以管理创新推动新型城镇化发展——以恩施市板桥镇为例

郭永伦

以管理创新推动新型城镇化发展
——以恩施市板桥镇为例

郭永伦

新型城镇化是是党的十八大以来提出的重大发展战略，对于改善民生、推动地区发展意义重大。湖北省恩施市板桥镇位于鄂西边陲，总面积376平方公里，下辖四村一社区，总人口约2.3万人，农业人口占90%以上，是一处典型的以农业为主的少数民族聚居区，经济发展水平较低，城镇化推进迟缓，扶贫攻坚压力大。为寻求突破，板桥镇积极转变思路，以镇村管理创新为突破口，全力推动新型城镇化发展，取得明显成效。这一实践探索，对于少数民族地区推进新型城镇化建设有较现实的借鉴意义。

板桥镇推动新型城镇化发展实践

（1）抓规划引领，做好龙头设计。板桥镇地处大巴山南麓、巫山山脉尾端，境内山岭纵横，平均海拔1666.5米，高山气候分明，物产丰富，景观奇特。为把这些比较优势转化为发展优势，板桥镇提出了“休闲板桥”的发展定位，高标准编制形成“一中两轴三板块四卫星村”的城乡一体化发展规划：以集镇为中心，恩川公路、板新公路为轴线，女儿湖、堤厂、姚家坪为板块，大山顶、穿洞、大木、新田村委会所在地为卫星村。同时在桥湾小区、鹿院坪小区、让水坝小区、榨房湾休闲胜地进行先行试点。这些试点项目正抓紧推进，面貌日新，成为引领全镇发展的示范。

（2）抓产业升级，发展特色产业。围绕“休闲板桥”发展定位，调整产业结构，形成以四大产业为主体的产业体系。一是休闲旅游业。充分挖掘女儿湖、鹿院坪、出水洞、热云洞等旅游资源，整合包装形成项目化开发。新田鹿院坪项目已于2016年正式启动，预计总投资1.5亿元，将于明年5月试营业。女儿湖项目也已纳入鄂联投圈地规划，于明年正式启动。通过持续建设投入，榨房湾民宿休闲区已成为一处特色乡村旅游点。全镇旅游道路交通、食宿、旅游宣传等基础配套也在稳步提升。二是高山种植业。以政府引导、企业运作、农民参与、种养结合、统购统销等方式，引导农村农民高效种植烟叶、反季节蔬菜等经济作物，形成产业扶贫。目前全镇烟叶种植已形成一定规模，反季节蔬菜稳定在4万亩左右，“大山鼎”荣膺“湖北十大名优蔬菜”，畅销全国。三是现代畜牧业。实施“强猪、增禽、壮牛羊”发展战略，积极推广生态循环养殖、标准化规模养殖、特色养殖和林下养殖。全镇现有鸡10万余只、牛4千多头、羊7千多只。四是中药材产业。板桥镇是中国板党之乡，突出以板党为核心，带动相关中药材种植，形成以板党、贝母、牛膝、续断、云木香五大中药材为主的产业基础，中药材种植面积达65000多亩，产品远销海内外。

（3）抓项目带动，培育市场主体。依托资源优势和产业基础，先后成功引进了香榭置业、恩施昊隆科技、今大集团、湖北能源集团等企业落户板桥。大山顶大闸蟹养殖基地、天堂牧场等一批项目落地，有效带动了全镇休闲综合体建设。今年7月初开工的板桥风电场项目，预计总投资12.78亿元，装机15万千瓦，年设计发电量2.6亿千瓦时，项目建成投产后每年可实现产值1.56亿元，全面撬动全镇乃至全市清洁能源产业发展。板桥镇还积极鼓励民间资本投资特色产业，培育支柱产业上下游市场主体，带动合作社和农村农民，联动发展。目前大山顶汽车露营营地项目、板桥镇大山顶狩猎场项目等一批正在抓紧招商引资中。

（4）抓社会治理，倡导乡风文明。一是重点突出集镇建设。每年拿出专项资金对集镇的道路、交通、供水管网、下水道、河堤、绿化带、小城外立面等公共基础设施进行改造，并重拳出击全面整治主次干道交通秩序，严禁各类占道经营行为，使集镇风貌为之一新。二是抓好乡村基础设施建设。结合精准扶贫工作推进，抓好乡村道路交通网、便民服务中心、危旧房改造、拆迁安置、土地酸化治理等重大民生事项，及时回应各类民生诉求。三是做好综合治理工作。积极开展送卫生、医疗、科技、文化和法律下乡活动，普及科学文化知识，提高基层自治能力，并及时化解各类社会矛盾，促进社会稳定。

板桥镇新型城镇化建设存在的主要困难与问题

（1）村级规划较滞后。镇级层面虽已形成整体规划，但各村的规划没有及时与之形成对接。大多数村的规划是2007年以前编制的，没有及时修编，加上缺乏控制性详细规划，缺失排水、排污、供水等考虑，实际指导作用小。各村在制定发展目标上也缺乏规划自觉，村级产业发展同质化较严重。

（2）资金与项目缺乏。板桥镇财政收入较低，仅能维持公共基础设施和基础民生事项的投入，难以组织进行大规模的项目投资。受金融信贷紧缩政策影响，银行贷款越来越难，建设资金缺口一直很大。镇级建设项目也较缺乏，特别是大型投资项目非常少，引进困难；有一定意向的项目往往较虚，不能起到很好的拉动效应；已签约的项目，也经常出现因资金、土地、环保、审批等多方面原因，难以快速落地。

