少子化背景下日本私立教育相关政策及对我国的启示

张利国 王一涛

(1.大连民族大学 经济管理学院，辽宁 大连 116600；2.浙江树人大学 中国民办高等教育研究院，浙江 杭州 310015)

日本是国际上私立教育较为发达的国家之一。近年来，受少子化、老龄化的持续影响，日本私立学校面临愈发严重的生存危机，一部分已退出高等教育市场或陷入破产。据2015年日本《学校基本调查》的数据显示，604所私立大学中已有一半学校跌破定编，甚至有约80所学校实际招生数仅为定编的30%①。李冬梅：《日本高等教育如何应对“2018年危机”》，《中国教育报》2017年5月26日，第5版。少子化现象并非日本独有，据我国第六次人口普查数据显示，2010年我国0～14岁人口为2.2亿，约占总人口数的16.6%。依据人口学统计标准，当一个社会0～14岁人口占总人口数的比例处于15%～18%时，意味着进入“严重少子化”，低于15%则为“超少子化”，可见我国也已迈入少子化时代②。《中国跨入“少子化”社会 第二次人口红利亟须开发》，2011-06-07，http://politics.people.com.cn/GB/1026/14838139.html。在这种情况下，我国民办学校同样面临着生源减少、市场竞争激烈以及生存困难等问题。

2016年11月新修订的《民办教育促进法》得以通过(以下简称《修正案》)，之后国家相继出台《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)《民办学校分类登记实施细则》(以下简称《登记实施细则》)以及《营利性民办学校监督管理实施细则》(以下简称《监管实施细则》)等一系列文件，基本构建了当前我国民办教育的主要制度体系，学界称之为民办教育“新政”。新政对传统民办教育格局产生了重大而深远的影响，主要表现在以下两个方面。一方面，政府与社会资本合作(PPP)模式、混合所有制办学模式将大量兴起。营利性民办学校合法性的确认及其制度瓶颈的突破，将进一步促进该类民办学校的发展。它们凭借雄厚的资金基础、灵活的产权形式以及优质多元的教育产品和服务，将对传统民办学校产生较大的冲击。另一方面，新政进一步强化了依法管理和规范办学，民办学校的办学成本将进一步提升。如《修正案》规定要为教职工足额缴纳社会保险费和住房公积金、安排一定比例资金用于教师培训，应将党建、思政以及群团工作等经费纳入学校经费预算等，这可能导致部分民办学校面临更严重的经费问题。因此，学习并借鉴日本私立大学应对危机的制度经验，对我国民办教育的可持续发展具有积极意义。

一、少子化时代：日本私立大学面临生存危机

日本的少子化问题肇始于20世纪八九十年代。1992年，日本政府在《国民生活白皮书》中首次使用“少子化”一词，标志着日本正式步入少子化社会。此后日本生育率持续下降，少子化问题愈发严重，2005年日本人口自然增长率首次出现负增长。有学者认为，日本已成为世界上人口高龄化、少子化问题最为严重的国家之一*梁颖：《日本的少子化原因分析及其对策的衍变》，《人口学刊》2014年第2期，第91-103页。。据日本国立社会保障与人口问题研究所预测，日本18岁人口以2018年为拐点持续下降，预计到2031年跌破100万，仅为1991年(207万)的一半。急剧减少的高等教育适龄人口，对日本很多本就经营困难的私立大学来说无疑是雪上加霜。有学者认为，2018年日本私立大学破产量将达到顶峰*⑤李冬梅：《日本高等教育如何应对“2018年危机”》，《中国教育报》2017年5月26日，第5版。。

日本私立大学主要包括大学、短期大学及高等专门学校。大学主要为四年制学士学位教育和三至五年硕博士班教育。短期大学招收高中以上毕业生且大部分在校生为女性，主要提供人文、社会科学、教师训练及家政服务等课程，学生课程修满后取得副学士学位，可申请进入大学继续进修学士学位，并获得学分抵免。高等专门学校类似于专修学校，招收初中毕业生，学生课程修满后取得副学士学位，并可进入大学继续进修学士学位。相比短期大学，日本高等专门学校没有大学设置基准的要求，可根据时代变化和社会需求及时调整，比短期大学更具多样性、开放性和灵活性*天野郁夫著，陈武元译：《日本短期大学的危机》，《大学教育科学》2013年第6期，第30-39页。。因此，少子化问题导致的私立大学生存危机尤以短期大学为甚。据日本文部科学省统计，日本短期大学数量从1990年的593所下降到2012年的372所，新生入学总人数从1990年的235 195人下降到2012年的64 063人，下降幅度分别达37.3%和72.8%*数据出自徐志明的报告——《少子化趋势下私立大专院校转型为培训机构之研究》，台湾地区发展委员会2015年，第108-109页。。自2008年以来，日本超过一半的大学不得不开放式招生，形成“大学全入”的独特景象，但这并未从根本上解决生源短缺的问题。有学者预测，从2018年起，日本“跌破定编、面临破产的大学数量或将达到150所，首当其冲的将是私立大学”⑤。日本少子化问题的成因错综复杂，且在短期内难以得到根本解决，将持续成为诱发私立大学生存危机的动因。

