公共图书馆法人治理结构现状调查与分析*

（重庆图书馆 重庆 400037）

公共图书馆法人治理是图书馆工作管理模式的转变与创新，是政府、图书馆、社会组织机构以及公众等利益相关者，通过权利分配以及相互监督制约，共同参与图书馆事务管理，最终实现图书馆价值最大化、服务效能最优化和公众文化权益最大化的治理目标。图书馆法人治理内部结构是由决策层、监督层和管理层三者形成的分权制衡的组织结构。理事会是决策层的组织形式，享有重大事项决策权，也要对决策失误承担追究责任。管理层由图书馆馆长和副馆长组成，依照理事会决议独立开展管理工作，对理事会负责，定期向理事会报告工作[1]。监事会组成人员一般由独立于执行层之外的人员组成，在单独设立监事会的图书馆，监事会对决策层和管理层进行监督，不单独设立监事会的图书馆则直接由理事会或理事会下设的专门委员会执行监督职责[2]。

1 我国公共图书馆法人治理结构现状

1.1 发展进程

2007年，中央编办和国家事业单位登记管理局选择山西、上海、浙江、广东、重庆5个省市面向社会提供公益服务的事业单位开展先行法人治理结构试点工作。2010年，深圳图书馆、广州图书馆、山西省图书馆、重庆图书馆作为公益性图书馆机构，列入当地试点单位。2011年3月和7月，国家先后下发《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）、《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（国办发〔2011〕37号），出台了9个配套文件，标志着公益性事业单位法人治理结构建设从国家政策层面正式提上实践日程，法人治理结构改革启动[3]。2013年11月，十八届三中全会明确提出，推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理。2014年，国家文化部又明确将南京图书馆、浙江图书馆、重庆图书馆等10家公共文化机构列入国家公共文化法人治理结构改革试点单位名单。公共图书馆法人治理结构和理事会建设，已进入以文化行政部门为主体进行大力推进的新阶段。

1.2 建立情况

重庆图书馆理事会秘书处通过学术论文、政府官网、图书馆网站、新闻媒体、电话调查等渠道，调查我国公共图书馆开展法人治理结构改革的实施现状。调查发现，截止到2016年12月，全国共有129家公共图书馆成立理事会（见表1），其中省级公共图书馆11家，市级公共图书馆75家，区县级公共图书馆43家。

表1 国内公共图书馆理事会成立概况

续表1

从区域分布看，全国共有28个省（直辖市、自治区）成立了公共图书馆理事会（见表2），浙江、广东、山东和内蒙古列前三甲，共计71家，占统计总数的55%，其中浙江省以32家遥遥领先，理事会制度正逐步覆盖本省范围的各区县图书馆。可见东部沿海地区在公共文化机构法人治理结构改革上的积极性更高、改革步伐更大。

表2 我国公共图书馆理事会区域分布

2 我国公共图书馆法人治理结构的特点

以全国11家省级公共图书馆的理事会为主要研究样本（见表3），分析我国公共图书馆法人治理结构的运行现状与特点。

2.1 职能定位

由于公共图书馆理事会在我国刚刚兴起才几年时间，理事会的一切运作都在试验探索之中，导致图书馆理事会的定位类型多样，既说明理事会的职能可以多样性，也说明理事会在定位上没有统一标准。目前存在的定位分别包括咨询机构、决策机构、决策和监督机构、议事和决策咨询机构以及议事、决策和监督机构，对涉及图书馆发展重大事项分别负有决策、监督、审议或咨询等职权。但就目前发展来看，决策与监督型理事会是主要的发展趋势，而单一的议事型和咨询型理事会将逐步被淘汰。此外，有部分图书馆在理事会之外单独成立监事会或者在理事会内部设立监事职务，对理事会的情况实行全面监督。

2.2 人员结构

公共图书馆建立理事会的重要目的，是为了吸纳社会力量共同参与图书馆的管理与服务，因此，吸纳社会多方面人士参与组成理事会是一般通行的做法。目前，国内公共图书馆理事会的成员一般由3方面代表组成。一是政府部门代表；二是图书馆自身代表；三是社会人士代表，体现了理事会的代表性和决策时对各方利益的平衡。人员数量从7人至15人不等，在分配比例上，多采取三三制原则平均分配。东部沿海地区的图书馆理事会中，社会人士代表占多数，如浙江图书馆理事会的13名理事中，社会理事达到9人；内蒙古自治区图书馆的13名理事中，社会理事达到8人，充分显示了社会力量参与办馆的积极作用。在产生方式上，主要包括任命、民主选举、推选和社会招募这4种方式或者4种方式相结合。目前，我国公共图书馆理事会还是以文化行政主管部门任命加上其他民主产生方式为主导形式，这和国外公共图书馆的理事会人员产生办法较为相似，充分体现了政府在下放决策监督权限之前，对放权对象的履职能力、专业水平、业界影响力、参与能动性等方面进行综合考量，为图书馆理事的高效履职提供有力的人力资源保障[4]。此外，对于图书馆的管理层是否进入理事会，多数理事会将图书馆馆长或党委书记作为理事会的当然成员。

