论我国竞争性科研项目经费配置模式的困境及优化路径

刘太刚+刘开君

摘要：项目制是工业社会科研管理的基本组织形式。新中国成立后，我国仿照苏联模式迅速建立起高度计划型科研体制，以科技项目攻关的形式取得了一批世界级科研成果，突显了体制优势。改革开放后，在科技体制变迁的进程中，我国逐渐建立了竞争性科研项目经费配置模式，极大地调动了科研机构与科研人才的积极性，提升了科研经费使用效率。然而，随着项目制的全面铺开，依托于“条块”分割体制的竞争性科研项目经费配置模式逐渐异化为科研潜能的制约因素，同时造成科研经费分配碎片化、分散化现象大量蔓延，浪费了科研人才大量时间与精力。因此，健全国家创新体系、加快建成创新型国家，必须抓住科研经费分配和科研人才培养两个关键因素，及时完善竞争性与非竞争性科研经费相协调的投入机制，进一步释放科研潜能。

关键词：科研项目制；竞争性经费；非竞争性经费；科技体制

中图分类号：C939文献标识码：A文章编号：1008-7168（2017）05-0003-08

项目制是当今国际通行的科研组织形式，竞争性渠道是获取科研项目经费的主要途径，二者结合便形塑了竞争性科研项目经费配置模式。我国自1985年开始推行科研项目公开招标和技术合同制以来，项目竞争逐渐成为科研人才获取经费的主要途径。竞争性项目经费分配模式作为我国科技体制改革的重大创新，极大地调动了被计划经济体制束缚的创新活力，然而其弊端也逐渐显现。本文立足于我国科技体制变迁历史，全面辩证地考察项目制竞争性经费配置模式的利弊得失，从健全竞争性和非竞争性经费相协调投入机制的视角，提出进一步完善竞争性科研项目经费配置模式的思路建议。

一、竞争性科研项目经费配置模式的诞生：牵引科技体制变革释放创新活力的关键因素

（一）科研项目制是工业社会科研管理的基本组织形式

“项目是为完成某一独特的产品、服务或成果所做的一次性努力。”[1]（p.3）项目管理是在时间、资金、人员等资源有限的前提下有计划、有组织地完成临时性或独特性任务。埃及金字塔、中世纪教堂、中国长城等人类历史上许多伟大工程都是项目管理的典范。当然，在前现代社会的技术发明和创造基本上是个人偶发行为，不具有现代科研项目管理的基本要素。二十世纪五六十年代，隨着现代管理理念的广泛传播与普及应用，现代意义上的项目管理才应运而生。

科研项目制是近代社会变迁以及科学研究形态变化的历史产物。近代文艺复兴与工业革命开始后，个人及家庭已经无力承担技术发明和科研活动的成本与风险。为了有计划有目的大规模地开展基础科学研究，为技术发明提供理论支撑，英国皇家学会、英国科学院等民办科学院在欧洲诞生，1699年法国经国王许可也建立了法国科学院，普鲁士、俄国也相继成立了“官办民助”性质的科学院。这些专门科研机构的诞生开启了科研工作组织化的崭新历史。20世纪上半叶，苏联集中全国人财物资源，通过政府计划（项目）的形式围绕武器装备和重工业开展了一系列科技攻关，取得了一批轰动世界的突破性科研成就[2]（pp.203209）。现代科研项目制就这样在苏联得到广泛运用。从那时起，项目制逐渐成为现代科学研究活动的基本组织形式，被世界各国普遍采用[3][4] 。

科研项目制是一种典型的现代科研组织管理制度。所谓科研项目制（课题制），就是项目研究团队（课题小组）根据研究兴趣、研究专长以及相关的发展前景，自行确定科学研究项目，并制定研究计划，编制项目预算，向科研经费管理机构申请资金资助，科研资金管理机构根据科研资金使用意图批准立项资助，并根据项目计划对科研项目进行控制、检查和验收的科研管理活动。科研机构一般有高等院校、科研院所、民办科研机构以及企业研究机构等基本类型。科研团队和科研项目依托一定的科研机构而存在。科研项目管理闭环一般由项目可行性分析、项目立项、项目实施、项目检查和项目验收等环节构成。项目单位通过项目争取竞争性科研经费，科研经费管理机构通过项目控制科研方向与经费使用。世界各国一般都设有政府科研资金支持基础性科研活动以及部分应用性科研活动。科研机构或者项目团队受政府机构、基金会或者企业委托所开展的应用性实用技术研究也是科研项目制的一种重要形式。

