精准扶贫：现状、问题与路径优化——基于宿州市9个典型乡镇的调查

胡 静

(长江大学经济学院/长江大学湖北农村发展研究中心，湖北荆州 434023)

贫困问题作为当前我国全面建成小康社会最突出的短板，对于促进区域协调发展以及迈向共同富裕有重要意义。近年来，中央一号文件多次聚焦脱贫攻坚，农村扶贫已经上升到政治任务和国家战略层面，2017年是脱贫攻坚战的重要一年，是精准扶贫精准脱贫的深化之年，对于当前精准扶贫经验的总结显得尤为重要。宿州市是安徽省扶贫任务最重的地区之一，下辖四县一区中，四县均为国家级扶贫开发工作重点县，一区为省级扶贫开发工作重点区，总结宿州市精准扶贫经验对于安徽省和全国其他地区的扶贫工作具有重要的借鉴意义。

随着扶贫政策的不断加码，扶贫逐渐成为学界关注的热点问题，研究从宏观、中观以及微观3个视角展开，并呈不断深化趋势。宏观方面，众多学者认为，扶贫政策的实施促进了中国农村减贫进程，缓解了收入分配对减贫的负面影响，但难以有效针对疾病、教育等致贫风险，扶贫资金瞄准效率有待提升[1-2]。中观方面，有学者认为产业扶贫越来越成为减贫的重要措施，完善动力机制和总结典型模式成为产业扶贫中的重要问题[3-4]，也有学者对西部民族地区的扶贫现状进行了分析[5-6]。微观方面，已有研究通过对贫困户的调研和典型案例的总结，重点关注了财政资金与小额信贷的扶贫效果[7-8]以及各扶贫主体的行为[9-10]。综合来看，学界对扶贫的政策效率、途径与模式以及主体行为展开了大量的研究，构成了本研究的基础，已有研究更多关注的是西部民族地区，对中部地区的研究相对较少，事实上，中部地区的贫困问题也比较突出，由于地理环境以及民族构成的不同，中部地区的扶贫问题有其特殊性，对于中部地区扶贫经验的总结有重要的意义。笔者以中部扶贫典型市宿州为例，对其精准扶贫现状与致贫因素进行分析，以期完善相关研究，为政府决策提供更有效的参考。

1 宿州市精准扶贫现状

1.1 精准扶贫取得显著效果

近年来，宿州市抢抓中部崛起、中原经济区、皖北振兴和扶贫开发等政策机遇，重点实施了整村推进、产业扶贫、雨露计划、扶贫互助、社会扶贫“五大”工程，扶贫工作取得显著效果。从表1可以看出，6年来，宿州市贫困人口由2011年的96.87万人减少至2016年的42.93万人，减少了55.68%；财政专项扶贫资金由2011年的0.52亿元增加到2016年的 4.25 亿元，增加了7倍多；全市贫困村6年减少489个，脱贫人数减少61.97万人。综合来看，宿州市扶贫工作不断推进，贫困人口和贫困村不断减少，财政支持力度不断加大，扶贫工作取得阶段性成果。

表1 宿州市2011—2016年扶贫概况

注：数据来源于宿州市政府信息公开网(http：//gk.ahsz.gov.cn)。

1.2 扶贫形式日益多样

随着扶贫工作的不断深入，宿州市精准扶贫的形式日益多样化，主要包括产业扶贫、基础设施建设脱贫、健康脱贫、就业脱贫、智力扶贫、金融脱贫、社会扶贫等多种形式。(1)产业脱贫。2016年共投入产业扶贫发展项目资金4 000万元以上，推进5 000户精准到户产业扶贫项目建设，扶持龙头企业24家，发展农民专业合作社95个，淘宝、京东等农村电商服务站点总数达500个。(2)基础设施建设脱贫。实施道路改造、光伏扶贫、农网升级、安全饮水、危房改造等一批重点工程，完成投资14.8亿元，建设31处精准扶贫安全饮水工程，受益总人口22.12万人。(3)健康脱贫。开展对贫困人口病种底数和就医费用精确核查，制定贫困人口“5241”组合优惠政策，即“五免两降四提高一兜底”。(4)就业脱贫。大力推行培训、就业、维权的输转模式，认真实施“雨露计划”，完成系统内17.9万名贫困劳动者摸底建档工作，认定39家企业为市级就业扶贫基地，提供就业岗位3 383个。(5)智力扶贫。开展教育精准扶贫，发放中职学校免学费资金4 104.73万元，资助贫困家庭大学生1 795人。(6)金融脱贫。全市14家银行业金融机构去年以来累计发放扶贫贷款22.1亿元，共支持1 269户建档立卡贫困户发展生产的资金需求。(7)社会扶贫。积极组织全市各类人群参与爱心捐赠、志愿服务、结对帮扶等扶贫活动，扶贫日期间，全市各界共募捐善款776.25万元，认领项目431个。

