深化执法体制改革 实现城市管理现代化——关于改进恩施市城市管理工作的思考

周勇 朱懿 廖建洲

深化执法体制改革 实现城市管理现代化
——关于改进恩施市城市管理工作的思考

周勇 朱懿 廖建洲

城市管理是城市经济社会发展的重要组成。湖北省恩施市一直非常重视城市管理工作，特别是近几年来通过不断强化组织保障，完善功能配套，突出专项治理，创新管理方式，有力促进了全市文明有序、和谐稳定发展。但与新型城镇化发展要求和人民日益增长的美好生活需要相比，恩施市城市管理工作仍存在很大不足，必须深化城市管理执法体制改革，理顺体制机制，明确权责关系，提高执法和服务能力，为实现城市管理现代化打下坚实基础。

恩施市城市管理工作推进及成效

（1）强化组织保障。作为日常主管部门，恩施市城市管理局成立于2010年，配有6个内设机构和1个城区建筑渣土稽查大队，下设城建监察大队、环境卫生管理处等两个二级单位，共有在编人员202人，协管员229人，环卫合同工638人。市政府将城市管理工作纳入政府工作目标考核体系，专设城市管理委员会，由市长亲自抓，城管、住建、交运、公安、环保等主要职能部门共同参与，协调督办有关重大工作事项，形成大联动。此外，市在14个乡镇设城管中队，派驻35名一线执法人员，实现执法下移。

（2）完善功能配套。近两年先后投入1.04亿元专门用于配置城市管理设施，其中，新增环卫作业车辆24台，新造生活垃圾填埋场1座，新建环卫公厕23座，改造旱厕58座，硬化城区背街小巷道路83条，维护城市广场、人行道2.3万平方米。同时落实了环卫工人的免费早餐及廉租房、公租房申请资格。全市清扫保洁面积320万平方米，机扫率达75.5%，密闭化运输率达100%，日均处理生活垃圾350吨，城市垃圾无害化处理率达100%。

（3）突出专项治理。推行“515”深度保洁模式，实施精细化保洁，从严治脏；以“274”示范工程为重点，开展环境综合治理行动，整治户外广告、占道经营、流动摊点、出店经营等违章行为，从严治乱；实施“治堵保畅”工程，将“数字城管”与“天网”“社管”信息互联，推行“警城”联合执法，从严治堵；坚持“六不开工、五不上路”原则，对渣土运输实施公司化管理，严格规范作业方式，从严治尘；实行24小时受理各类噪音扰民案件，做到“闻声即动”，从严治噪；推行“一周办结制”，查处“两违”行为，拆除一大批“两违”建筑，遏制违建蔓延势头，从严治违。

（4）创新管理方式。一是实施“数字化”管理。投资成立恩施市数字城管监督指挥中心，将城管、住建、环保等19家单位，移动、自来水、电力等11家服务公司纳入数字城管平台，开通24小时城管服务热线12319，受理城市管理相关投诉。二是实施“精细化”管理。划定城区21个重点路段，实行“高峰站点、日常走线”模式，定人定岗，形成常态化、精细化监管。三是实施“人性化”管理。坚持管理与治理相结合，推行“721”工作法，让70%的问题通过服务手段解决，20%的问题通过管理手段解决，10%的问题通过执法手段解决，大大提高了工作效能。

恩施市城市管理工作存在的主要问题

（1）管理体制不畅。根据我国《行政强制法》、《行政处罚法》等有关法规，行政执法的主体必须是法定的行政执法机关和法律、法规授权的组织。恩施市城管局尚属公益类事业单位，并不具备行政强制资格。这种“矛盾”体制，造成城管执法行为无法得到法律保障，执法工作难以有效开展。2016年，面对中央环保督查组挂牌督办的桑枣坝片区环境污染问题，市城市管理局第一时间介入查处，将其中13家以行政诉讼方式提请法院受理，因执法主体资格不符，最终无一胜诉，令人唏嘘。

