浅论核损害赔偿责任制度在涉外合同中的适用

梁晨晨,李溪韵

(1.中国核工业集团有限公司,北京 100822;2.中国核电工程有限公司,北京 100840)

《中华人民共和国核安全法》简称 《核安全法》的正式颁布实施代表了我国核工业领域第一部国家法律位阶的文件正式出台,核工业产业、法学学术界和社会公众都对这部关系到国计民生的核工业领域的基本法律寄予了厚望,期待通过这部法律改变长久以来核损害赔偿领域没有基本法的局面。尤其是希望能够对核工业领域 “引进来”“走出去”的项目落地及合同执行提供相对明确的法律层面的指导。核工业项目的先进技术引进和重要设备进口使得我们的运营商面临着来自外方供应商对核损害赔偿责任的要求,在合同谈判阶段,双方都承担着巨大压力。而双方往往由于本国是否加入国际公约、是否有核损害责任的国内立法以及立法位阶的高低、立法理念的不同等原因,导致了谈判签署合同过程中的沟通困难。尽管 《核安全法》包含了核损害赔偿责任的内容,但是距离完整全面的解释核损害赔偿责任、给予核工业产业实践更具体的指导以及对社会公众提供更完善的保护,都存在不小的差距。梳理当前涉及核损害赔偿的法律文件,最主要的法律文件包括 《核安全法》《中华人民共和国侵权责任法》《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》(国函 〔2007〕64号)和 《国务院关于处理第三方核责任问题给核工业部、国家核安全局、国务院核电领导小组的批复》 (国函〔1986〕44号)等,这些文件立法位阶不同、出台时间不一,内容存在交叉重叠,也存在不完全一致的地方,如何适用于我们 “引进来”“走出去”的合同中,是建设和发展核能产业和保护公众核安全的关键所在。本文将从核损害赔偿责任的归责原则、责任豁免、责任限额和追索权四个角度对核损害赔偿责任制度在我国涉外核工业合同中的适用进行论述,并将在分析这背后的原因的基础上,尝试提出未来我国核责任损害赔偿制度可能的发展建议。

1 归责原则的一致

《核安全法》第九十条规定:“因核事故造成他人人身伤亡、财产损失或者环境损害的,核设施营运单位应当按照国家核损害责任制度承担赔偿责任。”[1]目前,两个国务院的批复文件就是核损害赔偿制度最主要的规定。国函 〔1986〕44号文件中规定:“在核电站现场内发生核事故所造成的核损害,或者核设施的核材料于其他人接管之前,以及在接管其他人的核材料之后,在中华人民共和国境内发生核事故所造成的核损害,该营运人对核损害承担绝对责任;其他人不承担任何责任。”[2]国函 〔2007〕64号文件中规定:“营运者应当对核事故造成的人身伤亡、财产损失或者环境受到的损害承担赔偿责任。营运者以外的其他人不承担赔偿责任。”[3]前后两个立法性文件可以看出,对于核事故造成的核损害,我们的立法理念都是明确了绝对责任和唯一责任原则,即只有核设施的营运者承担核损害责任,而其他任何人都不承担由于核事故造成的核损害赔偿责任。这是与国际公约以及整个核损害赔偿领域的主流观点保持一致的。同时 《侵权责任法》第七十条也重申了这一点。目前,除美国和奥地利外,在核损害赔偿责任方面有立法的国家基本都采用了绝对责任和唯一责任原则。[4]此外还可以看出,我国法律文件中法条文字表述的变化,体现了我国立法理念的进步。从国函 〔1986〕44号文件中简单规定营运人承担绝对责任,到国函〔2007〕64号文件中进一步引申了核事故造成的“人身伤亡、财产损失或者环境受到的损害”承担赔偿责任,这是将 《关于核损害的民事责任的维也纳公约》 (简称 《维也纳公约》)体系的1997年 《核损害补充赔偿公约》的内容一定程度的纳入,不可不谓之是很大的进步。虽然保留了营运者承担核责任的范围局限在中华人民共和国境内,与国际公约所秉承的尽可能最大化的扩大保护范围有悖,但是这也是与核工业领域的发展阶段和发展能力相适应的。而放眼全球各国,即便国际社会对核损害赔偿责任的重视程度之高、呼声之大,真正做到无国界承担核损害赔偿责任的国家也是极少数的。