表3 省级公共图书馆理事会及构成情况

2.3 理事长的产生

理事长是理事会的最高负责人。目前已经成立的图书馆理事会理事长的产生方式主要有两种：一是直接由文化行政主管部门任命；二是由理事会选举。理事长人选类型一般分为4种：一是文化主管部门的领导；二是图书馆馆长或党委书记；三是文化学者；四是企业家。政府任命机制产生的理事长多来自于文化行政主管部门即图书馆主办单位或者图书馆管理层，而以社会名流身份担任理事长多来自于推选、社会选举等民主产生机制。由此可见，社会公众期望公共图书馆理事会敞开大门，积极吸纳社会力量参与图书馆建设与管理事务，充分保障社会各方主体利益，提升图书馆服务效能。

2.4 公共图书馆理事会与政府行政部门的关系

建立公共图书馆理事会制度的一个重要目的便是把行政主管部门对图书馆的具体管理职责交给理事会，由其进行决策和监督，使政府转变职能，从直接管理转向间接管理，从管微观转向管宏观，从行政管理转向法治管理。国务院《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》明确指出：“理事会要接受政府监管，且理事会应有政府部门代表。”这表明，政府与公共图书馆理事会不是领导与被领导的关系。政府对理事会的影响主要表现在政策引导、经费保障、行为监督，而不是通过行政手段直接干预理事会的决策行为，但理事会须按照一定的程序向政府报告工作并接受政府的监督。

2.5 公共图书馆理事会与管理层的关系

图书馆管理层由图书馆行政负责人及其他主要管理人员组成，负责图书馆的日常管理工作。公共图书馆法人治理结构改革，势必带来图书馆管理层的角色转变与图书馆体制机制的革新。国务院《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》中明确表述了理事会与图书馆管理层的关系，“管理层对理事会负责，按照理事会决策独立履行日常业务管理、财务资产管理和一般工作人员管理等职责，定期向理事会汇报工作。”因此，在理事会制度下，图书馆管理层应成为理事会决策的执行人，受理事会监督，并参与理事会的决策和议事，且根据理事会决议独立进行本单位的日常业务、财务、人员等的管理活动，而理事会不直接参与图书馆管理工作。

3 法人治理结构建设存在的问题与发展前瞻

3.1 法人治理缺乏法制保障

公益性文化事业单位法人治理结构改革借鉴于现代公司法人治理经验与实践，是一次管理体制和运行机制的深刻变革。我国已经建立起制度完善的公司法人制度，例如1993年《公司法》的出台对企业的设立、组织、运营与终止等过程提供了基本的法律准则。新修订的《公司法》完善了公司法人治理结构方面的规定，从根本上保障了公司法人治理制度的有效运行。我国公共图书馆由于是财政全额拨款的公益性事业单位，早期忽视了图书馆的法制建设，在《公共图书馆法》未颁布之前，无论是国家层面还是地方层面，政府有关部门的法律、法规及规章制度配套衔接不到位，缺乏公共图书馆法人治理立法层面依据，尤其缺乏政府在公共图书馆的管理体制、人事体制、财务体制等方面进行的相应改革，导致法人治理结构改革难以突破，理事会组建与运行流于形式。目前我国只有少数地方对公共图书馆实行法制化管理，法律保障力度明显不够。在我国现行法律体系中，图书馆法律法规的滞后是制约公共图书馆法人治理结构发展的主要原因[5]。

3.2 理事会独立决策地位尚未落实

理事会是法人治理结构的核心，拥有工作过程中对整体的决定权。保障理事会独立决策的地位是建立法人治理的根本，是实现政府与公共图书馆之间“管办分离、政事分开”的必要条件。我国公共图书馆的法人治理结构分权制衡的框架结构没有从根本建立起来，理事会的决策权不能很好地发挥作用，甚至部分图书馆理事长直接由文化行政部门领导或者图书馆馆长担任。这一方面是为了维护作为公共图书馆举办者的政府部门的权益；另一方面和政府“简政放权、去行政化”管理的法人治理理念相互冲突，而且由图书馆领导担任理事长将不可避免地导致法人治理结构中决策层与管理层相混淆。政府、图书馆与理事会之间权责模糊，理事会难以拥有真正的人事权和财政权[6]，这也是理事会独立决策地位难以保障的一大障碍。我国公共图书馆仍然推行现有的政府财政拨款体制和事业单位人员编制体制，图书馆的人、财、物仍是政府全权掌握，政府不愿放权或者没有相应的法律法规要求其放权，导致理事会对图书馆的财政和人事决策权的实际缺失，使理事会很容易与图书馆外部的咨询委员会或内部的馆务委员会相提并论[7]。