（2）职责边界不清。城市管理千头万绪，同一个具体行为往往涉及到多方管理，如户外广告，除涉及城管外，还涉及住建、工商、宣传等多个部门；城市道路交通，牵扯到交警、交运、住建乃至部分上级主管部门。这些部门单位大都具有相应的执法权限，职能交叉、重复执法在所难免。目前恩施市还没有出台这方面的权责清单，用以明确城市管理中各相关单位的执法边界，联动机制也未形成，城管局与其他部门之间缺乏必要的沟通衔接和监督机制，一方面是多头管理，另一方面则是各自为政，事权交叉和缺位并存，管理效能低下。

（3）执法水平不高。首先是执法人员之缺。在编202人中，实际参与一线执法的共188人，具有执法资格的仅58人，占总人数的28.7%。执法力量严重不足。大量协管员协助参与执法，并非长久之计。其次是专业水准之弱。城管执法综合交叉，涉及面广，专业要求高，但受限于专业知识和技能不足，经常不知所措。2016年中央环保督查组专办华龙城一期11家餐饮单位油烟排放问题，因城管局不具备油烟监测技术手段，无法检测油烟是否超标，难以执法。三是协调管理之难。仍以单向管理为主，未能充分调动社会公众的积极性，推动基层自治。由于协调欠妥，经常陷入到“最弱势群体”和“最委屈执法者”之间的纠葛中。

必须深化执法体制改革提高城市管理水平

（1）着力推行大部制改革，理顺体制机制。根据国家和省有关要求，到2017年底实现市、县政府城市管理领域的机构综合设置，时间紧，任务重。首先要尽快设立恩施市城市管理执法局，落实行政编制，纳入政府机构序列。同时，参照公安模式设置相应科、所、队，完善人员配置，统一执法制式服装和标识。二要按照规划、建设、管理一体化原则，加快完成住房城乡建设领域行政处罚权的职责划转工作，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等相关职能，逐步综合与城市管理密切相关、需集中行使的环保、工商、交通、水务、食药品监督等方面的部分行政处罚权，完成城市管理大部门制改革任务。三要厘清部门职责，抓紧出台城市管理和综合执法部门的权力责任清单，做到分工明确，彻底解决职能交叉、管理缺位问题。

（2）着力推行规范化执法，突出依法治理。一是制定城市管理执法单行条例。建立有少数民族地方特色的城管法规体系，明确城管执法范围、内容、程序，规范城管执法权力和责任，制定符合州城实际的地方执法管理标准，做到有法可依、有章可循。二是改进执法方式。进一步完善执法程序，规范办案流程，明确办案时限，做到执法人员着装整齐、用语规范、举止文明，依法规范开展行政执法，严禁暴力执法。三是探索多元化治理方式。将执法力量向街道办和各乡镇下沉，完善人员配置，促进城乡一体化发展。进一步加强网格化建设，广泛动员社区、志愿者、民间组织参与到城市管理中来，实现城市管理重心合理下移。

（3）着力推行智能化建设，实现以智管理。一是加强智慧城市建设。加强信息化城市管理人才队伍建设，培养复合型领导和专业性执法人才。要加快构建大数据中心，加大地理信息基础成果建设力度，先期启动智能交通系统、智慧停车体系建设，全面提升城市科学管理水平，便捷公共服务。二是优化数字城管平台。以数字城管平台为基础，尝试建设“数字网格”，广泛推动各类社会服务资源和服务事项在网格上聚集整合，构建全市统一、动态更新、互联共通、功能齐全的城市管理和社会管理综合信息平台，并实现与街、社区的互联互通，实现与公安、交警视频监控系统的对接共享。三是实现职能更大转变。进一步拓展社会资金参与城市管理渠道，推进城市市政基础设施、市政公用事业、公共交通、便民服务设施等的市场化运营。探索政府购买服务的长效机制，推行环卫保洁、园林绿化管养作业、公共交通等由政府向社会购买服务，逐步加大购买服务力度。

（本文作者分别系湖北省恩施市城管局局长，恩施市城管局办公室主任；恩施州武陵山经济研究会副会长、秘书长）

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