民族宗教因素在北梁新社区治理中的作用分析

摘 要：由于历史沉淀，包头市北梁地区在文化多样化的同时也呈现了少数民族众多，宗教类型复杂，信教群体庞大等特征。与此相伴随的则是棚户区人居条件差，弱势群体多，市政基础差，基层管理艰难等问题。2013年包头市开展北梁地区棚户区改造，民族、宗教因素成为北梁地区改造所面临的关键问题。通过对该地区棚改及城镇化过程中民族、宗教状况的广泛调研，可以对民族地区城市少数民族社区的发展提出可行性建议。

关键词：民族宗教因素；城镇化；棚户区改造

包头市北梁地区地处博托河（今东河槽）沿岸，为清朝塞外重要的水旱码头，因此包头商业文明发展与此，移民聚居亦发展与此。早期的商业繁荣使北梁地区具有了极好的历史文脉，自然遗产、古老建筑、寺院庙宇建筑相融相晖。建国后特别是改革开放以来，受历史和地理条件的制约，北梁地区无法跟上包头市城镇化的脚步，逐步成为内蒙古乃至全国范围内较大的连片棚户区。本文拟系统研究北梁棚户区改造过程中民族、宗教因素在棚改过程中及目前新社区建设过程中发挥的作用，总结多民族、宗教杂居的棚户区在城镇化、新社区建设过程中面临的问题，并就当前北梁民族社区建设过程中的薄弱环节提出建议。

一、北梁地区多民族、宗教社区发展现状

北梁地区占地面积13平方公里，该地区社区发展的最大特征为多民族、多宗教杂居。在不到1平方公里的狭小地域内聚集了7个少数民族、5种宗教信仰，宗教场所11座，是全国范围内比较特殊的多民族混居社区。其中有着较为特殊民族习俗的回族群众有3000余户计8560余人，占全包头市回族总人口的1/4。宗教信仰方面，北梁地区的11个宗教场所集中了包括伊斯兰教、基督教、天主教、道教、佛教5大宗教信仰，信教群众众多，以财神庙办事处和回民办事处为例，其辖区内信教群众达60%以上。

2013年北梁地区开始进行腾空性棚户区改造开始，根据包头市关于北梁棚改安置的相关政策，该地群众通过不同渠道得到合理安置，新北梁社区的建设也在进行。目前在建的北梁新区以6000户为基本单位，分为5个直管社区，现已建小区11226户，已入住7872户，其中少数民族721户，1280人，包括蒙古族171人，回族1048人，满族54人，其他少数民族7人。宗教信仰方面，信教群众1724人，其中信仰伊斯兰教的占60.73%，佛教占18.50%，天主教占1.22%，基督教占19.55%。

二、北梁地区多民族、宗教社区发展特征

（一）历史积淀深厚

北梁地区多民族、宗教共处的现状有着深厚的历史积淀。自清中期开始北梁地区出现由商业为核心的多民族、多宗教聚集。在此过程中，宗教信仰的不同與院落式杂居环境相结合，形成了北梁特有的杂居多民族文化。传统院落居民间的认同感不再局限于共同的宗教信仰或民族成分，而夹杂了更多的邻里亲情。因此，文化和身份的包容感成为目前北梁社区多民族、宗教和谐共处的历史基础。

（二）宗教信仰发展快、途径复杂

北梁地区信教群众的宗教信仰发展可以分为以下几个途径：第一，少数民族整体信仰，如伊斯兰教。回族对于伊斯兰教的信仰基于民族内部的宗教信仰历史和代际传承，目前北梁地区绝大多数回族群众信仰伊斯兰教，其宗教生活基于民族群体内部的传承，因此在其他民族间的传播并不广泛，目前北梁新社区中仅1例为汉族群众信仰伊斯兰教。第二，传教范围广、信众发展迅速，如基督教、天主教。基督教、天主教信徒目前在北梁地区所占比重较小，但通过广泛传教、正规的神学思想教育、积极参加社会服务等方式，基督教和天主教在社区中发展迅速，同时在信众中的影响力也在不断加大。第三，与本土文化结合紧密的佛教、道教。北梁地区的佛教分为汉传与藏传两支，分别有宗教场所，还有道教色彩较为浓重的妙法禅寺（原吕祖庙）。其与我国本土文化结合最为紧密，通过每月的宗教仪式以及寺庙周边的商业活动也吸引大批信众参与宗教活动。