3.3 理事会管理运营“章程化”有待加强

所谓“章程化”，是说文化事业单位的管理和运营要建立起基本的制度，如年度报告制度、信息公开制度、工作评价制度、社会监督制度等，管理、运营、监管都依规章制度进行，这也就是法人治理“依法进行”的含义[8]。目前，我国公共图书馆法人治理在制度建设方面还处于起步探索阶段，比如，年度报告制度报告什么？信息公开制度公开什么？工作评价主体是什么？理事会决策失误怎么办？这些章程化建设还没有在公共图书馆法人治理中达成共识，尤其是理事会决策失误时是否追责、如何追责、由谁追责等问题，在理事会独立决策地位落实之前更难实现。虽然理事会章程明确规定了理事长、理事的权利和义务，但某种程度上图书馆的理事有不带薪的荣誉性质，被赋予了更多的社会责任和决策零失误的愿景，而没有相应的回报机制。各地方公共图书馆理事会建立运行至今，理事会鲜有履行否决权，也并未发生决策失误的惩处先例，可谓是章程中有惩无奖，实践中无惩无奖。法人治理的根本目的是追求公共文化服务的最佳秩序和最佳效益，因此，相比于组织架构搭建，制度建设是更为根本、更为重要的事情[8]，尤其是如何保证理事会严格依照制度章程开展管理运营是未来公共图书馆制度建设需要深入思考和探索的方面。

3.4 理事会决策支撑体系不够完善

理事会制度的实质是为公共图书馆引入外部治理，借助不同领域的理事自身的影响力，多角度、全方位地思考问题，实现对公共图书馆决策的科学化。公共图书馆理事会通过公开招募、社会选举等方式吸纳社会理事，鼓励社会公众参与图书馆建设，使公共图书馆事务由图书馆内部单一决策转型为内外部共同参与决策，这也是国家对文化事业单位开展法人治理的明确要求之一。公共图书馆是专业化的服务机构，然而理事们并不都是图书馆学的专业人士，难以保证对专业性和技术性较强的事务开展科学决策。针对这一现状，一方面可以借鉴国际上公共图书馆理事会的成功经验，即在理事会下设立专业委员会发挥决策的咨询顾问作用，通过完善的决策专业支撑体系确保理事会科学决策。另一方面，还可以加强对理事的履职培训，通过理事会专业知识服务平台，借助线上交流培训、信息推送等方式，加强公共图书馆理事的履职能力。此外，还可以对图书馆工作开展定期第三方独立评估，通过向理事会提交详细的评估报告，为理事行使决策职责提供客观科学的决策依据。

3.5 法人治理结构发展前瞻

随着国家对文化事业发展的高度重视，2017年9月，中央七部委联合印发《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》，从改革目标、主要内容、配套措施、实施步骤等方面明确了改革框架体系。党的十九大报告中明确提出要推动文化事业发展，深化文化体制改革，完善文化管理体制。到2020年，我国省级和地市级公共图书馆将全面建立以理事会为主要形式的法人治理结构，力争在人事管理、收入分配、经费保障、社会参与等方面大胆探索，开展体制机制改革并制定相关配套政策，推进公共图书馆法人治理结构改革取得实实在在的效果，落实理事会的监督决策地位。在未来几年必然是公共图书馆建立和完善法人治理结构的攻坚期。公共图书馆唯有建立产权清晰、责权明确、运行顺畅、决策科学、监督有效的法人治理结构，才能完成向现代公益性事业组织的成功转变，才能真正构建起为大众提供高效优质服务的现代公共文化服务体系。

[1]李松武.认真制定执行事业单位章程推进事业单位法人治理结构建设[J].中国机构改革与管理,2013(7):97-99.

[2]蒋永福.论公共图书馆法人治理结构[J].图书馆学研究(理论版),2011(1):40-45.

[3]肖容梅.我国公共图书馆法人治理结构建设现状与分析[J].国家图书馆学刊,2014(3):22-28.

[4]陈顺忠,黄一文,舒睿.国内公共文化机构法人治理工作现状研究：重点基于公共图书馆的调查[J].图书馆杂志,2016(11):14-20.

[5]申庆月.公共图书馆法人治理结构的法律依据研究[J].图书馆建设,2015(3):8-12.

[6]霍瑞娟.公共图书馆法人治理结构现状调研及思考[J].中国图书馆学报,2016(7):117-127.

[7]顾晓光,刘兹恒.图书馆实行法人治理结构的难点[J].图书馆杂志,2015(9):28-32.

[8]李国新.公共图书馆法人治理：结构·现状·问题·前瞻[J].图书与情报,2014(2):1-6.