（二）竞争性科研项目经费配置模式在我国科技体制变迁中逐渐生成

科研项目制伴随着我国现代科技体制变迁而诞生，并逐渐成长为我国科研工作的基本组织形式。1928年中华民国中央研究院建立，标志着我国科研工作开始了组织化、制度化的历史进程。新中国成立后，迅速在原中央研究院和北平研究院的基础上建立了中国科学院，同时仿照苏联模式建立了高度计划、产业与科研分离、“条块”分割的科学技术管理体制，根据国家计划统筹配置科技资源和科技成果，迅速形成了以中国科学院、高等院校、中央部委研究机构、地方政府研究机构以及国防科研机构为主体的科研体系[5] 。这种政府动员型的科研体制取得了立竿见影的成效，便于集中人力、物力、财力以国家重大项目的形式开展科技攻关，二十世纪六七十年代取得了以“两弹一星”为标志的一批世界级科技成果，培养和造就了一大批科学家和科技人才，为新中国突破国际封锁提供了科学技术支撑。这段时期科技工作的基本特点是服务于国家战略，与经济发展的关系不够密切，科研经费均以政府拨款的方式统筹配置，尚无竞争的概念。与此同时，随着计划经济体制的逐渐强化，科技体制僵化的弊端也逐渐显露。

1978年是中国社会转型的元年，也是科技体制变革的起点，“文化大革命”之后的拨乱反正率先从教育和科技领域破冰起航。1978年邓小平提出了“科学技术是生产力”“要有一大批世界第一流的科学家、工程技术专家”等论断，为科技工作者的解放和科学技术春天的到来扫清了思想障碍[6]（pp.85100）。学术界一般将1978年、1985年、1995年、1999年有标志性事件或者重要科技政策出台的年份作为我国科技体制转轨的时间节点。自1985年以来，我国的科技体制变革稳步推进，科研实力、科技队伍、科技投入、科研成果均发生了翻天覆地的变化，然而科技体制变革中始终存在一些不变的基因：一是改革的关键着力点没有变化，主要聚焦于科技与经济紧密结合、创新主体地位、调动科技人员的积极性等方面；二是政策工具没有变化，主要依靠优化科技资源再分配来推动科技体制变革，重点是不断强化科研项目经费的竞争性配置[7] 。endprint

1978年以后，科研项目资助、科技成果运用、科研人才培养与使用等方面的改革试点工作渐次铺开。引入市场竞争机制、优化科研经费配置、调动科研人才积极性，逐渐成为科技体制改革的主基调。1985年中共中央颁布了《关于科学技术体制改革的决定》，围绕“振兴经济，实现四化”的目标，在总结试点经验的基础上遵循科学技术工作的基本规律启动科技体制改革，注重运用经济杠杆，重点聚焦三个方面。一是改革科研机构的拨款制度，列入中央和地方的重大科技研发项目和重点科研基础设施建设项目分别由中央和地方拨款，同时鼓励部门、企业和社会资本投资科研活动。二是根据科研活动的特点对经费实行分类管理：技术开发和实用价值较强的应用性研究逐步推行合同制；基础性研究和短期难见收益的应用性研究逐步试行科学基金制，采取项目申报、同行评议、择优支持的原则；公益性研究机构仍由国家拨付经费，实行包干制；各种科研机构的基建投资按照国家规定的基建渠道予以解决。三是提倡科技成果商品化和开拓技术市场。显然，1985年科技体制改革已蕴含着现代科研项目管理的理念，由此开启了科研经费分类管理和项目经费竞争性配置的改革进路；尊重科研工作规律，注重解决科研工作与经济发展“两张皮”的问题。1988年《国务院关于深化科技体制改革若干问题的决定》延续和深化了1985年的改革思路，强调在科研机构中引入竞争机制，鼓励科研机构以多种形式发展生产经营实体①。