（三）多民族、多宗教对社区发展影响巨大

北梁地区的多民族、宗教杂居状况对该地社区治理发展影响巨大。一方面，各民族、宗教的聚居融合使社区具有多彩的发展特色和深厚的文化积淀，民族身份、宗教信仰也成为维系社区整体性的重要纽带；另一方面，治理因素的多元化造成社区治理头绪繁多，社区矛盾时有凸显，社会稳定不易实现等诸多困难。

三、北梁新社区建设中的民族、宗教关照

（一）依法落实对少数民族、信教群众的政策扶助

少数民族出于心理认同、生活习惯、居住传统、邻里关系特别是宗教信仰等原因，其生活和居住模式往往会产生聚集效应。据财神庙办事处负责人提供的资料，由于长期受辖区内各宗教场所的影响，当地信教群众达到60%之多。这种宗教聚集效应体现在所有信教群众身上，信仰伊斯兰教、基督教、天主教、佛教的信徒都有自身的宗教生活需求。回族在其中则比较特殊。回族出于对伊斯兰教的信仰和宗教生活的便利，在其民族发展的过程中逐步形成了围寺而居的传统，即所谓“先有清真寺，后有回民区”。宗教场所对于回族群众的聚集效应是显著的，而宗教信仰的聚集又辐射出生活圈的聚集，以回族特色餐饮中的生肉买卖来统计，回民办事处下辖大清真寺周边从事清真牛羊生肉买卖的商户就有20余家。这在其他社区是无法实现的，也给回族群众的特殊生活习惯带来了便利。因此，在此次北梁棚改方案制定初期征求意见的过程中，基层反映的160多条意见中很大比重是腾空安置后保障信教群众的宗教生活的问题。北梁棚改拆迁安置过程中，为实实在在解决信教群众切身问题，同时彰显棚改政策的公平性，市委市政府实行“以异地搬迁为主，局部原地改造为辅”的棚改方针。在包三中原址周边建立回族群众的回迁安置房，可以满足1500-1600户回族群众围寺而居的期望。在过渡保障房的选址上，选取原回民中学校址及购买回中对面新月家园为过渡安置房，并优先供给回族群众居住，以便利其宗教生活。与此同时，为在各民族群众中实现政策公平，享受优先回迁保障的回族群众则不再享受《北梁棚户区国有土地上房屋征收补偿方案》中的相关奖励。endprint

（二）以“三级网络”为基础，创新区直管社区治理模式

在北梁棚改前及棚改过程中，财神庙办事处成为内蒙古自治区统战部民族宗教工作“三级网络”建设试点。“三级网络”在基层切实补充了办事处的行政权限，使其可以直接面对群众，更加快速的向上级部门反馈信息，同时针对辖区内一定范围内的民族宗教问题予以处理。在棚改前财神庙社区已形成120个网格片区，通过责任细化对辖区的少数民族和信教群众进行管理，取得了成效。

在北梁新社区的制度建设过程中，进一步将“三级网络”和片区网格化治理从民族宗教工作推广到整个社区治理结构层面。进一步减少行政层级，推行区直管社区的制度创新。社区管理逐步向多元共治的方向迈进。一方面社区以300—500户为单位，进一步推行网格化管理，另一方面在新社区中推选楼栋长并进行考核，实现社区居民的自我管理。

（三）立足特色社区建设，提高社区居民整体素质

在打造新型社区的过程中，北梁新区拟将五个社区依据自身特色建成不同的文化特色社区。以北一社区为例，该社区是北梁新区最早建成入住的社区，居民结构主要为财神庙办事处、回民办事处下辖范围，其居民构成主要以少数民族群众、困难群众、老年群体为主。北一新社区在建立的过程中以打造“民族文化特色社区”为目标，做了以下工作：首先，以社区文化站建立4支文化队伍和7支广场舞队伍，动员吸引社区中的中老年群众积极参加社区文化生活，以此带动社区居民整体文化素质的提高。其次，通过向新社区建设规划部门提出建议，打通新一区至北梁各宗教场所的交通服务，方便社区内信教群众过宗教生活。第三，针对社区中老年群众多、少数民族群众多等问题，社区建立针对65岁以上群众的日间照料中心，其中的服务与餐饮都严格依据伊斯兰教的教义教规进行，方便回族群众享受服務。第四，在推进再就业方面，新一区一方面通过建立再就业服务中心为社区居民提供免费的再就业培训，另一方面，社区针对辖区内有困难群众但无法外出工作的，创建了“北梁巧娘”品牌，通过聘请企业培训、社区开拓销路等方式为该社区无法外出工作的妇女群众提供了居家的自由职业。通过以上四项措施，北梁新一区依据自身特色逐步建成了“民族文化特色社区”得到了广大居民的认可。