（3）产业链延伸不够。四大支柱产业已形成一定规模，但还没有形成较成熟的产业链。烟叶和中药材产业缺少企业和大型合作社推动，种植户以卖原材料为主，产品缺乏深加工，价格受市场波动较大；畜牧业经营方式较粗放，过于依赖天然草场，对自然资源已形成一定破坏；旅游业虽为今后主打产业，但尚处于起步阶段，业态配套不完善，拉动消费有限。产业链延伸不够，解决就业能力有限，很难留住人才，大量青壮年劳动力仍选择外出务工，城镇化存在空心化危险。

（4）基础设施难跟上。板桥集镇已形成一定规模，但与旅游集散、商贸物流和文化娱乐中心的要求相比，仍有很大差距。全镇面积大，村落分散，道路交通始终难以全面覆盖，许多偏远村落不得不自行筹措经费修路，处境艰难。板桥水利资源丰富，但也带来水利隐患，特别是青龙河流域经常出现洪涝灾害，成为全镇人一块心病。此外还存在污水处理、垃圾处理等公共服务滞后现象，影响人民群众生活质量。

（5）管理机制不顺畅。乡镇没有规划建设执法权，对于出现的违法工程，申请上级部门或法院执行的周期一般较长，在管理上对建设周期较短的违法工程常常感到无能为力。这也造成未批先建、少批多建等现象时有发生。在抓落实、优服务方面还做的不够，不少村干部对村庄规划建设认识不够，不按要求建设，随意性大，规划实施也缺乏连续性。镇政府人员不足，特别是缺乏高素质专业人才，也是一大短板。

加快推进板桥镇新型城镇化发展策略

（1）更加注重规划编制，科学引领镇村融合发展。新型城镇化一项复杂的系统性民生工程，必须坚持新发展理念，用专业视野从长远谋划。要进一步密切镇与村之间的联系，在镇级层面统一推进各村的规划编制工作。聘请专家学者按照新型城镇化要求，科学编制规划，合理安排镇村空间布局、产业发展布局，避免同质化竞争和无序发展。规划重在执行，要细化对规划执行的考核，提高奖惩力度，坚持规划项目的持续开发。

（2）更加注重产业培育，以产业集聚推动产业富镇。板桥风电场项目的落地，使清洁能源成为又一大特色产业。要明确把这五大产业作为支柱产业长期来抓。一要优先发展休闲旅游业。以旅游项目建设为抓手，推行“旅游+”战略，深化旅游与农业、养生、文化、工业设计等产业的融合，大力发展民俗风情街、乡村旅游示范点、观光农业休闲区、中医药文化旅游景区等。同时注意旅游休闲食品、纪念品、土特产品等旅游商品的研发，加强旅游特色美食、旅游精品民宿、星级农家乐等业态配套，形成旅游产业体系。二要创新发展现代医药产业。在规范种植的基础上，引进龙头药企，带动本地企业和合作组织在现代中药饮片加工、植物药中间体提取等方面进行研发，鼓励开发中药饮片、冲剂等新产品，延伸药材产业链条，提高产品附加值。三要精准发展高山种植业。稳定烟叶和蔬菜种植规模，鼓励成立专业种植合作社，实现科学种植，规模种植，提高效率。积极引导树立品牌意识，加强对产品的设计包装，利用网上电商平台销售，拓展消费市场。四要合理发展现代畜牧业。在突出环境保护的基础上，更加注重生态养殖、标准养殖和循环养殖，加强牲畜产品多元化开发，拓展增值空间。五要培育好清洁能源产业。保障好板桥风电场项目的落地，并以之为支撑，引入上下游相关产业，形成清洁能源产业集聚，打造镇级经济发展又一个增长极。

（3）更加注重资源整合，全方位拓展投融资渠道。加强对本地产业资源的挖掘和包装，形成精准的招商引资项目，配套优惠的扶持政策，广泛引入外地资金和技术，发展镇村经济。积极组织申报各类引导资金，拓展公共财政资金来源。尝试全部放开集镇公用事业投资领域，逐步形成投资、经营、回收良性循环的市场化投融资机制。鼓励农村集体经济组织以集体经营性建设用地使用权入股、联营和参与各类投资建设项目，盘活闲置资产，释放资金活力。积极支持中小企业开展资本运作，加强银企对接和银、政、企合作，拓展资金渠道。

（4）更加注重基础投入，提升公共服务供给能力。加强对板桥集镇老街的风貌改造，打造特色风情步行街。加大板桥小城基础设施建设投入，完善道路、交通、绿化、管道、排污、垃圾处理等功能，重视小城商贸流通等服务业发展，着力把板桥小城打造成人流、物流、资金流集聚的“口子镇”，不断提高吸纳人口、增加就业和聚集产业的能力。要进一步加强农村地区道路交通设施、水利工程设施、便民服务设施投入，构造完善的道路交通网、信息网和综合服务网。进一步转变政府职能，理顺体制机制，优化管理和服务方式，注重管理的实效性和公正规范性。定期开展多部门联合执法，严厉查处各类违拆违建行为，及时发现和化解各类社会矛盾，打造平安乡镇、文明乡镇和示范乡镇。

（本文作者系湖北省恩施板桥镇党委书记、板桥镇人大主席）