1995年，中共中央、国务院颁布《关于加速科学技术进步的决定》（以下简称《决定》），将科研项目经费的竞争性配置确定为科研活动的基本组织形式。《决定》从科研机构改革、科研经费配置、分流科技人才三个方面部署推进实施科教兴国战略，推动我国科研管理逐步与国际通行做法接轨。要求大型企业建立健全技术开发机构，与科研院所和高校开展多形式合作，并逐渐成长为技术创新主体。鼓励科研院所直接并入大中型企业，成为企业技术开发机构。强化重点科研院所和高校从事基础性研究、关乎国家发展的应用性研究、高新技术研究、公益性研究和重大科技攻关的职能定位，分流科技人才，建设高水平的科研队伍和国家科研中心。进一步改革科研经费拨款制度，多渠道、多层次增加科技投入，在科研项目管理中全面引入竞争机制，规定国家以及行业、地方的科研任务（项目）均实行公开招标，择优确定承担单位。1999年，中共中央、国务院再次颁发《关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》，提出“国家科研计划实行课题制，大力推行项目招投标和中介评估制度”，强化企业技术创新主体地位，推动高新技术成果商品化、产业化。2001年以后，科技部、财政部、国家计委、国家经贸委联合印发《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》等系列文件，规定了经费管理的细节与程序，提出按照公平竞争、择优支持的形式确定课题（项目），建立以项目为中心、以项目组为基本活动单位进行项目组织、管理和研究活动的项目制科研管理制度①。

此后，虽然我国科技体制改革依然在不断推进，科研经费管理的政策规定也不断完善，但是科研单位主要通过项目竞争获取科研经费这个根本性制度始终没有改变。实践证明，竞争性科研项目经费配置模式极大地调动了科研机构和科研人才的积极性，释放了科研潜能，推动我国与发达国家在科研实力方面的差距不断缩小。

二、竞争性科研项目经费配置模式的弊病：逐渐异化为科研潜能发挥的制约因素

新中国成立初期，国家将项目机制引入科研工作，以行政计划的手段统筹有限的科研资源和科研人才开展科技攻关，体现了集中力量办大事的体制优势。改革开放后，通过在科研项目经费配置中引入竞争机制，逐步建立起稳定支持经费和竞争性项目经费配置相结合的科研工作管理机制，充分调动了科研机构和科研人才的积极性，释放了科研潜能，提升了科研经费的利用效率。应该说，科研体制和项目经费配置模式的变迁符合科研发展的客观情势，是因时应变的正确决策。然而在科研项目制逐渐强化的同时，竞争性项目经费配置模式的弊端也逐渐暴露出来。

（一）科研项目制逐渐演变为管理部门控制科研方向的工具

中国改革开放遵循的是一种“双轨制”逻辑，即采取“保护存量、培育增量”的原则，培育和发展原有体制外的增量，积累社会变迁的动力，推动和倒逼制度变迁和社会结构转型。项目制作为一种增量改革事实上已经演变为这样一种分级控制的治理结构：管理部门掌握专项资金的分配权和管理权，逐渐形成了“条条”上更大的部门权力，并通过严格的立项申请、项目评审、资金分配、项目验收等环节实施程序技术性控制。项目制不仅是一种治理结构，更是一种思维模式，决定着国家、社会、个人决策和行动的战略[8] 。科研领域也不例外。科研项目制作为财政转移支付的重要形式之一，项目思维已经成为到科研工作的基本逻辑，科研、出版工作与项目申请、项目资助沿着相互强化的路径渐行渐远。随着竞争性科研项目经费配置模式全面推开，申报项目是科研人才获得经费的基本途径，而只有项目发包部门认可的选题才能获得立项支持，科研管理部门因此而控制了科研方向和研究行为，压缩了科研人才按兴趣自由研究的空间。研究表明，许多重大的技术突破，均是源自科学家根据兴趣的自选课题，中科院重大科技成果中源自科学家凭兴趣自选课题的比例甚至高达80%[9] 。因此限制科学家自选课题事实上就是对科研潜能的扼杀。