二、辅导与支持：日本政府的危机应对措施

面对私立大学的生存危机，日本政府积极为其提供法律支持、政策指导和多元化辅导，帮助私立大学转型发展，以有效应对危机。

(一)提供法律支持与政策指导

1.推进《教育基本法》《教育振兴基本计划》革新。少子化、高龄化的持续压力，特别是2000年后，日本社会要求在教育方针上有新突破的呼声愈来愈高*高階玲治：《教育基本法の改正で教育はどう変わるか》，ぎょうせい 2007年版，第1页。。2006年，日本审议通过新的《教育基本法》。与旧法相比，新法在第八条专门增设“私立学校”条款，规定“鉴于私立学校具有公共性质和在学校教育中发挥着重要作用，国家和地方公共团体必须尊重其自主性，采取扶助及其他适当的方法，致力于私立学校教育的振兴。”*张德伟译：《日本新〈教育基本法〉(全文)》，《外国教育研究》2009年第3期，第96-99页。第十七条对“教育振兴基本计划”作了规定，强调政府应全面系统地推动制定涵盖基本方针、必要措施和其他必要事项的教育振兴计划；地方公共团体必须结合本地实际，制定配合教育振兴的推动计划。2008年，日本政府颁布首期《教育振兴基本计划》(以下简称《计划》)，被认为是促进高等教育转型及创新的长期策略。《计划》提出，大学教育改革的目标是使学生满足社会对多元化人才的需求，促进大学教育全球化发展，使大学在少子化时期发展其特色。为实现上述目标，《计划》提出要开展大学专业化人才的教育培训、教育变化要与时代和社会发展相适应、改变固有人才培养模式、加大教育投资比例等举措。同时，根据各大学的区域贡献程度以及产官学合作程度，扩大各大学的国际交流，积极培育大学特色。

2013年6月，日本政府公布第二期《教育振兴基本计划》，提出2013—2017年教育发展的四个基本方向、八项成果目标、五十三项成果指标和三十项基本对策。其中，对策包括扩大留学、促进大学国际化、提供高质量教育服务以及加强产业界与大学的合作联系等*张婧霞：《日本教育发展四个基本方向及共同政策理念研究——解读日本第二期教育振兴基本计划》，《当代继续教育》2016年第3期，第84-88页。。

2.修定《私立学校法》《私立学校振兴助成法》。为顺应少子化趋势，日本政府于2007年对《私立学校法》*下文涉及的《私立学校法》均指修订后的《私立学校法》。进行了大幅修正，其中一些规定使私立大学的治理和运行机制更为灵活。如该法增设第三章“学校法人”，其中第二十六条明确规定，学校法人“为将盈利用于辅助私立学校办学，学校法人可在不影响所设私立学校教学的情况下，从事以获得营利为目的的事业，并以其收益作为私立学校的经营。”“前款事业的种类，由管辖者在听取私立学校审议会或大学设置与学校法人审议会的意见后予以规定，并公布之。”*毛聪颖：《中国〈民办教育促进法〉和日本〈私立学校法〉的比较研究》，四川师范大学2010年硕士学位论文，第104页。这表明，尽管日本不承认营利性私立大学，但允许私立大学在不违背教学的前提下从事营利性事业并将收益最终用于私立学校的经营上，这在客观上拓展了私立大学的资金来源渠道，缓解了财务压力。基于《私立学校法》，文部科学省也出台了许多针对私立学校的扶持政策，包括设立租税奖励、奖补助款以及通过“日本私立学校振兴共济事业团”对私立学校实施财务纾困方案、行政事务支援与指导等。

同时，日本政府积极修正《私立学校振兴助成法》，对私立学校提供辅导与帮助。如该法第四条规定，学校法人增设私立高级职业学校或私立大学时，政府应补助该新增设学校经常性研究经费或教育经费的半数，前项补助的范围、事项及计算方式应以行政命令确定。