1.3 扶贫攻坚难度加大

目前，宿州市共有贫困村359个，贫困人口42.93万，贫困发生率为6.6%，贫困人口呈分散式分布，量大面广。按照中央到2020年实现全面小康的要求，宿州存在脱贫任务重、时间紧、难度大的困难。此外，新一轮扶贫开发工作又增加了“改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距”的内容，已脱贫人员仍然面临着再次返贫的困境，这些都使得宿州市扶贫任务更加艰巨。

2 贫困户致贫原因分析

从贫困影响因素看，既有宏观层面的因素，如区域经济发展水平、社会结构制约和社会排斥等，也有微观层面的因素，如人力资本短缺、物质资源不足、家庭人口构成及户主教育水平等[11-12]。通过对宿州市9个典型乡镇的调研和相关统计数据的收集，宿州贫困发生率主要受以下因素影响。

2.1 宏观层面因素

2.1.1 经济发展水平低 宿州是传统农业大市，以种植业为主，虽然经过多年产业结构的调整，一产所占比重仍然较高，农民收入来自以粮为主的种植业，经济作物和养殖业比重较低，产品附加值低，比较效益差，农民增收困难。从表2可以看出，2015年，宿州市人均地区生产总值22 415元，位列全省倒数第四；农民年人均纯收入9 140元，位居全省倒数第二；一产所占比重为21.7%，位居全省第二；城镇化率为 38.73%，位居全省倒数第二。综合来看，宿州市经济发展水平低，城镇化与工业化带动效应差，工业反哺农业和财政支农能力太弱，致使贫困人口发生率偏高。

表2 2015年安徽省各市经济发展情况

注：数据来源于《2016安徽统计年鉴》。

2.1.2 自然灾害发生率高 宿州市属暖温带半湿润气候，洪涝、干旱等自然灾害频发，加之农田水利建设滞后，配套设施不健全，抗灾能力较差，对于种植业来说，基本靠天收，生产水平低而不稳，农民极易因灾致贫。

2.2 微观层面因素

为了弄清楚贫困发生的内在因素，笔者对宿州市夹沟、高楼、浍沟、砀城、关帝庙、王寨、黄口、草庙、黑塔9个典型贫困乡镇进行了调研，每个乡镇选择2个典型村发放问卷200份，共发放问卷1 800份，调研结束共收回有效问卷1 505份。调查结果表明，贫困户致贫微观层面的因素主要包括病残、缺资金、缺技术、缺劳力、自身发展能力不足等5个方面(表3)。

2.2.1 病残因素 从表3可以看出，因病与因残致贫的样本共有1 141个，占总样本的75.8%，可见患病和残疾是贫困户致贫的主要因素。受所处环境和生活习惯等多种因素影响，宿州市疾病与残疾发生率一直较高，对重症病残人员来说，救治护理费用大，家庭负担重，反过来又制约这些家庭的生产投入，形成“贫困陷阱”。

表3 贫困户致贫原因分析

注：数据根据问卷资料整理。

2.2.2 缺少技术 缺技术致贫的样本共有175个，占总样本的11.6%，在农业对劳动力素质要求越来越高的背景下，缺技术是贫困户致贫的重要因素之一。从表4可以看出，文盲或半文盲贫困户的样本数为414个，占总样本的27.5%；小学文化程度的贫困户样本数为461个，占总样本的30.6%，可见，大部分贫困户家庭劳动力文化水平低，技术学习能力差。

表4 贫困户文化程度

注：数据根据问卷资料整理。

2.2.3 缺少资金和劳动力 从表3可以看出，缺资金致贫的样本共有125个，占总样本的8.4%；缺劳动力致贫的样本共有48个，占总样本的3.2%。从表5可以看出，调研贫困户中无劳动力占比为55.1%，可见缺少资金和劳动力也是影响贫困户致贫的重要因素。农村贫困家庭往往抚养负担重，老年人护理以及孩子上学等花费较大，加之不善经营，收入来源单一，就容易致贫。