四、北梁新民族社区发展中存在的问题

（一）社区发展相对落后

调查发现北梁地区作为民族城市社区建设起步晚，水平低，社区建设的体制、模式、组织结构等内容不成熟。因经济落后，原北梁地区居民居住结构呈现“六多三少”的状态。“六多”即弱势群体多；流动人口多；特殊人口多；老年人多；少数民族居住集中；信教群众多。“三少”即配套基础设施落后，固定就业人员少、大型企业、商业少。棚改及新社区的建设目前多集中于硬件设施的建设，如住房、道路交通等方面，社区人文素质的发展水平较低，群众对于社区治理的自主参与度差。

（二）民族、宗教习惯制约社区经济发展

北梁社区中少数民族、宗教信仰比例高。由民族习惯、宗教习惯沿袭造成的生活圈封闭、人口社会流动性低、就业竞争力不高的现象较为普遍。以回族为例，制约回族群众多方面寻找就业渠道，提高自身经济水平的原因主要是首先，自身生活习惯导致回族群众在从事餐饮、服务等多行业过程中缺乏竞争力；其次，对于宗教生活的遵从如一天五次拜功的遵守使一些回族群众无法与正常的工作作息时间相契合；第三，生活与社会交往圈的封闭使北梁地区大多数回族群众的从业方式局限于子承父业式的小商品、小作坊式行业，长期发展潜力低下。

（三）文化差异巨大、治理公平实现困难

北梁地区的回族，不仅绝大多数信仰伊斯兰教，有自己的宗教生活，同时生活习惯也与其他民族有着巨大的差异，从东河区整体的民族结构来看，蒙古族、回族等民族人口比例小，其正当合法权益在社区生活中易被忽视。而在北梁地区，由于民族和宗教的聚集又可能造成少数民族优势明显甚至可能发生对于汉族的“逆向歧视”。因此，在社区治理过程中，对于回族等少数民族的政策优惠往往使汉族群众觉得政策显失公平。在文化差异巨大的背景下，民族政策落实过程中的扶助与公平问题无法解决在很大程度上造成了民族间的隔阂。

（四）宗教发展迅速，摸底统计、管理困难

目前，北梁社区依据“三级网络”模式和网格化管理对新北梁社区的民族、宗教情况进行了详细统计，可以得出较为详尽的数据。为民族宗教部门的管理工作提供基础数据支撑。但事实上由于北梁地区多宗教的迅速传播，目前除伊斯兰教的信众可以依据回族群众的整体数量予以统计外，其他信教群众很难掌握到具体的信众规模。在进行入户调查的过程中，大多数的信教群众对于宗教信仰的统计较为敏感，一般不愿意明确告知，而与此同时，当前宗教传播速度加快，手段更加多样，从以往的宗教场所传教逐步发展为在非宗教场所通过参与社会活动、参与信众婚丧嫁娶仪式、通过网络平台方式进行宗教宣传。这一方面对社区两委的治理核心地位造成了影响，另一方面也给民族宗教部门在社区的基层管理造成了困难。

（五）民族、宗教社区治理参与度不高

北梁新社区建立过程中，少数民族、信教群众对于新社区治理的参与主要体现在两方面，其一是少数民族干部和教职人员参与新社区的管理，其二则是上述问题中宗教通过非正规的传教方式参与社区治理。第一种参与方式参与度低，很难动员各少数民族、信教群众以社区成员的身份发挥治理主体作用。第二种参与方式的问题则是广泛的宗教宣传没有纳入社区的主流治理理念中，一定程度上削弱了两委在基层治理中的作用，同时，易受外部势力的裹挟，不利于社区稳定发展。