(二)发挥专门机构或团体作用，推动政策实施

为应对危机，日本政府不断健全专门机构或团体的功能，推动各项政策的实施。1987年日本成立大学审议会，作为主导日本高等教育改革的审议机构，其中一项重要任务是为政府高等教育改革及各大学转型提供行政指导。同年，日本政府成立大学评价与学位授予机构，主要对大学开展评价活动，通过评价提升大学的办学质量，促进精致大学和特色大学的发展。同时，评价也有利于把握公私立大学的发展状况，为加速公私立大学的整并、重组、转型与退出等进程提供信息资源。

2006年，文部科学省又设立“日本私立学校互助振兴事业”机构，为私立学校提供一般贷款补助和特别补助。其中一般贷款补助系针对私立大学固定成本费用补助金，目的在于帮助私立学校继续经营学校。另外，提供私立学校教育研究设备等设施添购补助金、教育研究装置等设施整备费辅助金，旨在改善私立大学的教学研究设施、维护硬件设施以及加强防灾功能。特别补助主要根据私立学校发展特色所涉及的重点领域给予补助，包括研究设备的修缮、添购和整备等补助金。该团体还提供适用于优惠利率的“私立学校校舍强化推进事业费补助金”“私立学校设施高度化推进事业费补助金”，以帮助私立学校改善教学与研究环境。日本文部科学省还鼓励设立私立大学经营支援企划团队，对因少子化危机而陷入经营困难的私立学校提供指导和建议。

(三)推进私立大学治理机构建设

许多经营困难的私立大学在校务治理中往往面临着教职员大会、理事会、信托人及监察委员会等无法充分发挥作用的局面，为此，日本政府把强化私立大学的治理结构作为协助私立大学应对经营危机、推动大学发展的重要工作内容。

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1.明确学校财团法人理事会权限。《私立学校法》明确了私立学校理事会的权限，指出学校教师委员会有权参与学校营运等重要事项。同时，为避免出现因理事会与教师委员会意见相左而导致管理及营运政策难以确定的现象，该法明确理事会是学校法人的最终决策机构，对外承担义务并负完全责任。理事会不仅要保证经营决策信息的公开、透明，还要主动加强与利益相关者之间的合作，共同推动学校经营和教学管理改革。

2.强化私立学校经营管理层的管理创新。《私立学校法》强化以理事长为首的经营管理层的职能，明确其不仅具有规划学校基本使命与发展愿景的权利，更负有在治理改革关键期推动管理创新的义务。一方面，该法进一步明确了私立学校各部门的职能，建立并完善协同系统，促进部门间相互了解，增进组织成员间的协力合作，明确规定私立学校应设立监察人及审计机关(监察室)，以增强内部控制及系统运行的有效性。另一方面，该法进一步明确了私立学校常务理事的职能，鼓励学校灵活运用外部理事制度，发挥其外部意见和监督功能，促进私立学校管理层治理能力的提升。为确保学校经营管理人才不虞匮乏，《私立学校法》积极导入培训机制，使更多人员有机会参与学校的经营管理。同时，设立能反映家长、学生及教职员工等意见的窗口和开放型组织机构，实现学校组织管理和决策开放等目的。

(四)设立经营判断指标，为经营困难的私立大学提供指导

为避免私立大学陷入破产并损及公众对私立大学的信心，日本文部科学省、私立学校事业团体和私人团体等共同为经营困难的私立大学提供指导与帮助。

1.设立经营判断指标。为准确判断私立学校的经营状况并对陷入经营困难的学校采取有效的预防措施，日本通过设定经营判断指标对私立学校进行先期预警。鉴于学校法人经营困难及破产主要源于资金短缺，日本在设定经营判断指标时侧重与现金流相关的指标，并依据教育和研究活动中产生的现金流划分各校的财团法人财务健全状态*一方面从公司的《资金收支计划书》来了解收支状况及财务活动等信息；另一方面从教育与研究活动产生的现金流来分析，如果出现赤字，在几年内能填补，外部借款能否在一定的期限内清偿。依据这些信息，对学校法人的经营状态进行分类。但是通过这些指标也不能很完整地判断出学校法人的经营恶化状态，因此要从文部科学省开始进行指导和帮助的时期开始，综合分析设备的状况、学生数的变化等。，以此判断学校的经营状况及经营管理困难程度。根据这一指标，学校教育和研究活动的现金流没有出现赤字、负债在10年内有能力清偿且收支状况差额不大的私立学校，为经营正常；教育和研究活动的现金流连续2年出现赤字且负债过高致10年内无清偿可能，通过积极改革学校经营管理仍有改善可能的私立学校，为经营困难。通过经营判断，可确定经营困难的私立学校有无再生的可能性。对于有自主意愿和重建可能的私立大学，政府对其再生提供积极的支援；对于经营困难不可能再生的私立大学，政府要求其停止招生，并为可能出现的社会混乱做好相关的防范工作。

