“五位一体”抓安全——记昆明市安全生产工作

文/本刊记者 晓讷

云南省昆明市安全监管局局长张洪安

昆明市是云南的省会城市，更是云南的首善之区。“十三五”期间，对于昆明市来说，是建设立足西南、面向全国、辐射南亚东南亚区域性国际中心城市的关键时期。目前，昆明市正在创建全国文明城市，安全生产工作处于一票否决的关键节点。

对于这样的关键时期和关键节点，昆明市安全生产监管工作如何保障，本刊记者采访了昆明市安监局局长张洪安。

张洪安介绍，近年来，通过全市各级各部门的共同努力，基本实现“杜绝特别重大事故、力争不发生重大事故、遏制较大事故、减少一般事故”的目标，连续30个月未发生安全生产重大事故，工矿商贸企业保持了自2003年以来连续14年未发生重大生产安全事故的记录。但是，安全生产工作也面临很多新的挑战，一是事故总量依然较大，部分行业事故高发；二是重点行业领域问题突出，如煤矿、非煤矿山、危险化学品、道路交通、城市地下管网等；三是基层监管力量薄弱；四是企业安全生产主体责任不落实的问题仍然较为突出。因此，我们主要从制度建设、监督管理、队伍建设、信息化和宣传教育五个方面着手，五位一体抓安全。

高位统筹 党委政府带头落实安全生产“一岗双责”

张洪安介绍，如果说昆明市安全生产工作取得一定成绩，首先是地方党委政府高度重视安全生产工作的结果。从体制上，市安监局从原政府工作部门提升为政府组成部门，成为保障公共安全的一个重要部门，为安全生产提供了领导体制上的保障。市安全生产委员会，市长任安委会主任，常务副市长任常务副主任。市委政府到基层调研检查安全生产工作，市委书记带一个组、市长带一个组，充分体现了高位统筹，党委政府领导带头落实安全生产“一岗双责”。《市委常委会议事规则》专门明确，将安全生产纳入市委常委会议事范围，自2016年年初以来，市政府常务会议每月第一次会议第一个议题是专门听取安全生产工作情况报告，并研究解决安全生产中存在的问题；每季度专题听取一次由安监局长汇报的安全生产形势分析，研究工作中存在问题，提出解决的措施和要求。

2016年11月，张洪安调到安监局任局长伊始，省委常委、昆明市市委书记程连元亲自找张洪安谈了一个多小时，语重心长地叮嘱他，安全生产工作无小事，尽管我们现在安全生产形势面临很多压力，但一定要努力尽责。并且对安全生产工作提出了很具体的要求。

抓制度建设厘清各方安全生产责任

张洪安介绍，昆明市委、市政府先后制定出台《昆明市安全生产党政同责暂行规定》《昆明市安全生产重点监管行业领域市委、市政府领导职责分工》《昆明市人民政府市长副市长安全生产职责规定》《昆明市政府领导成员安全生产工作职责分工》《昆明市安全生产委员会成员单位安全生产工作职责分工》《昆明市企业主要负责人履行安全生产监督管理职责规定（试行）》等一系列文件，分别明确了各级党委、政府及其部门和企业负责人的安全生产责任，建立起覆盖各级各部门及其相关人员的安全生产责任制度体系。

“有了制度，就要履行好监督职责。首先是党政同责，一岗双责，就是要压实各级地方党委政府的安全生产领导责任；其次是各级安全生产监督部门和各行业、企业的安全生产监督责任；再就是盯紧压实企业安全生产的主体责任。”张洪安说。

为进一步压实监管责任，落实好安全生产“三必须”（管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全）要求，实现对全市所有生产经营单位全覆盖监管，2015年3月，昆明市印发《昆明市安全生产分类分级管理规范》，根据各部门安全生产工作职责，将国民经济分类中95个大类（900余个小类）生产经营单位的安全监管责任全部明确到对应的市县两级行业主管部门，同时综合国民经济分类和安全生产八大行业划分，制定形成了市县两级行业主管部门的安全生产归口管理目录，将66类重点监管的企业（单位、建设项目）分别划分到对应的行业主管部门，由归口管理的行业主管部门形成每一类监管对象目录清单，力争使各级部门的监管对象更加明确具体。