表5 贫困户劳动能力情况

注：数据根据问卷资料整理。

3 宿州精准扶贫中存在的问题

通过对贫困户的调研和政府相关资料的查找，发现宿州市精准扶贫仍然面临几个方面的问题。

3.1 精准管理有待完善

精准扶贫程序复杂，一些基层干部认为搞精准扶贫吃力不讨好，对新时期扶贫开发长期性、艰巨性、必要性重视不够，落实不力；一些单位的帮扶项目不对路，没有与当地群众产生共鸣，导致群众参与度不高。对贫困户的扶持，在项目支持和能力建设方面还不足，扶贫单位人员少、项目多，资金、项目监管存在困难，如对专项扶贫项目的督办管理不够，行业扶贫的效果不明显，少数部门扶贫意识淡薄，社会扶贫的考核督办机制有待加强。

3.2 基础条件较差

由于历史、资源、区位等原因，宿州市一些边远地区道路交通、农田水利、供电通信设施欠账较多，教育、文化、卫生等基础设施滞后，在一定程度上制约了经济社会发展，增加了扶贫开发难度。

3.3 扶贫形式多而杂，重点不突出

宿州市目前的扶贫形式较多，既有传统的基础设施建设脱贫、健康脱贫、就业脱贫以及产业扶贫等形式，也有新形势下的智力扶贫、金融脱贫以及社会扶贫等形式。从扶贫形式看，比较多样，但却可能对扶贫工作产生不利影响，一方面多形式的扶贫分散了本就有限的资金，使得扶贫重点不突出，扶贫效率低下；另一方面多形式的扶贫加重了基层干部的工作负担，进而对扶贫管理工作产生不利影响。

3.4 内生动力激发不够

调研发现，偏远地区的贫困户还有较强的“等靠要”思想，产业到户实施较为困难，畏难情绪较重，仍需要做大量的引导、宣传发动工作。行业、部门扶贫资金整合度不高，难以发挥整体效益，扶贫项目的设计与群众脱贫致富意愿还不能做到完全精准对接，社会扶贫力量较小，发挥的作用有限。

4 精准扶贫的优化路径

通过对宿州精准扶贫工作现状、致贫原因以及存在问题的分析，对宿州精准扶贫提出如下优化路径：

4.1 完善精准扶贫管理，夯实工作举措

(1)强化精准识别。认真开展建档立卡精准识别再核查，逐村逐户逐人摸清扶贫对象、贫困状况、脱贫需求等基本信息，盘清家底抓脱贫。(2)强化精准派人。全市组织、扶贫部门要充分配合，集中开展驻村工作队履职情况检查工作，实现驻村工作队检查全覆盖，检查工作采取全面检查和重点抽查相结合方式进行，重点查看工作记录、帮扶事项完成情况，同时，随机访问贫困村群众或召开群众代表座谈会，充分了解驻村工作队工作表现、扶贫措施及其精准度和群众满意度，掌握各驻村工作队履职情况。(3)强化精准扶持。研究精准到户扶持措施，强化兜底保障，启动建立扶贫大数据管理、脱贫成效评估、驻村帮扶、督查调度、资金使用等推进机制，推动扶贫开发工作高效开展。

4.2 加强农村基础设施建设，改善发展环境

以贫困人口比重大、经济发展滞后的行政村为整村推进对象，按照“村为单元、统一规划、整合资源、分工实施”的原则，将整村推进扶贫开发与当前新农村建设、美好乡村建设结合起来，实现整村推进村贫困人口整体脱贫致富。加快贫困乡村的交通、电力、通信等基础设施建设步伐，进一步加强农田水利基本建设，提高农业抵御自然灾害的能力，改善农业生产条件，促进贫困农民丰产增收。

4.3 优化产业扶贫形式，提高扶贫效率

结合贫困户致贫原因以及宿州的实际情况，优化现有的产业扶贫形式，重点做好健康扶贫、产业扶贫、智力扶贫以及基础设施扶贫工作，提高扶贫效率。做好贫困人口大病救助，在现有政策基础上，研究出台政策，以医疗扶贫的形式给予补助，确保报销比例达到80%以上。着力推进低保线与扶贫线“两线合一”，加强农村低保与扶贫工作的制度衔接、对象识别衔接和工作衔接，实现低保人口对贫困人口的全覆盖。

4.4 加强技能培训和产业支持，提高内在发展动力

整合扶贫、人力资源和社会保障、农业等部门的资源力量，按照“培训机构+基地+新型农业经营主体+农户”思路，向扶持对象提供针对性强的实用技能培训。发挥新型农业经营主体的带头作用，推动农村产业融合发展，促进贫困人口就地就近就业，积极推广“家庭农场+党员+贫困户”、“温氏集团+家庭农场+贫困户”以及“公司+贫困户”等产业扶贫新模式。

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