2.对经营困难的私立大学进行指导与帮助。其一，对学校的《经营改善计划书》(以下简称《计划书》)提供指导与建议。对于经营困难的学校，文部科学省和私立学校事业团体应在其财务状况分析且确认没有问题之后，要求学校法人制订以恢复正常经营状态为目标的《计划书》。尽管学校法人是制订计划书的主体，但通常私立学校事业团体和文部科学省也会对私立学校提供指导和必要的协助。如根据经营判断指标，对该校未来3年内教育和研究活动现金流保证不出现赤字作明确要求。如果私立学校无法依《计划书》完成经营改善目标，或者经营改善计划成功的希望渺茫，则会被政府督促停止招生，进入重整或破产程序。

其二，在融资方面给予指导与帮助。作为对经营困难的学校提供有效指导的重要手段，文部科学省将经营改善计划的咨询指导与融资机制有机结合起来，成立日本私立学校振兴共济事业团，协助私立学校进行融资。同时，文部科学省也会从债权人管理信贷风险的角度，自觉加强对私立学校改善经营管理的指导、建议和监督。

其三，在补助金方面给予指导与帮助。对经营状况有所改善的私立学校，文部科学省会对其经常性开支提供必要的补助金，以鼓励学校进一步改善经营管理状况。

其四，设立营运管理调查委员会，对经营困难的学校给予指导与建议。文部科学省专门设立了营运管理调查委员会，其主要功能是对《计划书》的实施情况、组织活动开展情况及财务状况进行调查和评价，以此对学校经营管理状况作出判断、提供帮助。

其五，为私立学校重整提供各种支援。对于经营困难的私立学校，文部科学省在对其人力、财力状况进行综合考量后提供重整的支援措施。一是提供合并、企业支援型(学校法人的资助者)、联盟(业务合作型)以及部分教育事业终止等多种形式。2005年文部科学省公布的《经营困难的学校法人的对应方针》指出：“在私立学校事业团体中，积极推进向请求支援人员的学校法人介绍、协调能够回应其请求的支援人员或者为学校法人合并提供帮助的活动。”*岩崎保道：《私立大学再編の現状と私立大学再建のための政策検討——自主再建を目的とした経営改善策の提言》，《大学評価·学位研究》第8号，平成20年12月，(研究ノート·資料 )，第101-112页。二是提供合并等相关帮助。合并是学校重整惯用的方法，但往往面临一定的风险，如不当的人事处理、以出卖学校财产收取中介费为目的的不法合并行为等。为避免发生此类情况，文部科学省设立了第三方咨询机制(一般依托私立学校事业团体开展)，主要负责收集合并信息，针对各校实际进行匹配；有时也会将具体的中介任务委托给专家办理，由私立学校事业团体承担中间手续费。运用该项机制，私立学校可以顺利取得合并、专业重组等相关信息，提高合并或重整的效率。

其六，介绍重整或再生相关案例。文部科学省会经常收集一些由经营困难状态变成正常状态的学校法人重整或再生的典型案例，内容涉及执行人事冻结、招生以及恢复正常状况所采取的措施等，定期提供给私立学校法人，为其重整或再生提供有效的借鉴和参考。

3.对自立再生极度困难的私立学校的处理。当私立学校的财务或经营状况陷入极度恶化且凭借自身力量寻求再生极为困难时，学校已处于自立再生极端困难状态。通常情况下，由于学校债务过高，私立学校以自立手段或民事债务清理(民事再生)等程序，皆难以解决其经营恶化的状况，此时，学校应进入停止招生(停办)阶段，待停办事由消失后方可继续招生。停办通常由私立学校自主办理，政府按照比例原则，采取对社会冲击最小的措施，包括建立学校停止招生(募集停止)及停办后的配套措施，并优先解决在校生安置问题，确保学生继续学习的机会。因此，私立学校停止招生后，其经营将持续至所有在校学生毕业，待学校停办且债务整理清算完结后，学校财团法人即行解散。