因此,在涉外核领域的项目中,对于核责任基本归责原则的一致性,往往能够得到合同谈判双方的肯定,在充分的沟通和协商后,经过一定的文字调整,能够达到供应商和运营商都相对能接受的合同条款的文字表述。这说明在国内外都认可核事故的特殊性和不可估量的破坏性,这决定了核事故所造成的核损害应当由运营者承担责任,这也是对发生核事故后第三方能够第一时间得到及时赔偿的重要保障。

2 责任豁免的分歧

在实际的核设施设备、核燃料和核技术服务的合同谈判中,对营运者而言,核责任的绝对性和唯一性使其即使谨慎操作、经营和管理,仍有一些极其特殊的情况使得难以完全避免潜在危险的发生。考虑到承担责任的潜在后果可能对产业发展产生的巨大影响,有合理的责任豁免情形更显重要。也正因为责任豁免的存在,有学者提出,核责任的归责原则严格来说应当叫 “无过错责任”,因为 “绝对责任”较为严格,通常情况下不允许责任人由抗辩。[5]运营者和供应商地位的不同以及各国立法理念的迥异,使得在相对一致的归责原则的理念指导下,出现了责任豁免情形的分歧,这也是不同的价值衡量的体现。

我国 《核安全法》第九十条规定的免责事由是 “因战争、武装冲突、暴乱等情形造成的除外。”《侵权责任法》第七十条规定:“民用核设施发生核事故造成他人损害的,民用核设施的经营者应当承担侵权责任,但能够证明损害是因战争等情形或者受害人故意造成的,不承担责任。”[6]国函 〔2007〕64号文件规定: “对直接由于武装冲突、敌对行动、战争或者暴乱所引起的核事故造成的核事故损害,营运者不承担赔偿责任。”[3]国函 〔1986〕44号文件规定: “对直接由于武装冲突、敌对行动、暴乱,或者由于特大自然灾害所引起的核事故造成的核损害,任何营运人都不承担责任。”[2]

可以看出,我国核责任的免责事由主要包括了不可抗力和受害人故意两个方面。其中不可抗力涵盖了战争、武装冲突、暴乱、敌对行动、特大自然灾害等,并在不同的法律文件中通过不完全列举的方式进行了留白。这样的免责事由也是与国际公约的理念一致的。《关于核能领域中第三方责任的公约》(《简称巴黎公约》)第九条规定的免责事由包括 “武装冲突、敌对行动、内战、暴乱、异常巨大的自然灾害”。[7]《维也纳公约》第四条规定的免责事由包括 “军事冲突、敌对行动、内战、暴乱等行为”,而特大自然灾害不承担责任的情形则需要 “除非装置国的法律有相反的规定”[8]。但是由于各国立法理念存在分歧,比如德国是非常尊崇狭义严格责任的国家,即使是其作为缔约国的 《巴黎公约》所规定的武装冲突、内战或重大自然灾害也不予豁免,而法国则是只允许穷尽列举的四种情形的可以作为免责事由。[9]在我们作为核领域涉外合同的进口国时,供应商一方面为了免除自身的责任、另一方面又由于其国内法的立法理念的不同,往往在免责事由的理解上分歧巨大,从而导致了谈判的艰难性。针对第二种受害人故意的责任豁免情形,由于理解的不同,实践中也存在一定的分歧。由于核责任的特殊性质把对社会公众的保护责任通过立法强制要求由运营商承担,但是受害人的故意作为或者不作为的行为所导致的核责任,对于该受害人而言,如果运营商继续承担责任就是与基本的民法原则相背离的。因此,如果营运者能够证明该次核责任是由于受害人故意的作为或者不作为引起的,对该受害人而言,营运者是不承担核损害赔偿责任的。也因此,即使有部分国际公约 (如 《巴黎公约》)或其他国家的国内法并没有纳入这一点,本着公平原则,尤其是在进口合同中我国往往是核设施的运营者,笔者认为,我国将受害人故意的免责事由纳入责任豁免的范围是合理的。此外,实践中 “受害人”的范围是否包括法人也往往是争议的问题之一。考虑到法人是可以具备主观恶意,并且法人的主观恶意一旦实施起来更具有组织性和规模性,造成的损害结果也可能更大,因此,笔者认为,能应当将法人也纳入到 “受害人”的范围内。