为加强安全生产监管履职监督，昆明市委、市政府先后印发《昆明市安全生产“一岗双责”问责办法》《昆明市安全生产警示管理办法》《昆明市安全生产通报约谈制度》《昆明市安全生产奖惩实施办法》等一系列制度文件，按照问题管理的理念观念和方式方法，去发现和解决安全生产中存在的关键问题、薄弱环节，及时发出预测、预报和预警信息，凡存在未认真履行安全生产“一岗双责”、未落实安全监管所必须的保障投入、未理顺安全监管职责、未建立完善安全生产目标管理体系、有关职能部门履行安全生产管理职责不到位、事故隐患整改不到位、重大危险源监控不到位等情况，有关人民政府或者职能部门将会受到警示、通报，对相关责任人进行约谈、告诫、问责，被要求加强安全生产监管措施。2017年，市安监局共对县（市）区政府、市属部门发出提示通知2份、告知通知1份、督办通知10份，约谈有关单位及其责任人10余家（人）次，有力督促了辖区政府、部门认真履行安全监管职责，落实安全生产各项措施。

网格管理 分级分类 强化监管

谈到安全生产监管，张洪安说：“昆明市有83万家大小企业，哪家都可能发生事故。原来思路是抓大放小，现在发现不行，安全生产风险不在企业大小，只要没有把握，都可能发生事故。”

怎么办？

2013 年起，昆明市在云南省率先推行市、县、乡、村、企业的五级安全生产网格化管理，在全市1 645个社区（村委会）设立安全专干，通过定人、定岗、定责，构建形成“部门检查、专业监管，属地管理、包干负责，社区协同、参与监督，企业负责、落实责任，底数清晰、信息共享”的安全生产监管模式。经过3年多的实践总结，2017年3月，昆明市将网格化和分类分级管理进行有机融合，在全市五级监管网格推行2项清单、实施8项机制，即：在市、县（市）区、乡镇（街道）、村（社区）、企业五级分别建立分管领导和内设部门责任清单、监管对象清单，实行清单分级审核备案、执法计划报备同级政府安委办、网格化监管定期分析和通报、乡镇（街道）和社区（村委会）监管人员定期培训、生产经营单位网格化监管体系建设督导、社区（村委会）安全专干进退、网格化监管责任追究等“8项机制”，每季度从社区（村委会）开始自下而上逐级统计上报监督检查、发现隐患及督促整改、企业动态（新、改、扩、停产、转产）、重大危险源监控等网格化监管情况，市县两级安委办每季度统计分析并通报各行业主管部门和乡镇（街道），乡镇（街道）安监站每月统计分析并通报社区（村委会）网格化监管情况。

为加强重点企业风险管控，提升监管执法效率，2015年，市政府印发《昆明市安全生产分类分级管理办法》，依据“按类分级、按级监管”的原则，将全市所有生产经营单位依据国民经济分类和安全生产管理实际划分为不同的类别，采取市级制定标准、企业进行自评、县级复核考评的方式，依据各企业贯彻安全生产法律法规和风险管控情况，将各级部门主管领域内的企业分为A、B、C、D四个等级实行差异化管理，增加对企业主体责任落实不到位的生产经营单位、容易发生事故的高危企业的监管频次，进而提升监管执法效率，减少或杜绝事故发生。截至目前，全市非煤地下矿山和露天矿山、危化品生产和储存、烟花爆竹仓储、加油站等8类企业的考评定级率达到了80%以上。

信息化支撑“双重预防”机制

自2013年以来，昆明市政府先后投入900余万元，建成安全生产事故隐患排查治理信息化综合系统，建立涵盖非煤矿山、危险化学品、道路交通、建筑施工、民用爆炸等重点行业领域包括3 500余家企业的生产经营单位安全生产管理数据库，由企业定期组织对本单位安全生产隐患进行排查，每月通过系统申报隐患排查治理情况，初步形成线上全面监管、线下精准执法的良性互动，实现企业对事故隐患从被动治理向主动治理的转变，使隐患自查自改自报成为督促企业落实主体责任的一个有力举措。四年来，信息化系统内各企业开展事故隐患自查自报6万6 446条，完成整改6万2 240条，整改率93.67%。在加强风险防控、排查事故隐患、预防事故发生等方面发挥了积极作用，有力推动了全市安全生产监管工作向纵深延伸，全面提升了企业安全生产主体责任意识。