更严重的是，项目制下的科研经费分配必须依靠原有的官僚体制才能完成，带有典型的层级控制特征。当纵向科研项目级别与科研人才的职称评审、绩效考核等现实利益挂钩时，科研项目的级别就成了科研人才的生命线，竞争性科研项目经费分配异化为项目发包单位的一种“控制权”。因此，科研项目申请中的同行评议和专家评审形式化、关系项目、“戴帽”项目等权力寻租行为便无法根绝，科研资源配置效率自然也无法达到帕累托最优。根据《2015年全國科技经费统计公报》，2015年全国共投入研究与试验发展（R&D）经费14169.9亿元，占GDP的2.07%；同比增加1154.3亿元，增长8.9%，仍然高于国内生产总值6.7%的增长幅度；科研人才人均经费支出达37.7万元②。尽管我国科研经费规模已经连续两年位居世界第二位，仅次于美国，但是科研产出和研发实力依然与欧美发达国家存在较大差距，在自然科学领域我国至今还未产生诺贝尔奖获得者。对此，异化了的竞争性科研项目经费分配模式也许是重要原因之一。endprint

（二）条块分割的科研项目管理体制难以发挥科研资源优化配置的整体效应

经过三十多年的改革，我国已经形成了科研院所、高等院校、企业研发机构为主体的科研阵地，也由此形成了科研经费条块分割的配置体系。国家科技部作为国务院主管科技的部门每年所获得的政府科技拨款最多，但是其对于科研工作的重要性和影响力却逐渐趋于弱化，科研项目被分散到众多的部委或部委级机构，各部门分散制定研发计划，其预算由国家财政分别拨款，缺乏统筹全国科研项目的领导机构[10] 。具体而言，除国家科技部、中国科学院、中国工程院、中国社会科学院、中国科学技术协会、国家自然科学基金、全国哲学社会科学规划办公室七家专门负责科研工作的中央一级预算单位外，国家发改委、教育部、工信部、农业部、卫生计生委、林业局等众多部门也都掌握大量的科研经费，形成了事实上的“九龙治水”格局，科研预算只能由财政部门进行“适当平衡”后，再报国务院和全国人大预算工作委员会履行审批程序。

值得注意的是，各个科研资金管理部门都设计了种类繁多的科研项目，而且大项目套小项目，项目重叠交叉。例如，根据国家自然科学基金委员会《2016年项目申请指南》，2016年共设立有面上项目、重点项目、重大研究计划项目、青年科学基金项目等13类项目③，其他部门的项目也与此类似，种类繁多。从“条条”看，虽然各个部门以及各部门具体的科研项目均有资助重点，然而在实践操作中难免出现交叉重叠的现象，这样在顶层设计上就决定了科研资源配置的碎片化、分散化，为科研人才重复申报不同部门项目提供了客观条件，不仅造成了科研资源的浪费，而且浪费了科研人才大量宝贵的时间和精力，更难以形成资源的整合效应。从“块块”看，各省级、地市級乃至县级科技部门都掌握有不同规模的科研资金，各类科研项目均不同程度地存在着重复、分散、封闭等现象。为了争取更多项目资金弥补科研经费，申报项目时科研机构和科研人员不得不各显神通，进一步加剧了科研经费分配的不平等。研究表明，目前我国65%的科研经费集中在5%的科研人才手中，90%的科研经费集中在20%的科研人才手中，而且集中于担任行政领导职务科研人员手中的情况比较突出，因此项目转包、雇人打工等现象屡见不鲜，项目质量难以保证[11] 。

纵向科研项目与经济发展关系不够密切。在“条块”分割的科研项目管理体制下，科研项目立项均不同程度地体现了各“条条”的意图，科研项目的质量以通过立项部门的检查验收为结项标准，与反映经济发展要求的市场需求存在一定差距，科研工作与经济发展脱钩自然无法避免。同时，企业是否有能力承接转化科研机构的科研成果直接影响着科研成果商业化、产业化、市场化水平。研究表明，我国的科技体制改革虽然在一定程度上推动了创新主体的成长，但是我国的科研机构、高等院校、企业等科研主体依然没有成为真正的创新主体，而且由于缺乏培育创新主体的有效的、连贯性的制度设计，创新主体的成长和职能发挥均受到不同程度的限制[12] 。