五、推进北梁多民族特色和谐社区建设的几点建议

针对目前北梁新社区民族、宗教工作中存在的薄弱环节，本课题组提出以下政策建议：

（一）深挖民族、宗教文化资源，开拓北梁经济发展源头

北梁乃至整个东河区作为包头市经济的欠发展地区，在缺乏大企业和第三产业产值不高的情况下，唯有利用本地悠久的民族文化资源和宗教资源，开创以旅游业为主体的新经济增长点。根据东河区委区政府的前期规划，东河区的旅游业发展拟形成南海湿地旅游、中部红色旅游和北梁民族文化旅游三个片区。其中北梁民族文化旅游的建设一方面需要深挖历史，加大宣传。发掘北梁地区多民族宗教共同繁荣的历史因素，同时以此为特色加大宣传力度。另一方面以社区管理人员为核心，带动社区少数民族、信教群众了解北梁地区的历史文化，提高群众文化素养和旅游接待服务意识。endprint

（二）落实政策，加大社区民族、宗教事务管理力度

进一步落实“区直管社区”政策，认定基层治理服务人员及相关治理主体的身份问题，同时明确其责任。在进行民族、宗教事务管理的过程中，社区不仅充当基层问题向民族宗教部门的反映者和统计者的角色，更要成为基层社区民族、宗教问题的治理者。对于辖区内的民族宗教活动依法、依规进行管理，通过相关文化建设和引导机制强化两委在社区治理中的作用，并进一步将民族、宗教等治理因素吸纳进社区治理的正常轨道中来，杜绝非正常民族活动或传教活动的发生。

（三）提高群众参与度，提升社区文化素养

社区进一步与民族宗教部门加强互动，以“爱国爱教，多族和顺”为主题，一方面，进一步发挥宗教干部和教职人员的作用，从教规教义出发宣传爱国爱教思想，加强不同民族间、宗教间的交流，并由他们牵头规范信教群众的宗教生活，增加群众对于社区生活的参与度，真正使少数民族和信教群眾成为社区建设的主体。另一方面，从社区文化建设上宣扬感恩思想和公民精神。通过组织各种文娱活动，提升社区整体文化水平，进一步打造民族和顺的文化社区。

（四）结合创业孵化渠道，打通少数民族、信教群众就业最后一关

多民族、宗教与社区整体发展落后状况交织是北梁新社区良性发展的重要障碍。在以民族、宗教文化为经济发展核心，创新社区发展动力的同时，针对社区少数民族群众、信教群众的生活习惯与特殊困难开拓更广泛的就业渠道，是解决北梁社区发展后劲不足问题的又一重点。在课题组调研过程中，听取社区负责人反映，北梁新社区虽然采取多种方式拓宽居民就业渠道，但由于待就业人口数量大，少数民族和信教群众多，生活习惯限制就业等诸多因素，居民就业和创业的最后一关对接仅依靠社区自身的力量是很难完成的。因此需要创业孵化单位、网络电商等团体与社区就业服务部门实现对接和信息共享，以解决目前新社区建设中的群众就业创业问题。

（五）积极发挥民族干部、宗教团体在新社区建设中的作用

少数民族干部和宗教团体相对于普通干部的优势在于，一方面，他们作为民族和信仰中的一员，本身容易得到本民族、本宗教群众的认同，也熟悉民族宗教习惯，因此与群众的沟通则更为便捷；另一方面，相对于政府单纯的政策推广和说服，民族干部与教职人员则可以从教理教义的方向解释政策，针对有宗教信仰的群众，基于宗教理念的说服作用往往较政府的政策推行效果明显。因此在北梁新社区建设中，民族干部、宗教团体要发挥自身优势，加强政府与群众间的纽带。积极进行宗教间交流，以身作则维护多宗教和谐局面，践行爱国爱教理念，主动承担社会责任。

北梁棚改及新社区建设是内蒙古自治区在党中央、国务院高度重视和宏观决策下举全自治区之力打造的全国棚户区改造和新型城镇社区建设典范。在此过程中我们必须立足北梁地区多民族、多宗教的历史文化传统，不仅在改建过程中重视少数民族、信教群众的需求，更要发挥多民族宗教在基层治理中的主体作用，进而以民族文化旅游为该地区的经济核心增长点，实现北梁新社区的长期和顺和共同繁荣。

参考文献：

[1]东河区财神庙办事处、回民办事处、北梁新区街道办统计数据（内部资料）.2015.

[2]丁瑞雪.建国前包头回族政治发展流变.湖北民族学院学报.2013.01.

[3]包头市东河区民族宗教局统计数据（内部资料）.endprint