3 责任限额的迥异和强制财务保证原则

核损害民事责任的责任限额,是指对于责任主体的赔偿金额设定一个最高额度,对于核事故造成的损失如超出该最高限额,超出的部分营运者可免于进行赔偿,即法律规定的营运人对于核事故的最高赔偿金额。[5]责任限额与诉讼时效共同组成了核损害赔偿责任的原则——有限责任原则。也就是说,营运者对一次核事故造成的损害,都只在一定的索赔期内承担一定数额的赔偿责任。[9]这也是对核责任看似无限责任的绝对责任原则和唯一责任原则的一种弥补,从而抵消阻碍和影响核能领域的产业发展的负面效果,否则将没有任何资本或者实体愿意承担不可预估的风险向核能领域投资。以福岛为例,截止到2018年7月,日本2011年福岛事故的赔偿金额就已经达到了7.4万亿日元,约4500亿人民币。[10]福岛的运营商东电显然无力承担此巨额核损害,目前以国有化为代价换取政府支持后,通过国债方式进行偿还。我们可以意识到,对于供应商应承担的责任,如果没有有限责任原则,恐怕没有供应商有能力且有胆量负担涉足核工业领域的风险。

《核安全法》规定:“核设施营运单位应当通过投保责任保险、参加互助机制等方式,作出适当的财务保证安排,确保能够及时、有效履行核损害赔偿责任。”[1]《侵权责任法》则规定:“承担高度危险责任,法律规定赔偿限额的,依照其规定。”[6]确认了核责任作为高度危险责任是应当有限额的。我国国函 〔1986〕44号文件规定:“对于一次核事故所造成的核损害,营运人对全体受害人的最高赔偿额合计为人民币一千八百万元。对核损害的应赔总额如果超过前款规定的最高赔偿额,中华人民共和国政府将提供必要的、有限的财政补偿,其最高限额为人民币三亿元。”[2]国函 〔2007〕64号文件第七条规定:“核电站的营运者和乏燃料贮存、运输、后处理的营运者,对一次核事故所造成的核事故损害的最高赔偿额为3亿元人民币;其他营运者对一次核事故所造成的核事故损害的最高赔偿额为1亿元人民币。核事故损害的应赔总额超过规定的最高赔偿额的,国家提供最高限额为8亿元人民币的财政补偿。对非常核事故造成的核事故损害赔偿,需要国家增加财政补偿金额的由国务院评估后决定。”[3]通过赔偿数额的提高可以看出,随着经济的发展和安全意识的提高,我国的核工业行业和政府都具备了更强大的面对核损害赔偿的能力,但是并没有达到能承担无限责任的程度。当我们在希望签订进口合同时,与本国是无限责任或者更高的赔偿数额作为责任限额的供应商进行合作时,责任限额就成为了另一个无法逃避的焦点。供应商通常希望在无法改变我国立法的前提下,通过更加完善的合同条款来保障自身的商业利益同时免除其可能承担的任何核责任。年内新出台的 《核安全法》在征求意见的过程中曾有专章规范核损害责任的赔偿数额,在立法专家和公众的呼吁下大幅度地提高了赔偿数额,但是经过几轮草案修改,最终只保留了核损害赔偿的原则性规定,将这一聚焦了众多意见并且可能实质影响核工业发展方向的内容留待专门的法律进行规定,期待届时能够就核损害赔偿这一复杂的问题形成基本共识。

