的创新和研发，为“共享汽车”模式的正常运行做好技术保障，与此同时，还要时刻关注商业模式的创新与变革；此外，汽车产业研究机构，也要加强相关方面的学术交流和研究，最终汇聚多元合力，凝聚多方力量，发挥多维度优势，群策群力，共同推进“共享汽车”模式迈向成熟。

3 互联化下公众参与模式的创新

公众参与是国家治理体系和治理能力现代化进程中的重大课题，同时也是交通事务协同治理和公共服务社会化建设的重要内容。“公民参与行为决定着社会舆论走向，而社会舆论走向决定着社会发展趋势。”[4]随着信息技术的不断发展，以web2.0为代表的网络信息技术革命深刻改变了信息的生产、传播方式，也改变了公民参与的形式与效果。特别是移动互联网终端的推广和普及，使得互联网公众参与的广度和深度上均得以拓展和优化。概括而言，所谓互联网公众参与，是指公众通过使用或利用互联网作为媒介的方式，围绕着利益和公意的表达、博弈、决策与分配而展开的一系列政治参与活动。

在交通事务协同治理中，由于互联网公众参与的开放性、互动性、即时性和便捷性等特征，一方面，促进了交通治理中政治权力话语的解构和重塑，有效推动了社会各层次、各方面、各阶层之间在交通改革领域中的平等对话和交流互动；另一方面，交通多元文化迅猛发展和公民参与意识不断觉醒，有助于交通公共服务的知事议事参事途径和效率不断增强。因而，为有效发挥多元主体共同治理道路交通事务的整体合力，应大力加强互联网公众参与机制的创新与深化，通过交通电子政务的不断完善促进国家权力、社会权力和个人权利的平衡互动以及国家、社会和个人的协同性治理。

首先，要切实落实“提供公共服务为主，引导社会整体参与”的指导思想，全面提升交通治理工作综合性信息平台的构建和管理水平。政府综合性信息平台的搭建是电子政务实施的重要一环，实际上是对外进行沟通的窗口，也是管理工作的一部分，其对提高和增强政府公务的透明程度、与民众沟通的能力等方面存在着不可忽视的作用。在交通治理中的电子政务建设过程中，要在坚持“提供公共服务为主，引导社会整体参与”理念的同时，最大限度发挥政府信息资源优势，进一步在服务和管理交通的途径上进行拓展和创新，努力提供群众真正满意的公共服务产品。只有始终贯彻提供公共服务为主的原则，交通综合性信息平台才能实现其价值功能，真正让群众满意，有效提高交通公共服务水平。社会公众的满意度意味着能够得到社会的更多认可和支持，同时也是对交通管理部门的信赖，有助于增进交通管理的权威性和公信力。

其次，促进信息发布的多元渠道，创新交通信息公开机制。信息公开、在线办事和公众参与是交通电子政务的三大主要功能。其中，信息公开不仅是现代民主政府建设的题中之意，同时也是社会公众参与交通管理的前提和基础。因而，在交通信息公开机制的建设中，一方面，需要交通管理部门主动与其他相关职能部门形成联动配合，将交通服务信息推送至政府、社会等网站媒介平台上，从而便于公众查询交通相关信息；另一方面，要创新交通警务管理方式，致力于以科技促改革，实现交通警务的实时在线服务，确保社会公众能够通过手机、网络等即时查询交通违章信息或办理交通业务等，从而实现交通警察与社会公众之间的双向对接互动。与此同时，还需要建立与信息公开机制相配套的社会公示公告机制，这对于提升交通违法的威慑和预防起着极大的保障作用。在日常的交通活动中，可以在定点路段安置相应的公示电子设备，及时将交通违法、违规的车辆信息对外公开进行曝光。这样，不仅能够对交通秩序和交通拥堵问题的解决起到一定辅助作用，同时还有助于在社会舆论和社会公众中形成对交通违法乱象治理的整体合力。

第三，完善在线互动机制，提升动态回应能力。随着行政体制的全面改革，电子政务已发展成为现代公共行政中不可或缺的重要力量，尤其对于交通管理部门，提升公众回应能力和扩大公众参与度正是交通事务协同治理过程中亟待实现的目标。从当前我国交通管理体制来看，单项式、封闭式的管理模式严重制约了公众与交管部门之间的双向互动进程，也影响到电子政务实际功能的有效发挥[5]。我国的交通电子政务目前还处在政府单方主导的格局中，缺少公众及社会的多元参与和有效互动。从以往政府决策来看，政府激发社会内在活力的重要因素就在于对公众问题和民意的重视程度，这有利于提升公众参与行政决策的意愿和热情，也有利于行政管理者及时了解、掌握社会公众的社情民意，更有利于增强决策的民主性和可靠性。因此，在交通事务协同治理过程中，要有效推动电子政务的全面提升，就需要完善交管部门与社会公众之间信息的衔接机制，增强相互间的沟通交流，确保交通信息的顺畅传播和有效共享，从而实现实时、实地的动态互动。与此同时，还需要构建一个完善的协同配套机制，积极联系群众，通过现实交通问题的反馈，准确、及时地处置交通突发状况，全面把控交通动向，从而形成交管部门与社会公众之间互动协同、双向交流的新局面。

4 结语

综上所述，要消除数字鸿沟，实现交通管理改革中的电子民主和全民参与，除了需要交管部门突破传统观念束缚，搭建“互联网+”的交通电子政务平台外，还需要社会公众整体素质的提高来主动、全面参与交通事务协同治理之中。同时，为更加科学合理地促进互联化下公众参与模式的创新和完善，在具体制度的构建中还应警惕因唯技术主义而可能产生的“懒政思想”和制度延迟效应，以及web2.0实时性和交互性特征对参与式治理中理性价值造成的潜在损害和冲击。