（三）科研经费的不合理配置直接关涉国家创新体系建设的进度与质量

非竞争性科研经费（基础保障经费）保障不足影响科研机构长远发展。科研经费分为非竞争性经费与竞争性经费两类。非竞争性经费主要包括科研基础设施建设、科研人员工资、科研机构运行等基础保障性支出。竞争性经费主要是项目经费，当然也有部分委托项目、合同项目和“戴帽”项目。以高校为例，高校的科研经费主要来自于教育部、科技部、国家自然科学基金委、全国哲学社会科学办公室等科研资源管理部门，其中教育部约有70%的科研支出属于非竞争性经费，30%属于竞争性项目经费，其他部门全部属于竞争性项目经费，同时高校超过90%的竞争性经费需要从教育部门以外的单位获取[13] 。作为我国科研力量的重要组成部分，非竞争性科研经费投入不足，而竞争性科研项目经费又有严格的支出管理规定，不足以补偿高校的基础设施损耗和科研人才智力成本，直接导致高校陷入科研设施过度使用和科研潜能无法释放的双重困境。

科研项目过度竞争影响科研人才培养和学术环境。在科研项目泛滥成灾的同时，近年来各类“条条”和“块块”的人才项目名目繁多，引进人才可以同时申报市级、省级、国家级人才项目，有时甚至将获得下级人才项目作为申报上一级人才项目的基本条件，一旦取得“千人计划”、“万人计划”、“百人计划”、“长江学者”等人才标签，不仅能够获得巨额资助，而且各类科研经费也会源源不断地汇聚而来。与此对照，许多勤勤恳恳的年轻科研人才却在最富创新活力的阶段无法获得基本的科研经费保障。“在项目制下，不少学者目标明确地申请项目、雇佣他人研究、切割经费、花钱刊发研究成果，甚至组成小宗派，垄断一些项目，无法完成的话，就‘转包给他人，自己成为项目专业户、学术掮客或学阀，从中得名得利。科研项目已经异化为经营活动，功利目标明确，已无清洁可言。”[14]这些描述虽有夸张之嫌，但是科研项目的过度竞争、不平等竞争在一定程度上已经违背了科研项目经费竞争性配置的初衷，造成了一些学术垄断，衍生了浮躁的学术环境，有妨学者独立思考和科研人才的健康成长。

科研项目经费管理不合理挫伤科研人才积极性。根据国际通行做法，科研项目经费在使用中分为直接费用和间接费用两部分，间接费用补偿是对科研人才的重要激励机制。美国从20世纪50年代逐步建立起了较为科学、完善的间接成本补偿机制，联邦政府资助大学的科研项目间接成本也逐步从14%上升到50%左右[15] 。2011年《财政部科技部关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》首次在我国提出间接费用补偿的概念，并规定间接费用最高部分可报销20%，最值得推崇之处是间接费用可以安排绩效支出[8] 。此前，我国科研项目经费中的间接费用事实上已经存在，但是其补偿标准始终不高。比较而言，将间接费用补偿标准逐步从5%提高到20%无疑是巨大的进步，但是与国际通行标准相比，补偿水平依然偏低。2016年以来，中央又出台了《关于深化人才发展体制机制改革的意见》《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》《高等学校哲学社会科学繁荣计划专项资金管理办法》等一系列关于科研经费的新政策，尤其是《国家重点研发计划资金管理办法》规定劳务费不再设置比例限制，对科研人才的“激励”与“松绑”方面突破很大，但其管理逻辑依然是放权与分权，没有触动竞争性科研项目经费配置模式的根本。endprint

三、完善科研经费配置模式的对策：健全竞争性与非竞争性科研经费协调投入机制

科学技术是第一生产力，是先进生产力的集中体现和主要标志，是经济社会发展的重要动力源泉。自2006年《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020）》确立建设创新型国家的战略目标以来①，我国科技体制改革稳步深入推进，围绕顶层设计、科研经费分配与使用、科研项目管理等方面进行了诸多调整优化，对经济社会发展的引领支撑作用也不断突显。然而科研经费分配不合理的状况并未从根本上予以扭转，如果这些问题不能及时予以解决，将严重制约我国科研潜能的释放和科技实力的全面提升，进而影響到建设创新型国家战略目标的进度。

