努力探索金融消费权益保护的新路径

王春桥

2008年的国际金融危机暴露出许多重大问题，其中之一就是由于对消费者的金融欺诈和权益侵害行为，令公众对金融体系的信心严重受损。因此，把金融消费者权益保护放在更加突出位置已经成为各国金融监管主体的共识。2015年11月，国务院办公厅印发《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》，明确了金融消费者拥有财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、受教育权、受尊重权、信息安全权共八大权利，首次从国家层面对金融消费权益保护进行了具体规定。

金融消费者是金融市场的重要参与者，其合法权益必须得到坚决保护。过去，我国社会公众的存款规模有限，投资需求不突出，加上金融体系不发达，金融产品类别少、结构单一，金融业与金融消费者关系相对简单。随着金融业快速发展，中国的广义货币供应量M2从2000年末的13.25万亿迅速增长为2016年末的155.01万亿，居民投资理财的需求剧增。与此对应，金融产品种类日益多样化，复杂性不断增强，金融机构与消费者的信息不对称情况不断加剧。从e租宝、泛亚到中晋系大案，以及持续爆发的网贷平台跑路潮，动辄涉及数千万、甚至上百亿元的资金，受害者遍布全国各地。金融消费者在购买服务中处于明显弱势地位，金融消费领域的纠纷案件此起彼伏，其中一些可能形成金融风险的导火索。

今年7月召开的第五次全国金融工作会议要求“坚持问题导向，针对突出问题加强协调，强化综合监管，突出功能监管和行为监管”，标志着单纯的“机构监管”将成为过去式，金融监管模式面临重大转变。有别于审慎监管对金融企业稳健运营和金融体系稳定的关注以及对公司治理、风险管理、资本充足状况和流动性等方面的稳健经营要求，行为监管关注金融机构的具体业务行为问题及其市场影响，其核心目标是保障并增强所有金融消费者的信心、维护金融市场有序竞争秩序。这一方面体现了全球金融行为监管变革和发展趋势对我国的影响；另一方面凸显了国家强化金融消费者权益保护、促进市场诚信和规范金融机构行为的态度和决心。

开展金融消费权益保护工作，解决金融消费者最关心的现实问题，纠正损害金融消费者权益的各类行为，具有现实的重大意义。首先，保护金融消费者权益是后危机时代全球金融监管改革的重点内容；其次，它是维护金融稳定的重要环节。强化金融消费者保护，不仅有利于规范交易行为、减轻风险传递和扩散的危害，同时也将维护金融稳定的关口前移至金融产品、交易规则设计以及金融消费者教育等方面，能有效防范系统性风险累积；第三，它是提升金融服务功能的重要推手。金融机构在提供金融产品和服务时，必须站在消费者的立场，确保信息披露准确、权责分明而且通俗易懂，避免信息不对称引发的争端；第四，它是金融业稳健经营的重要制度，有利于引导金融机构形成“负责任的金融”理念，在追求商业价值过程中不断强化内控，实现自身可持续发展。

保护金融消费者权益是行为监管最重要的目标之一。具体来说，针对一般消费者难以理解复杂金融产品和服务的实质内涵，容易遭受误导性销售和不公平交易的问题，行为监管要求金融机构从更多地关注自身的风险管控到真正地转向消费者为中心，一切以消费者的利益出发来规范机构与员工的行为，维护金融市场的公平交易，进而提高服务实体经济和有效防控风险的能力。在手段上，通过“介入式”“前瞻性”的干预手段来规范金融机构行为，达到减少市场不当行为、保护金融消费者的目的。行为监管机构通常采取牌照准入、业务限制和监管处罚等强有力的手段来减少市场不当行为。如英国金融行为监管局（FCA）和美国消费者金融保护局（CFPB）通过严厉的监管审查、执法行为和巨额罚款，针对不当销售、操纵市场利率等不当行为的监管处罚事件常常见于报端，形成了“可信的威慑”（Credible Deterrence）。

当前，一行三会都设立了专门从事金融消费权益保护的部门，按照各自职责开展相关工作。如人民银行认真贯彻国务院《指导意见》，于2016年印发了《中国人民银行金融消费权益保护实施办法》，明确了金融机构的经营行为规范，包括金融产品和服务的信息披露、个人金融信息保护、投诉受理和外部监督机制等內容。下一步，金融管理部门要从行为监管的原则和要求出发，紧扣维护消费者信心这一目标，坚持问题导向，采取前瞻性介入手段，不断完善金融消费权益保护制度机制。一是按照国务院金融稳定发展委员会第一次会议的要求，统筹搭建覆盖银、证、保各领域的金融消费权益保护的制度框架。二是要求金融机构全面落实经营行为规范要求，如信息披露方面，要确保金融机构在提供金融产品和服务时披露准确、真实、可理解的信息，提供合理的投资建议，不欺骗和误导消费者，不损害消费者利益；再如清理内部不合理的格式条款等。三是大力推进金融消费者教育和金融知识普及，探索将金融知识普及纳入国民教育体系，提高消费者风险意识和自我保护能力。四是稳步开展金融消费者投诉受理与处理工作，在投诉受理中发现问题线索，据此开展监督检查，对金融机构的不当行为进行处罚，责令纠正。

刚刚闭幕的党的十九大把防范化解重大风险作为新时期的三大攻坚任务之一，金融管理部门承担的防范化解金融领域风险的职责重大。开展金融消费权益保护是风险防范的重要一环，也是一项新的开创性的工作，需要金融管理部门不断努力，努力拓展金融消费权益保护的新路径。

（作者系中国人民银行昆明中心支行党委委员、副行长）endprint