三、借鉴与启示：提高我国民办学校危机应对的能力

新政背景下，制约我国民办学校发展的瓶颈在短期内难以克服，部分民办学校可能面临招生不足、转设困难以及办学成本剧增等多重压力。因此，我国政府有必要借鉴日本的相关经验，提高民办高校应对危机的能力。

(一)建立民办学校风险预警指标

日本通过设定经营判断指标对私立学校进行先期预警，为科学判断学校经营状况、开展有针对性的辅导提供了依据。目前，我国民办学校尚未有专门的风险预警指标体系，建议借鉴日本的做法，建立民办学校办学风险预警指标体系。这套指标体系应结合新政的具体要求和民办学校办学的主要风险类型，从财务风险、管理风险、质量风险、环境风险及政策风险等维度出发，按照“系统性、可比性、可操作性、符合实际、有法律和政策依据”的原则，依据《普通本科学校设置暂行规定》《普通高等学校本科教学工作合格评估指标体系》《党建工作意见(试行)》《高等学校财务分析指标》《监管实施细则》《修正案》及《若干意见》等对民办学校办学方面的规定及要求，设定风险评价与预警的一级指标和二级指标。可以采取以定量为主、定性与定量相结合的指标设定方法，适度增加常态现金结余率、设备更新指数、减薪指数以及在校学生保留率等定量指标，同时考察其办学行为规范性和社会责任履行情况等因素，设计科学合理的评价标准和计算方法，作出相应的风险等级评价。

(二)强化对经营困难学校的政府辅导

民办学校分类管理制度本质上是以政府为主导的强制性制度变迁的结果。在强化政府对民办学校转型退出和危机应对的辅导方面，可借鉴日本的做法，建立重整及再生制度，积极引入合并、企业支援型(学校法人的资助者)、联盟(业务合作型)和部分教育事业终止等多种形式。对具备重生可能性的学校，一是帮助其订立《计划书》，可结合具体情况给予必要的行政指导和协助。二是积极创造有利于学校间合并重组的条件，如免除合并学校的印花税、契税及各种规费，减免土地增值税，缩小营业税征收范围等；由教育部门或委托地方民办教育协会定期发布对经营困难或合并重组的学校转型、退出的典型案例，以供民办学校参考。三是积极引入专业力量。鼓励成立第三方咨询机构，为学校合并重组提供专业的咨询指导；建立经营顾问派遣制度，吸纳相关领域的律师、会计和经营顾问等专业人士，组建经营顾问库，为民办学校提供专业指导。

(三)加强相关法律法规政策建设

新政构建了我国民办教育的基本法律框架，形成了以鼓励支持与规范发展并行的法规政策体系。然而，民办高校风险管理体系整体滞后，内容较为粗糙，一些规定不具操作性。特别是从目前地方政府落实《修正案》的情况看，仅辽宁、安徽和甘肃等15个省(市、区)出台了促进民办教育发展的正式配套实施意见。因此，科学制定民办教育发展的配套实施意见并保证政策落实，是风险防控的重点。可借鉴日本的立法经验，制定诸如民办学校停办实施原则、民办学校转型发展与退出机制方案等配套性法规条例，允许和鼓励民办学校改办为其他社会公益事业。政府应进一步转变职能，通过政府购买、定向委托和立项资助等方式，鼓励教育协会或其他专业组织参与民办学校的监督管理和服务，如积极构建第三方审计制度、教育评估制度及风险预警指标设计等，提高相关工作的专业化、规范化水平。各级地方政府应贯彻落实民办教育相关法律、法规和政策规定，积极推动本地区民办教育实施意见和配套措施的出台、落地。条件成熟时，建议以营利性和非营利性民办学校为基本分析框架，出台诸如民办教育转型辅导与退出的实施条例，为民办高校转型及退出提供制度化保障。

坚持管控与辅导相结合，不断优化政府风险防范功能；坚持政府与市场相结合，不断拓展风险防控主体。从危机产生的内在机理看，民办学校自身的办学理念、治理机构、办学行为、教育教学质量及教师队伍建设等，对保障学校健康发展、有效防范办学风险起着关键作用。因此，民办学校要坚持输血与造血相结合，立足国情，科学规划办学定位，积极培育办学特色，自觉加强内涵建设，严格规范办学行为，完善法人治理结构并健全内部管理制度，不断提升教育教学和人才培养质量，增强自身风险防范与危机应对能力。