（一）探索科研工作和科研人才成长规律，继续完善科研管理项目化的改革思路

“制度变迁改变了合作行为的收益，提高了发明和创新的激励。”[16]（p.17）事实证明，我国三十多年的科技体制改革，以科研经费配置为突破口逐步扩大竞争性科研项目经费分配比例，从而优化了科研项目经费配置的激励结构，这种激励结构的变迁充分调动了科研机构和科研人才的积极性，迅速提升了整体科技实力。科研任务项目化是世界各国普遍采用的科研组织形式，也是我国坚持的科研管理基本制度。然而随着竞争性项目经费分配模式的迅速成长，其弊病也呈现愈发严重之势。建设创新型国家的实践要求我国科技体制同步改革，完善科研项目制经费配置结构，进一步释放科研潜能。因此，完善科研管理项目化改革应该以提升科研经费配置效率、成果转化应用率以及科研人才培养为目标导向，有针对性地对项目制科研经费配置模式进行重构与调整。基本思路是：在继续推进科研体制改革的前提下，遵循科研工作和科研人才成长的基本规律，分类施策，逐步缩减竞争性科研项目规模，逐步扩大基础性研究中非竞争性科研经费投入规模，进一步探索完善符合科研人才成长规律、竞争性与非竞争性相协调的科研经费投入机制。

（二）优化顶层设计，构建科研资源整合和科研项目管理协调机制

针对条块分割的科研管理体制导致的科研资源碎片化、分散化问题，紧紧围绕建设国家创新体系的战略目标，加快推进科技体制改革和顶层设计，构建全国性科研管理和科研经费统筹配置领导机构，对分布于各“条条”“块块”的科研计划制定、科研项目设立、科研经费预算、项目经费分配等重大事项进行统筹协调，充分发挥科研资源整合优势。以科研经费分配改革为着力点，继续深化科研管理项目化改革，合理界定政府财政资金投入科研项目的范围，充分发挥财政资金的引导作用，着力培育科研院所、高等院校、企业、民办科研机构等各类创新主体相互协调、功能互补的国家创新体系，强化财政科研经费投入对产学研合作的激励作用，加快推进创新型国家建设。更加突出各部门科研项目设置的差异化性，遏制科研项目同质化、过多、过滥以及过度竞争等现象蔓延。分层建设全国性的科研项目申报和管理平台，对各层级科研项目进行统一监管，杜绝科研项目重复设置、重复申报和多头资助现象，提高科研资源分配和利用效率。尤其值得一提的是，要统筹好科研项目和人才项目，逐渐破除“特殊主义”的管理倾向，逐步推动人才项目与科研项目相互衔接，避免人才项目成为利益再分配的杠杆机制，不断提高科研经费的普惠化程度，全面营造公平、公正、有序的科研人才成长环境。

（三）强化分类管理，促进竞争性与非竞争性科研经费投入动态平衡

当前我国科研领域项目竞争过度与基础保障不足等问题，事实上是管理分类不够精细造成的。因此，应根据科研任务的性质，建立科研项目经费分类配置机制，并保持分配方式和竞争性比例的动态调整。根据经济发展和物价上涨水平，建立科研机构保障性经费正常增长机制，不断提高科研院所、高等学校等科研机构的工资、基础设施建设、科研设备投入等方面的保障水平。对各类科研资金进行竞争性与非竞争性分类，并逐步提高非竞争性科研经费配置比例。对于国家重大科技专项、重要课题攻关以及短期可见经济效益的应用性科研项目，依然采取市场竞争的形式分配项目经费，公平竞争、公开招标、择优支持。对于基础性研究、公益性研究、行业关键技术研究和短期经济效益不明显的应用性研究，则应逐步提高非竞争性科研经费配置比例。扩大向科研机构直接拨款额度，由科研机构组织立项和加强管理，扩大的部分主要用于建立科研启动基金，尤其注重向青年科研人员倾斜。对于基础性哲学社会科学研究项目应逐渐采取成果后资助、以奖代补等形式，确保科研成果质量。逐步将取得重大成果的横向科研项目，尤其是服务于高端制造、战略性新兴产业创新发展的重大企业应用性研究项目的成果，纳入科研人才的职称评定、绩效考核认可的成果认定范围，这既能拓宽科研经费筹集渠道，又能推动科研工作与经济发展紧密结合。