为了保护受害者,同时使得运营者不因此破产,各国的核损害赔偿立法都规定了保险和其他方式的强制财务保证。国函 〔2007〕64号文件第八条规定:“营运者应当做出适当的财务保证安排,以确保发生核事故损害时能够及时、有效的履行核事故损害赔偿责任。在核电站运行之前或者乏燃料贮存、运输、后处理之前,营运者必须购买足以履行其责任限额的保险。”我国目前核损害赔偿责任的强制责任保险主要险种叫 “核第三者责任险”,通过其主要保险人核共体官方对该险种的介绍可以看出,该险种是 “在核设施发生核事故时对国家核损害相关规定而必须持有的强制保险,保单限额根据国家规定的变化而变化”,按年缴纳,也可谓是量身定做。但是对于国家兜底的财政补偿目前还没有启动过,在实践中也没有相关经验。

笔者认为,不论在立法上还是在实践中,我国的责任限额理念和国际上已经接轨,至于赔偿金额目前距离很多国家还存在差距,这是与不同国家的经济发展水平、产业成熟程度和行业内企业的承受能力息息相关的。我国经济发展水平综合看来距离发达国家还存在不小的差距,几家核能领域的国企作为发电企业占国家整体能源比例不到4%,[11]远远达不到承担可能的巨额赔偿金的能力。在短期内,即使对责任限额有所调整,在充分保护社会公众利益的同时,也应当充分考虑我国现阶段的实际能力,以免对产业的发展造成过重的负担,阻碍这个关键命脉产业的正常发展。

4 追索权——运营商之痛

多数学者在探讨核损害赔偿责任时往往忽略了追索权的问题,这是由于学者们大多关心公众安全和民众利益,主要考虑第一层核责任特殊性对公众的损害应该如何得到合理补偿,而往往没有考虑更深一层的运营商在承担了社会赔偿责任后如何保护自身权益的问题。而在涉外核领域的合同中,能不能追索、追索的原因是什么、追索的范围有多大是双方的核心利益问题。从产业发展的高度上看,核能产业能否健康长远的发展和要求供应商能否承担足够的安全责任警惕义务与追索权能否行使、如何行使密切相关。

我国 《核安全法》规定:“为核设施营运单位提供设备、工程以及服务等的单位不承担核损害赔偿责任。核设施营运单位与其有约定的,在承担赔偿责任后,可以按照约定追偿。”[1]在肯定唯一责任和绝对责任原则的同时,我们把追索权的问题留给了双方约定,也就是说在运营者承担了对社会公众的核损害赔偿责任后,有权利向供应商或者其他人 “依照约定”进行追偿。国函〔1986〕44号文规定: “如果核损害是由致害人故意的作为或者不作为所造成的,有关营运人只对该致害人有追索权。”[2]国函 〔2007〕64号文进一步规定:“营运者与他人签订的书面合同对追索权有约定的,营运者向受害人赔偿后,按照合同的约定对他人行使追索权。核事故损害是由自然人的故意作为或者不作为造成的,营运者向受害人赔偿后,对该自然人行使追索权。”[3]可以看出,我们对于追索权的规定分了两个方面:一方面是对于故意制造核事故的致害人有追索权;另一方面是根据合同的约定,一般来说都是向设备、技术或者燃料的供应商行使追索权。国函 〔2007〕64号文将国函 〔1986〕44号文中的“致害人”明确为 “自然人”,将可能的法人排除出去,这是与 《维也纳公约》的内容保持一致的,而将能否向供应商追索保留给双方的约定。