2017年，为提升信息化管理系统的实用性，促进信息化与监管业务的有机融合，构建市、县、乡、社区、企业安全生产“一张网”，形成上下纵联，横向互通的数据交换机制，市安全监管局深入各县（市）区对信息化系统使用情况进行调研分析，按照以用促建、以建促用的原则，形成了《昆明市智慧城市安全监管平台总体规划》，提出：基于互联网、电子政务外网、政务内网，建成纵向连接国家、省平台，覆盖全市、县（区）、开发度假区、工业园区、乡镇（街道）各级安监部门及企业，横向覆盖相关安委会成员单位的安全生产监管综合信息平台。建立涵盖全市所有生产经营单位及其重点物料、设施设备、工艺的安全生产信息化管理数据库，形成全市在安全生产监管、行政执法、隐患排查、安全标准化、综合业务管理、应急管理等功能于一体的安全监管平台，进一步提高全市安全生产决策科学水平。

“靠科技解决企业风险识别和隐患排查，通过‘互联网+’对辖区全部企业无盲点监控，实现治理能力和管理能力的现代化，才能解决隐患排查‘满山扑蚂蚱’的现象。”张洪安感慨到。

提高队伍素质 加强执法效能

为加强安全生产监管执法，规范执法行为，2017年，昆明市安全监管局依托市监察支队、晋宁区和安宁市“一市两县”两级试点，通过提升安全生产执法形象、严格执法案件3级审查、建立执法权责清单和检查事项清单、规范安全生产执法流程、建立常态化执法专题培训机制，全面实施执法“照单检查”，推进安全生产执法规范化建设。目前，已经制定完成执法权责清单和检查事项清单，形成了《安全生产监督检查工作规定》和《安全生产行政处罚工作规定》等一系列制度性文件，建立起市县两级执法人员的执法主体数据库，固化形成了法律顾问和案审委对执法案件进行审查、所有处罚案件集体讨论的工作机制，“一市两县”两级试点的执法力度不断加大，行政处罚案件数量较往年上升200%以上。

2017年7月，市安全监管局专门印发《关于组建昆明市“安全生产市民监督员”队伍的通知》，将全市各社区（村委会）安全生产专干纳入安全生产市民监督员，对安全生产专干发现并上报乡镇（街道）、县（市）区安全监管部门的安全隐患、安全生产违法行为，经县（市）区安全监管部门（有关行业主管部门）和乡镇（街道）调查处理，属于《昆明市安全生产举报奖励办法》和《昆明市安全生产举报奖励实施细则》举报奖励范围的，由市安全监管局核定后给予举报奖励，鼓励引导安全生产专干积极开展安全生产监督。目前，已经组建形成了包括1 614名安全专干的监督员队伍。

张洪安谈到队伍建设时说：“借来的兵不一定杀人。我们的改革发展，首先要把基层坐实。一是营造大家想干事的环境，敢于执法；二是解决会干事的问题；三是还要提高干事的层次，干事不出事。管理、投入、培训教育都要跟上。”

宣传引导提升全社会安全生产意识

2017年，昆明市被国家安监总局确定为全国“安全生产月”和“安全生产万里行”活动试点城市。昆明市以“试点城市”创建为契机，提出了“创建1个全市性企业活动品牌、探索形成市县乡3级部门特色宣教活动、依托昆明电视台持续开展万里行采访报道、建立安全生产通讯员和监督员2支宣教队伍、形成1批宣教政策制度保障”的创建工作思路。

成立由市长任组长、常务副市长任副组长的活动领导小组，广泛发动全市各级各部门和企事业单位，组织开展了农村“赶集日”宣传、安全生产“七进”“咨询日”现场体验和有奖问答、集中应急演练、志愿者宣讲、企业“人人都是安全员，天天都是安全日”主题实践活动、“走基层促安全”采访报道、企业重点人群强制培训和警示教育等一系列富有昆明特色的“安全生产月”和“安全生产万里行”活动，并将“安全生产万里行”、企业“人人都是安全员，天天都是安全日”活动延伸至全年。

2017年，昆明市确立了以企业为主导、推动企业落实安全生产主体责任的宣教工作思路，在全市所有企业全面开展“天天都是安全日，人人都是安全员”主题实践活动，引导企业深入开展全员安全教育、全员警示研讨、全员查隐患、全员知识竞赛、每年进行应急演练等“五个一”活动，按照明确标准、示范引领、行业督导、媒体监督的推进思路，力争通过2～3年的努力，将企业“天天都是安全日，人人都是安全员”主题实践活动打造成为昆明市安全生产品牌宣教活动，作为推动企业落实安全生产主体责任的有效载体。

目前，该项活动已在全市各大中型企业全面铺开，市安全监管局已经对10余家具有一定基础的企业进行了调研指导，制定形成了“五个一”活动（即开好一个动员会，编写一份宣传材料，组织一次集中报道，举办一系列文化艺术创作展示活动，开展一次巡回演讲）引导性标准。