（四）进一步完善科研项目经费使用和监管规定，强化项目经费分配的创新激励效果

科研项目经费的分配与使用直接关系到科学发展、研究创新的产出与收益，对科研产出具有显著的激励作用。科研项目经费是项目发包单位根据项目申请预算划拨给项目承担机构与科研团队用于项目研究的预算费用，一般包括研究过程中的直接费用与间接补偿费用两部分。对人才智力进行补偿是国际科研经费管理的通行做法，如美国联邦政府科研项目对科研人才的人力成本补偿不仅是合法的，而且比例不低，尽管各类项目补偿标准规定不一，有些规定不超过2个月的工资收入，有些甚至占到项目直接经费的40%至70%[17]。针对我国科研项目中间接补偿标准不高和无人才智力投入补偿的问题，建议进一步提高科研机构预算结余经费留成比例和间接补偿费用的标准，结余留存部分主要用于科研机构补偿基本科研经费，以达到节约经费与促进科研机构良性发展的双重目标。项目承包单位在完成科研项目过程中，科研人才的智力投入是科研投入的重要组成部分，因此应该允许在项目直接费用预算中列支一定额度的人力资源补偿成本，用于补偿全职的科研人才对具体科研项目的智力付出，以调动科研人才的积极性。为避免科研人才套取科研经费，可采取费用比例限制和总额控制相结合的办法对间接补偿费用和人才资源补偿成本进行监管。此外，需要特别指出的是，高校教师一般都有繁重的教学任务，因此应该允许高校设立专门的科研岗位，专职科研人才的工资福利建议通过科研项目经费预算的途径予以解决。endprint

结论

创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭源泉。建设创新型国家任重道远，人才和经费是开展科技创新的关键因素，项目制是国际通行的科研经费分配模式。三十多年来，我国积极顺应国际科研组织管理的大趋势，推进科技体制改革取得了巨大成功，尤其是竞争性科研项目经费配置模式的建立极大地调动了科研机构和科研人才的积极性，提升了科研经费使用效率。然而，随着项目思维的全面铺开，依托在条块分割体制基础上的科研项目制的弊端也逐渐暴露，科研经费分配的碎片化、分散化等现象不断蔓延，科研人才不得不浪费大量宝贵的时间和精力来应对项目申报、项目考核和验收等行政事务性工作，不同程度地影响了科研效率，因此改革完善科研经费分配模式势在必行。2015年9月中办、国办联合印发《关于深化科技体制改革的方案》，将“到2020年在科技体制改革的重要领域和关键环节取得突破性成果，基本建立适应创新驱动发展战略要求、符合社会主义市场经济规律和科技创新发展规律的中国特色国家创新体系，进入创新型国家行列”[8]确定为科技体制改革的基本目标，再次突显了科技体制改革的重大历史意义。改革完善竞争性科研项目经费配置模式，健全竞争性与非竞争性科研经费协调投入机制就是这个必须取得突破的重要领域和关键环节，也是科研人才成长规律和科技创新发展规律的必然要求。

注释：

①中共中央1985年颁布的《关于科学技术体制改革的决定》、1988年颁布的《国务院关于深化科技体制改革若干问题的决定》、1995年颁布的《关于加速科学技术进步的决定》、1999年颁布的《关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》、2001年科技部、财政部、国家计委、国家经贸委联合印发的《关于国家科研计划实施课题制管理的决定》以及2006年出台的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020）》、2011年《财政部科技部关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》、2015年中办和国办联合印发的《关于深化科技体制改革的方案》等政策文本均参见http：∥www.most.gov.cn“科技政策”专栏。

②《2015年全国科技经费统计公报》数据、内容及解读，请参见http：∥www.stats.gov.cn“统计数据”专栏。

③《2016年项目申请指南》以及科研項目的类别、资助重点、申报方式等相关内容，请参见http：∥www.nsfc.gov.cn。

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