正是因为我国立法把追索权能否行使以及怎么行使的内容留给了约定,由于核工业项目建设和运营周期漫长,核安全设备和物项的质保和监管覆盖设备和物项的整个生命周期,同时堆型确定后受制于技术前后一致性要求,需要持续进口相关设备和采购服务,以及关键知识产权的全面研发还有待查漏补缺,在商务实践中我们作为运营商采购的角色远多于作为供应商的角色,因此常常处于谈判中的不利地位。《维也纳公约》对追索权的行使也有类似的内容,加之很多公约的缔约国在批准公约时对该条款做了保留,因此在实践中不论是不是公约的缔约国,追索权问题都是争议的焦点。运营商在对公众赔偿后,理应核实核损害事故的发生原因,如果是运营造成的核事故则该事故由自身兜底,但是如果导致该核事故的原因完全或者主要由供应商提供的设备、技术或者燃料造成,运营商在向公众承担了巨额损失后还得不到追偿未免有违民法的公平原则。再深挖可能造成的影响,供应商由于对提供的设备、技术和服务没有核责任承担的任何可能性,其对质量和安全保障的审慎意识也远远不如对可能面临特殊赔偿的重视程度。尤其是如果实践中对第一种情形 “自然人故意”咬文嚼字,认为只有自然人的主观故意才可能被追偿,而法人单位即使故意也不应当作为追偿的理由,那么对高度危险的核设施而言,作为供应商的法人一旦出现故意或者重大过失行为,其主观恶性和行为后果都远远大于自然人故意。因为供应商在执行合同的过程中有更多的可能性给核事故的发生造成隐患,如果真的存在主观故意,后果更甚于对核设施的武力袭击。

因此,笔者认为,虽然核损害赔偿责任要求运营商承担第一重的赔偿责任以保护公众利益,但在核损害发生后社会保险、政府担保的同时,追寻核责任的原因也至关重要。因此,追索权应当由立法的形式被确认下来。至于追索权的界限,如果供应商已经尽到了基本的审慎义务,那么将不被追责,但是如果是故意或者重大过失,供应商或者其他相关的责任人应当被追究相应的核损害赔偿的责任。

5 结语:背后的原因和我国核责任体系发展未来之路

由于核事故造成的损害极其特殊,核损害赔偿责任体系的建设既关乎公众利益的保护,也关乎投资者对于核能行业的投资信心,如何能够将两个方面的考虑都兼顾将是该制度设计和建设的关键所在。 《维也纳公约》体系和 《巴黎公约》体系是在欧洲国土毗邻度高、一旦发生核事故相互牵连甚广的背景下产生的,其确定的重要原则和赔偿模式也在各国通过国内法的形式被基本确定下来,我国作为不是任何一个公约的缔约国依然表明了负责任的大国态度,采纳了基本的核损害赔偿责任原则和赔偿模式。

然而,由于发展模式和发展阶段的不同,核损害赔偿的立法细节也必然有着巨大的差异,正如本文所述,责任豁免、责任限额、追索权的理解不同都是立法理念迥异的结果,更是国际合同实践中出于不同的利益考量得出的现实问题。比如受到国际原子能机构大力倡导的 《维也纳公约》体系的缔约国大多能源结构中核能已经举足轻重,例如法国核能占国家能源比例达到70%,[9]而我国只有不到4%。尤其很多缔约国已经经过工业革命的充分发展达到发达国家的经济水平和社会水平,不论是企业还是整个核能产业都具有应对核损害的基本能力,而我国核能行业是否具备无限额承担特殊责任的能力值得商榷。

虽然核损害赔偿是促进核设施安全运行的一项重要制度,并且不同于普通的损害赔偿,但正是因为我国核工业承担能力有限,为了平衡行业发展和社会公众的利益保护,也不适宜将众多分歧过于简单粗暴的解决。核工业是国家的关键命脉行业,如果立法没有给行业留出充分的发展空间,将直接反映在我们的涉外引进来走出去的合同中,巨额保费和过高的保障责任将挤占产业发展的生存空间,那么对我国的能源安全和国防安全都是影响不可估量的。因此,笔者认为,应当在充分的讨论、论证并且脚踏实地的评估对行业健康长远发展的前提下,待形成基本共识后,再行详细制定核损害赔偿领域的专门法律将是更好的选择,也将对涉外核工业领域实践应用起到不小的帮助。